ICCJ. Decizia nr. 2583/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2583/2012
Dosar nr. 47081/3/2010
Şedinţa publică de la 25 mai 2012
Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a, reclamanta P.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Pensii Publice să constate că Decizia de pensie nr. 180487 din 17 august 2010 emisă de Casa Locală de Pensii Sector 5 este nelegală şi netemeinică şi să se dispună anularea acesteia, menţinându-se în plată pensia stabilită prin Decizia nr. 189487 din 18 februarie 2009.
La data de 16 mai 2011, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 737/2010, solicitând să se constate nelegalitatea acesteia şi, în consecinţă, să nu fie avută în vedere ca mijloc de apărare al intimatei.
Prin încheierea de şedinţă din 20 mai 2011, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a, în baza dispoziţiilor art. 3 pct. 1 şi art. 129 alin. (6) C. proc. civ., a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 737/2010 şi a dispus suspendarea judecăţii cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
În motivarea excepţiei, reclamanta a susţinut că H.G. nr. 737/2010 este nelegală întrucât emiterea şi aplicarea sa contravine prevederilor O.U.G. nr. 67/2007 privind aplicarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială, aprobată prin Legea nr. 44/2008.
A mai susţinut că dispoziţiile H.G. nr. 737/2010 din 21 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor contravin normelor de drept comunitar, în speţă art. 157 alin. (2) TFUE, conform căruia „prin remuneraţie se înţelege salariul sau suma obişnuite de bază sau minime, precum şi toate celelalte drepturi plătite, direct sau indirect, în numerar sau în natură, de către angajator lucrătorului pentru munca prestată de acesta”, şi art. 17 alin. (1) din Carta drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene care prevede „(1) Orice persoană are dreptul de a deţine în proprietate, de a folosi, de a dispune şi de a lăsa moştenire bunurile pe care ie-a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege şi în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit-o. Folosinţa bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”.
Reclamanta a mai arătat că prevederile Legii nr. 119/2010 contravin dispoziţiilor art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25, art. 34 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene.
Prevederile acestei Hotărâri nesocotesc art. 4, art. 23 şi art. F din Partea a V-a din Carta socială europeană precum şi prevederile art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct. 1 din Declaraţia universală a drepturilor omului. Elementul esenţial îl constituie principiul drepturilor dobândite „ce constituie unul dintre principiile generale ale dreptului, protejate prin ordinea juridică comunitară” (Directiva 93/98/CEE, Directiva 2006/116/CE).
Dreptul la pensie de serviciu rămâne un drept dobândit ce nu poate fi afectat prin acte normative ulterioare.
Pârâta Casa Naţională de Pensii Publice a formulat întâmpinare, invocând excepţia netimbrării, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia inadmisibilităţii, pe fond, solicitând respingerea excepţiei ca neîntemeiată.
Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare pentru termenul din 20 septembrie 2011, solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepţia rămânerii fără obiect a cererii reclamantei, având în vedere că potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 59 din 29 iunie 2011, publicată în M.Of. nr. 457 din 30 iunie 2011, la data intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă se abrogă H.G. nr. 737/2010. A mai invocat şi excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, faţă de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar pe fondul excepţiei de nelegalitate a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată.
Prin Sentinţa nr. 6765 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei calităţii procesuale pasive, lipsei de interes ca neîntemeiate, precum şi cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, ca neîntemeiată.
A fost admisă excepţia de nelegalitate, invocată de reclamanta P.F. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Pensii Publice şi s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 737/2010.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, nu este întemeiată. Argumentele prezentate de pârâtă privesc fondul litigiului ce formează obiectul dosarului aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a.
Excepţia lipsei de interes (de obiect) invocată de intervenientul M.M.F.P.S. nu este întemeiată, deoarece reclamanta are interesul de a fi constatată nelegalitatea unui act administrativ ce a stat la baza deciziei de recalculare a pensiei nr. 180487 din 17 august 2010. Faptul că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată nu are relevanţă faţă de principiul neretroactivităţii, decizia de recalculare a pensiei nefiind desfiinţată cu efect retroactiv.
Pe fondul excepţiei, Curtea a constatat că prin metodologia de calcul se reglementează o situaţie juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat şi punctajul mediu anual în sistemul public, în condiţiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii.
Punctajul mediu anual în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu a avut nicio relevanta sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj.
De asemenea, s-a apreciat că potrivit metodologiei, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situaţii de fapt anterioare şi a îndeplinirii altor condiţii legale faţă de cele în vigoare la momentul constituirii dosarului, iar aplicarea acestor dispoziţii (art. 5 alin. (1), (2) şi (4)), poate crea prejudicii pensionarilor prin neluarea în calcul a unor împrejurări relevante sub aspectul stabilirii drepturilor de la momentul recalculării, intervenite ulterior.
Mai mult, alinatul 4 introduce chiar interdicţia de a se valorifica şi perioade realizate după data stabilirii sau recalculării pensiei de serviciu în baza legii speciale.
Astfel, diminuarea pensiilor se poate realiza nu numai la nivelul pensiilor din sistemul public, ci chiar sub nivelul pensiei care li s-ar cuveni respectivelor persoane la momentul recalculării în acest sistem.
În ceea ce priveşte prevederile art. 6, 7, 8, 9 şi 11 din H.G. nr. 737/2010 s-a considerat că aceste dispoziţii pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi, hotărârile judecătoreşti anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul pronunţării, însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ - precizie şi previzibilitate.
Astfel, interpretarea acestui text în sensul că recalcularea pensiilor se realizează conform metodologiei pe baza actelor aflate la dosarul de pensie, fără a ţine cont de hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile care au decis aspra unor probleme precum stagiul de cotizare, grupe de muncă etc. contravine principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.
Conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, „actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept”, iar art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că „actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.
Neconformitatea dispoziţiilor sus menţionate din actul administrativ cu caracter normativ contestat cu dispoziţiile legii şi cele constituţionale atrage constatarea nelegalităţii hotărârii de guvern. Curtea a apreciat, faţă de conţinutul dispoziţiilor constatate ca fiind nelegale, că metodologia adoptată prin hotărârea sus menţionată constituie un tot unitar, şi a constatat nelegalitatea actului administrativ în întregime.
Referitor la aplicarea în speţă a blocului de convenţionalitate, Convenţia europeană a drepturilor omului şi jurisprudenţa Curţii europene a drepturilor omului, Curtea a reţinut următoarele:
Împrejurarea că principiile Convenţiei europene a drepturilor omului invocate prin acţiune se raportează la dispoziţiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea de Guvern atacată în cauză, şi nu la prevederile H.G. nr. 737/2010, nu poate sta la baza înlăturării acestor apărări.
Neconformitatea cu reglementările internaţionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav de ilegalitate a celui din urmă.
Odată ce se constată că o lege internă contravine Convenţiei europene a drepturilor omului şi în consecinţă aceasta nu se aplică, actul administrativ adoptat pentru executarea legii interne rămâne fără fundament juridic.
Prin Decizia nr. 871/2010, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Instanţa reţine că Decizia Curţii Constituţionale referitoare la constituţionalitatea Legii nr. 119/2010 raportat la art. 20 din Constituţia României nu are caracter obligatoriu în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea în speţă a Convenţiei europene a drepturilor omului, instanţa judecătorească având competenţa de a aplica direct dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudenţa Curţii Europene.
A arătat prima instanţă că Statul a recunoscut dreptul la pensia de serviciu. Actul normativ prin care dreptul a fost consacrat legislativ nu cuprinde vreo dispoziţie din care se poate trage concluzia că acordarea lui este determinată de împrejurări speciale şi temporare, că reprezintă un beneficiu bănesc cu caracter stimulativ care depinde de fondurile disponibile ale statului sau de alte elemente variabile.
De la momentul stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de pensionare, acest „bun” implică în mod necesar şi aşteptarea legitimă a executării în viitor periodic, lunar, a obligaţiei corelative dreptului recunoscut.
Având această aşteptare legitimă, bazată pe dispoziţiile legii în vigoare, titularii dreptului la pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord cu aceste planuri relaţii socio-economice guvernate de norme juridice, şi-au asumat obligaţii, contând pe caracterul previzibil al normelor legale.
Cuantumul efectiv al pensiei este supus fluctuaţiilor în funcţie de politica economică a statului, însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanţa dreptului, nu poate fi înlăturată decât în condiţiile unanim acceptate în aplicarea principiului protecţiei proprietăţii.
Astfel cum a reţinut şi Curtea Constituţională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu constituie un privilegiu, ci „o compensare parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale”.
Dreptul la pensie de serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele Uniunii Europene.
Legislaţia comunitară structurează sistemele de securitate socială diferenţiat- cel care acoperă schemele de bază, generale guvernate de Directiva 79/7/EEC, respectiv sistemul ocupaţional guvernat de Directiva 86/378/EEC amendată prin Directiva 96/97/EEC. Aceste sisteme de securitate socială sunt supuse unor reglementări comunitare diferite, faţă de obiectul de reglementare distinct.
Eliminarea acestui drept constituie o ingerinţă a statului, justificată de acesta prin considerente de ordin public: politică socială-necesitatea reformării sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităţilor existente în sistem, respectiv de politică economică-situaţia de criză economică şi financiară cu care se confruntă atât bugetul de stat, cat şi cel al asigurărilor sociale de stat.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Guvernul României şi Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti
În motivele de recurs s-a susţinut că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în baza Legii nr. 119/2010, lege declarată constituţională prin Decizia nr. 873/2010 a Curţii Constituţionale.
Au precizat recurenţii că prin Constituţie se garantează dreptul la pensie şi nu cuantumul acesteia, legiuitorul fiind în drept să modifice când apare această necesitate, condiţiile şi criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul şi cuantumul acestora.
Prin H.G. nr. 737/2010 s-a reglementat metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
În aplicarea acestei hotărâri, reclamantei i s-a recalculat pensia.
Reclamanta a apreciat că H.G. nr. 737/2010 este nelegală prin raportare la dispoziţiile Constituţiei României, ale art. 157 ale Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană şi art. 17 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene.
În vederea analizării legalităţii hotărârii de Guvern supusă prezentului control judiciar, se va proceda la examinarea prevederilor legale care reglementează actele Guvernului şi a doctrinei în materie.
Prin legalitatea actelor administrative se înţelege conformarea acestora cu legile şi actele administrative cu forţă juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.
În cazul hotărârii de Guvern, însăşi Constituţia determină limitele puterii Guvernului de a reglementa prin act administrativ.
Potrivit art. 108 alin. (1) din Constituţia României, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.
Acelaşi text constituţional dispune în alin. (2) că hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.
Aşadar, în cadrul controlului de legalitate a unei hotărâri de Guvern, judecătorul verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.
După cum s-a arătat mai sus, H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în vederea organizării executării Legii nr. 119/2010.
S-a susţinut nelegalitatea acestei hotărâri prin prisma prevederilor Constituţiei şi a unor acte comunitare.
Hotărârile de Guvern sunt acte administrative supuse controlului de legalitate prin exercitarea acţiunii sau invocarea excepţiei în faţa instanţei de contencios administrativ, aşa cum rezultă din prevederile art. 1, 4, 8 şi 11 din Legea nr. 554/2004.
Examenul de legalitate a unui act administrativ, fie individual, fie normativ se face numai prin prisma legii sau altui act normativ cu forţă juridică superioară şi nu prin raportare la Constituţie.
Constituţia este legea fundamentală a unui stat, care determină ordinea statală în întregul său, iar legislaţia este în raport cu Constituţia „aplicarea dreptului”, astfel că este obligatorie corespondenţa între lege şi Constituţie, adică între un grad inferior şi unul superior în ordinea juridică.
Constituţionalitatea reprezintă conformitatea legii cu Constituţia şi rezultă din ierarhia juridică, fiind consecinţa supremaţiei Constituţiei în sistemul juridic, exprimând poziţia supra-ordinară a Constituţiei în sistemul de drept.
Astfel, legile sau ordonanţele de Guvern sunt supuse controlului de constituţionalitate, iar hotărârile de Guvern emise în aplicarea legii se examinează de instanţa de contencios administrativ, sub aspectul conformităţii acestora cu legea în baza căreia au fost adoptate.
Analiza conţinutului normativ al art. 146 din Constituţia României fundamentează ideea că numai legea formează obiectul controlului de constituţionalitate, iar includerea şi a altor acte juridice normative, cu excepţia actelor cu putere de lege, nu este justificată din punct de vedere al rigorilor textului constituţional.
În consecinţă, în cadrul examenului de legalitate al unui act administrativ normativ se au în vedere prevederile legii în temeiul căreia a fost emis şi nu ale Constituţiei, în speţă era necesar ca analiza legalităţii Hotărârii de Guvern să se facă prin prisma conţinutului normativ al Legii nr. 119/2010.
Mai mult, în prezenta cauză, motivele de neconstituţionalitate se referă la textul Legii nr. 119/2010, iar aspectele relevate în cadrul motivării excepţiei şi reţinute de instanţa de fond nu demonstrează existenţa nelegalităţii dispoziţiilor legale cuprinse în H.G. nr. 737/2010, în raport de Legea nr. 119/2010, în baza căreia a fost adoptată această hotărâre de Guvern.
De altfel, sub aspectul neconstituţionalităţii Legii nr. 119/2010, s-a pronunţat instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, astfel că în baza art. 147 alin. (4) din Constituţia României soluţia şi considerentele Curţii Constituţionale sunt obligatorii.
Prin O.U.G. nr. 59/2011 a fost abrogată H.G. nr. 737/2010, procedeu juridic prin care un act normativ iese din vigoare şi nu mai produce efecte în ordinea juridică, ceea ce însă nu poate conduce la aprecierea nelegalităţii hotărârii de Guvern.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în sensul dreptului statelor de a modifica criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul şi cuantumul acestora.
Din analiza efectuată mai sus rezultă că nu sunt motive de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, că aceasta a fost emisă pentru organizarea executării Legii nr. 119/2010 şi este conformă cu legea în baza căreia s-a adoptat.
Având în vedere considerentele prezentei decizii, în baza art. 312 Cod procedură civilă, recursul se va admite, sentinţa primei instanţe fiind nelegală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia lipsei calităţii de reprezentant al Preşedintelui Casei Naţionale de Pensii Publice.
Admite recursurile declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, Casa Naţională de Pensii Publice şi de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva Sentinţei civile nr. 6765 din 15 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2576/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2595/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
