ICCJ. Decizia nr. 2823/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2823/2012
Dosar nr. 726/32/2011
Şedinţa publică de la 7 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate
Prin cererea înregistrată la data de 24 noiembrie 2011 pe rolul Curţii de Apel Bacău, Comuna S. reprezentată prin primar, a formulat plângere împotriva Încheierii nr. 8 din 45 din 4 noiembrie 2011 pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Camerei de Conturi a Judeţului Bacău, prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva Deciziei nr. 42 din 5 octombrie 2011 a Camerei de Conturi a Judeţului Bacău, solicitând anularea încheierii atacate şi, implicit, anularea măsurilor prevăzută la cap. II pct. 5 din decizia respectivă.
La termenul de judecată din data de 19 ianuarie 2012, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa a invocat din oficiu excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 228 din Regulamentul de desfăşurare a activităţii specifice a Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, considerând că acestea sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, precum şi excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel.
2. Soluţia pronunţată de Curtea de apel
Prin Sentinţa civilă nr. 32 din 16 februarie 2012, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
- a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010;
- a admis excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel Bacău;
- a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, instanţa a reţinut că dispoziţiile analizate prevăd competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în soluţionarea sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, prin care este soluţionată contestaţia împotriva deciziilor emise de camera de conturi judeţeană.
A apreciat instanţa că dispoziţiile din cuprinsul Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, analizate pe calea excepţiei de nelegalitate contravin şi adaugă la dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece, stabilind exclusiv competenţa curţii de apel în soluţionarea litigiilor având ca obiect sesizarea formulată de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor prin care se rezolvă contestaţia împotriva deciziei emise de camera de conturi judeţeană, interzic practic instanţei sesizate cu soluţionarea litigiului să determine instanţa competentă material.
În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bacău, instanţa a reţinut, în esenţă, că actul administrativ care a produs efecte juridice faţă de reclamantă este Decizia Camerei de Conturi a Judeţului Bacău, iar încheierea prin care a fost soluţionată contestaţia formulată împotriva deciziei respective este emisă de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul aceleiaşi Camere de conturi judeţene.
Astfel fiind, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, instanţa a apreciat că stabilirea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ se realizează raportat la actul administrativ cu privire la care a fost formulată plângere prealabilă şi nu în raport cu răspunsul la plângerea prealabilă, iar, în speţă, atât decizia, cât şi încheierea contestate au fost emise de Camere de Conturi a Judeţului Bacău, care este o autoritate publică locală, astfel că, potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, competenţa materială şi teritorială revine Tribunalului Bacău.
3. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de apel a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Printr-o primă critică din recurs, recurenta susţine că soluţia instanţei de fond este greşită, întrucât este inadmisibilă excepţia de nelegalitate, deoarece, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate, iar nu şi actul administrativ unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010. În acest sens, recurenta face referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 342/2009 susţinând că, în cuprinsul considerentelor acesteia, s-a reţinut că excepţia de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi invocată în faţa unei instanţe naţionale.
Printr-o a doua critică din recurs, recurenta-pârâtă susţine că în mod greşit instanţa a admis excepţia de nelegalitate, întrucât camerele de conturi judeţene sunt structuri teritoriale fără personalitate şi capacitate juridică, acesta fiind motivul pentru care prin pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010 a fost prevăzută competenţa Curţii de apel, deoarece încheierea contestată este emisă de Curtea de Conturi, care este o autoritate publică centrală.
Printr-o a treia critică din recurs, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că soluţionarea litigiului în fond depinde de legalitatea dispoziţiilor contestate pe calea excepţiei de nelegalitate.
Printr-o a patra critică din recurs, recurentele critică soluţia pronunţată de Curtea de apel cu privire la excepţia de nelegalitate, susţinând, în esenţă, că, prin Regulament, adoptat în vederea organizării executării, în temeiul art. 11 alin. (2) - (3) şi art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, este reglementată o procedură de recurs administrativ şi nu se stabileşte o nouă competenţă cu nerespectarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci competenţa este prevăzută în considerarea faptului că actul contestat este emis de o autoritate publică centrală.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor din recurs, în raport cu dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1. În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică şi istorico-teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Totodată, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, aşa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
În ceea ce priveşte susţinerile din recurs referitoare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 342/2009, Înalta Curte observă că, în considerentele deciziei respective, Curtea Constituţională a reţinut că: "Totuşi, Curtea observă că, în ce priveşte determinarea obiectului excepţiei de nelegalitate, există, sub aspectul redactării, o necorelare între prevederile alin. (1) al art. 4, care se referă exclusiv la "actul administrativ unilateral cu caracter individual" şi cele ale alin. (2) al aceluiaşi articol, care vizează excepţia de nelegalitate a unui "act administrativ unilateral", fără a distinge în privinţa invocării excepţiei de nelegalitate între cel normativ şi cel individual; actul administrativ, aşa cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cuprinde atât "actul unilateral cu caracter individual" cât şi "actul unilateral cu caracter normativ". Din acest punct de vedere, Curtea consideră că necorelarea între cele două alineate ale art. 4 pune în discuţie, pe de o parte, o problemă de interpretare şi aplicare a legii, iar, pe de altă parte, o problemă de reglementare, ambele aspecte ieşind însă din sfera de competenţă a Curţii Constituţionale." Or, pentru argumentele arătate, Înalta Curte apreciază că interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 permit invocarea excepţiei de nelegalitate cu privire la actele administrative cu caracter normativ, aşa cum în mod constant a fost dezlegată această problemă de interpretare şi aplicare a legii în jurisprudenţa instanţei supreme (spre exemplu: Deciziile nr. 284/2009, nr. 2368/2009, nr. 3703/2009, nr. 4037/2009, nr. 4949/2009, nr. 2246/2009, nr. 3279/2009, nr. 3279/2009, nr. 1294/2012).
1.2. În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate
După cum rezultă din expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Regulamentul").
Conform pct. 228 din Regulament:
"Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ."
Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, "în condiţiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competenţa instanţelor specializate, legalitatea normelor de competenţă cuprinse la pct. 228 din Regulament urmează a fi analizată în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.
În interpretarea şi aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, cu caracter unitar, că aceste dispoziţii instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond, după cum urmează:
- criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat;
- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.
Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanţei competente.
Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic supus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.
Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este decizia camerei de conturi judeţene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei. Astfel fiind, nu pot fi primite susţinerile pârâtelor referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunţată de Curtea de Conturi prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei emise de camera de conturi judeţeană şi care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competenţa Curţii de apel în sensul dispoziţiilor pct. 228 din Regulament şi al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Este de reţinut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul administraţiei publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene sunt în competenţa tribunalelor, iar cele privind actele autorităţilor publice centrale, în competenţa curţii de apel . Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră judeţeană de conturi şi, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ aparţine tribunalului, iar nu Curţii de apel, aşa cum se prevede în cuprinsul pct. 228 din Regulament, contrar normelor de competenţă instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competenţă, contravin dispoziţiilor cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
La pronunţarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituţional ce revine Jurisdicţiei Supreme de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară în cauzele având ca obiect verificarea legalităţii dispoziţiilor contestate din Regulament, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011, Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 şi Decizia nr. 2166 din 4 mai 2012.
1.3. În ceea ce priveşte soluţia de declinare a competenţei
Conform celor reţinute anterior, Înalta Curte are în vedere faptul că actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic supus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ este decizia emisă de camera de conturi judeţeană.
Astfel fiind, în condiţiile în care, prin admiterea excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa nu a ţinut seama de prevederile constatate nelegale ale pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competenţă de la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a determinat instanţa competentă material şi teritorial, apreciind că actul contestat emană de la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi judeţeană şi având în vedere faptul că sediul reclamantului se află în circumscripţia instanţei respective.
Criticile recurentei referitoare la lipsa capacităţii juridice a camerei de conturi judeţeană sunt neîntemeiate, întrucât în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004, instanţa competentă se determină în funcţie de rangul central sau local al autorităţii publice emitente a actului administrativ. Or, în cauză, aşa cum s-a reţinut anterior, actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi judeţeană, care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă să emită actul respectiv, şi care este o autoritate publică locală în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate juridică ce exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuţiile Curţii de Conturi.
În ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond de declinare a competenţei, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea Curţii de apel nu este supusă niciunei căi de atac. Considerentele Înaltei Curţi sub acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că soluţia de declinare a competenţei decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa nu a ţinut seama de dispoziţiile pct. 228 din Regulament constatate ca fiind nelegale în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 32 din 16 februarie 2012 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2843/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2678/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
