ICCJ. Decizia nr. 285/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 285/2012
Dosar nr. 1215/59/2009
Şedinţa publică de la 24 ianuarie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cererile conexate de chemare în judecată
1.1. Prin acţiunea introductivă ce a făcut obiectul dosarului nr. 872/59/2010, reclamantul F.T. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică Caraş-Severin solicitând anularea ordinului nr. 1575 din 6 august 2009 emis de pârâtul I şi a dispoziţiei nr. H9 din 7 august 2009, emisă de pârâta II, reluarea contractului său de management pentru Spitalul Orăşenesc A. ca şi acordarea de despăgubiri materiale si morale pentru întreruperea pretins nelegală a contractului de management.
1.2. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Caraş-Severin sub nr. 2554/115/2009 la data de 20 august 2009, reclamantul F.T. a chemat în judecată pe pârâţii Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Caraş-Severin şi Ministerul Sănătăţii, contestând dispoziţia nr. 119 din 07 august 2009 a Direcţiei de Sănătate Publică Caraş-Severin şi Ordinul Ministrului Sănătăţii, de revocare din funcţia de manager al Spitalului Orăşenesc A. şi de încetare a contractului de management.
l. Hotărârile instanţei de fond
2.1. Prin sentinţa nr. 491 din 9 noiembrie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. 872/59/2010 a fost respinsă ca tardivă acţiunea formulată de reclamantul F.T. împotriva pârâţilor Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică Caraş-Severin.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că în conformitate cu dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, termenul de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ era de 6 luni de la data expirării termenului legal de soluţionare a plângerii prealabile.
Instanţa a constatat potrivit înscrisurilor depuse de reclamant la dosar, că acesta a sesizat autorităţile pârâte în procedura prealabilă la data de 24 august 2009, iar până la data introducerii acţiunii, respectiv 2 august 2010 nu a primit nici un răspuns de la acestea, instanţa reţinând că termenul de decădere de 6 luni prevăzut de lege a fost depăşit.
2.2. Prin sentinţa nr. 50 din 14 februarie 2011 a Curţii de Apel Timişoara a fost respinsă ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul F.T. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică Caraş-Severin.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a reţinut că în şedinţa publică din 14 decembrie 2009 reclamantul a solicitat conexarea dosarului nr. 2554/115/2009 la dosarul nr. 1215/59/2009, iar Curtea a admis excepţia de conexitate, în baza art. 164 alin. (1) C. proc. civ. şi a dispus conexarea dosarului nr. 2554/115/2009 la dosarul nr. 1215/59/2009.
Prin acţiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. 1215/59/2009 formulată la 2 noiembrie 2009, reclamantul F.T. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică Caraş-Severin anularea ordinului prin care s-a dispus revocarea din funcţia de manager la Spitalul Orăşenesc A., fiind invocată totodată excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 69/2009, pentru încălcarea prevederilor art. 16 alin. (1) şi (3), art. 30 alin. (6) şi (7), art. 41 alin. (1), art. 52 alin (1), art. 53 şi art. 115 din Constituţia României.
Instanţa a reţinut faptul că prin Ordinul nr. 1575 din 6 august 2009 emis de Ministerul Sănătăţii reclamantul F.T. a fost revocat, începând cu data de 07 august 2009, din funcţia de manager al Spitalului Orăşenesc A., cu aceeaşi dată încetând şi contractul de management din 17 noiembrie 2008.
Prin art. 4 al ordinului respectiv s-a dispus obligarea pârâtei Direcţia de Sănătate Publică a judeţului Caraş-Severin la aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor cuprinse în ordinul de revocare. Prin urmare a fost emisă dispoziţia nr. 119 din 7 august 2009 de către Direcţia de Sănătate Publică Caraş-Severin care a reluat dispoziţiile privind revocarea din funcţia de manager şi încetarea contractului de management al reclamantului, precizând totodată dreptul acestuia la contestaţia formulată în termen de 15 zile de la comunicare.
Reclamantul a invocat, în principal, nelegalitatea ordinului pentru lipsa motivării actului administrativ, respectiv pentru lipsa descrierii oricăror împrejurări de fapt sau de drept care să justifice măsura astfel dispusă.
Instanţa de fond a reţinut ca neîntemeiate apărările formulate de reclamant sub acest aspect, întrucât în preambulul Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009 se face referire expresă la dispoziţiile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, aşa cum a fost modificată prin prevederile art. II din O.U.G. nr. 69/2009, iar trimiterea la textul de lege ce cuprinde dispoziţii privind condiţiile ce trebuie îndeplinite de persoanele ce exercită funcţia de manager de spital reprezintă o motivare în fapt şi în drept a actului administrativ astfel emis.
Curtea a constatat că în privinţa dispoziţiilor legale incidente, acestea au suferit modificări succesive. Astfel, la data încheierii contractului de management din 17 noiembrie 2008, art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 prevedea că „managerul persoană fizică sau reprezentantul desemnat de managerul persoană juridică trebuie să fie absolvent al unei instituţii de învăţământ superior şi al unor cursuri de perfecţionare în management sau management sanitar, agreate de Ministerul Sănătăţii Publice şi stabilite prin ordin al ministrului sănătăţii publice";.
Ulterior, ca urmare a modificării intervenite prin art. II din O.U.G. nr. 69/2009, s-a precizat că începând cu data intrării în vigoare a ordonanţei, funcţia de manager sau manager interimar al spitalului, ocupată conform legii, poate fi exercitată numai de persoana fizică sau reprezentantul desemnat de managerul persoană juridică care îndeplineşte condiţiile cuprinse în ordonanţa de urgenţă, respectiv condiţia de a fi absolvent al unei instituţii de învăţământ superior în domeniul medical, economic, juridic şi administrativ, precum şi absolvent al unor cursuri de perfecţionare în management sau management sanitar agreate de Ministerul Sănătăţii şi stabilite prin ordin al ministrului sănătăţii.
Urmare apariţiei acestei modificări legislative pârâtul Ministerul Sănătăţii a procedat la o verificare în ceea ce priveşte îndeplinirea acestor condiţii de către managerii şi managerii interimari, şi constatând că reclamantul este absolvent al unei instituţii de învăţământ superior în domeniul informatic, a aplicat prevederile anterior enunţate, cuprinse în O.U.G. nr. 69/2009 şi a procedat la emiterea Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009.
Reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 pct. 11 din O.U.G. nr. 69/2009 prin raportare la Constituţia României, apreciind în esenţă că prin această modificare s-a procedat la restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor sale cetăţeneşti în privinţa dreptului la muncă şi a dreptului de a ocupa o anumită funcţie.
Curtea Constituţională, prin decizia nr. 1356 din 21 octombrie 2010, a respins ca devenită inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate astfel invocată, arătând că textul de lege cuprins în Legea nr. 95/2006 art. 178 alin. (2) a suferit o nouă modificare prin Legea nr. 91/2010, iar în actuala reglementare textul de lege stabileşte că managerul persoană fizică sau reprezentantul desemnat de managerul persoană juridică, trebuie să fie absolvent al unei instituţii de învăţământ superior, fără a se mai specifica domeniul studiilor superioare.
Instanţa a reţinut că reclamantul solicită anularea Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009 pe considerentul că în prezent art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu mai prevede condiţia unei specializări a studiilor superioare.
Curtea a reţinut că într-adevăr, dispoziţiile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 sunt în sensul celor susţinute de reclamant, dar acest aspect nu poate influenţa soluţia privind anularea Ordinului nr. 1575/2009, întrucât cauzele de nulitate ale unui act administrativ unilateral cu caracter individual se analizează prin raportare la motive existente anterior sau concomitent cu emiterea actului, ori, la data emiterii ordinului erau în vigoare prevederile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 69/2009. A da eficienţă noilor dispoziţii cuprinse în art. 178 alin. (2), ca urmare a modificării survenite prin Legea nr. 91/2010, ar însemna să se procedeze la o aplicare retroactivă a dispoziţiilor astfel modificate, situaţie care contravine dispoziţiilor constituţionale.
Instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anularea Ordinului nr. 1575/2009 este datoare a verifica legalitatea şi temeinicia emiterii actului administrativ prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, ori, din această perspectivă instanţa de fond a constatat că ordinul atacat a respectat întru-totul prevederile cuprinse la art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.
Instanţa de fond a reţinut că prin încheierea contractului de management reclamantul nu intră sub incidenţa dispoziţiilor din legislaţia muncii, activitatea sa fiind guvernată de prevederile Legii nr. 95/2006, care arată la art. 178 faptul că „managerul, persoană fizică sau juridică, încheie contract de management cu Ministerul Sănătăţii Publice sau cu ministerele, respectiv instituţiile cu reţea sanitară proprie, după caz, pe o perioadă de maximum 3 ani. Contractul de management poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor de performanţă stabilite prin ordin al ministrului sănătăţii publice. La încetarea mandatului, contractul de management poate fi prelungit pe o perioadă de 3 luni, maximum de două ori, perioadă în care se organizează concursul de ocupare a postului. Ministrul sănătăţii publice numeşte prin ordin un manager interimar până la ocuparea prin concurs a postului de manager.
Modelul contractului de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuţi şi indicatorii de performanţă a activităţii, se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii publice, cu consultarea ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie. Nivelul indicatorilor de performanţă a activităţii se stabileşte anual de Ministerul Sănătăţii Publice, respectiv de ministrul de resort, în funcţie de subordonarea spitalului. Contractul de management va avea la bază un buget global negociat, a cărui execuţie va fi evaluată anual";.
În aplicarea acestor dispoziţii legale a fost emis Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 922 din 27 iulie 2006, în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009, iar din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse la art. 178 din Legea nr. 95/2006 cu cele ale Ordinului nr. 922/2006, instanţa de fond a reţinut că persoanei fizice manager de spital îi sunt aplicabile, în ceea ce priveşte încheierea, executarea şi încetarea contractului de management, dispoziţiile exprese cuprinse în legislaţia anterior menţionată.
Instanţa de fond nu a reţinut ca motive de nulitate nici neprecizarea în cuprinsul ordinului a termenului în care acesta poate fi contestat şi instanţa competentă în acest sens, întrucât prin lipsa menţiunilor respective nu i s-a cauzat reclamantului o vătămare atât de gravă, ce nu ar putea fi remediată decât prin anularea actului.
În privinţa acţiunii ce a făcut obiectul dosarului nr. 2554/115/2009 Curtea a reţinut că dispoziţia nr. 119 din 7 august 2009 emisă de Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Caraş-Severin reprezintă un act subsecvent emiterii Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009, care nu a făcut decât să pună în aplicare prevederile ordinului respectiv.
Respingerea acţiunii reclamantului în ceea ce priveşte anularea Ordinului nr. 1575/2009 va conduce implicit şi la respingerea cererii privind anularea dispoziţiei nr. 119 din 7 august 2009.
3. Recursurile declarate de F.T. împotriva ambelor hotărâri pronunţate de Curtea de Apel Timişoara
3.1. Recursul promovat în dosarul conexat, împotriva sentinţei nr. 491 din 9 noiembrie 2010
În contextul reluării succinte a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că în mod eronat instanţa de fond a respins ca tardivă acţiunea sa, înregistrată la 2 august 2010, în temeiul Legii nr. 91/2010 din 22 mai 2010, de aprobare a O.U.G. nr. 69/2009, modificată, prin care se elimina discriminarea profesională pentru ocuparea funcţiei de manager în spitale.
Aşa fiind, recurentul a arătat că dreptul său şi ca atare data formulării acţiunii este strâns legată de apariţia unei legi noi, respectiv 22 mai 2010, nefiind necesar a fi luate în calcul astfel cum a procedat prima instanţă datele la care au fost emise cele două acte ilegale, fiind însă logic că acestea nu pot fi anulate decât începând cu 22 mai 2010.
Concluzionând, recurentul a indicat că această dată calendaristică se impunea a fi luată în calcul, ca fiind reprezentativă, şi nu data de 6 august 2010, când s-au emis actele ilegale, cum eronat a procedat prima instanţă.
3.2. Recursul promovate în dosarul iniţial, împotriva sentinţei nr. 50 din 14 februarie 2011
În cuprinsul acestui recurs, prin motivele dezvoltate, recurentul, arătând că a promovat acţiune împotriva Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009 prin care a fost revocat din funcţia de manager al Spitalului Orăşenesc A., a susţinut că în mod eronat instanţa de fond a apreciat că nu sunt incidente în cauză dispoziţiile din legislaţia muncii, întrucât contractul de management este asimilat contractului individual de muncă, după cum se arată şi în O.U.G. nr. 109/2009.
Printr-un al doilea motiv de recurs se arată că textul art. I pct. 1 din O.U.G. nr. 69/2009 a fost modificat, în actuala redactare textul de lege stabilind numai că managerul persoană fizică trebuie să fie absolvent al unei instituţii de învăţământ superior, fără a se mai specifica domeniul de absolvire, astfel că recurentul a apreciat că în mod eronat prima instanţă a stabilit că nu mai poate ocupa în continuare funcţia de manager de spital.
Prin alte motive de recurs dezvoltate recurentul a mai înfăţişat o serie de vicii referitoare la Ordinul nr. 1575/2009, ce nu au fost în mod eronat reţinute de instanţa de fond, după cum urmează:
- ordinul atacat a fost nelegal emis şi nu conţine nici măcar minime referiri la motivele pentru care s-a dispus măsura eliberării din funcţie, fiind astfel încălcate principiile statului de drept şi al obligaţiei constituţionale a autorităţii administrative de a asigura informarea corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal;
- ordinul este nelegal întrucât nu au fost respectate dispoziţiile Codului Muncii şi nici dispoziţiile imperative ale art. 74 alin. (1) lit. b) din acest act normativ, nefiind indicată durata preavizului acordat la încetarea contractului de management;
- neindicarea în ordin a listei tuturor locurilor de muncă vacante, disponibile, şi încălcarea cerinţei prevăzute de art. 62 alin. (2) C. muncii, astfel că pentru toate aceste vicii, în aprecierea recurentului, actul atacat este nul absolut.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Recursurile sunt nefondate.
Examinând cele două sentinţe atacate prin prisma criticilor ce le-au fost aduse, ce pot fi circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., şi faţă de prevederile legale incidente din materia supusă verificării şi potrivit art. 3041 C. proc. civ., înalta Curte reţine că nu subzistă în cauzele supuse verificării nici un motiv de nelegalitate de natură a atrage, fie casarea, fie modificarea hotărârilor atacate în considerarea celor în continuare arătate.
4.1. Cu privire la recursul declarat împotriva sentinţei nr. 491 din 9 noiembrie 2010
Astfel cum rezultă şi din expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii, de mai sus, instanţa de fond a respins ca tardiv introdusă acţiunea precizată a reclamantului-recurent, înregistrată la 2 august 2010 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, având ca obiect anularea Ordinului nr. 1575 din 6 august 2009, emis de Ministrul Sănătăţii, de întrerupere a contractului de management şi a dispoziţiei nr. 119 din 7 august 2009 a D.S.P. Caraş-Severin, cu consecinţa reluării contractului de management şi acordarea de despăgubiri materiale şi morale pentru întreruperea contractului de management.
Contrar celor susţinute de recurent, înalta Curte retine că instanţa de fond a realizat o corectă interpretare şi aplicare în cauză a prevederilor art. 11 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în raport de care a admis excepţia tardivităţii invocată de intimaţi.
Termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în mod corect se calculează de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile (conform art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004) şi nu de la data apariţiei unor acte normative, cum a susţinut recurentul, căci o astfel de ipoteză nu este prevăzută în actul normativ incident şi ca atare nu poate fi aplicată.
Aşa fiind, termenul de 6 luni, expres indicat de legea contenciosului administrativ se calculează în cauză de la data la care a expirat termenul de 30 de zile de la momentul depunerii plângerii prealabile (24 august 2009), prevăzut şi definit ca atare de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, conform adresei de la fila 36 dosar fond.
Cum acţiunea de faţă a fost depusă la 2 august 2010, în mod evident termenul de 6 luni a fost depăşit, cum bine a statuat şi instanţa de fond, susţinerile recurentului vizând o altă modalitate de calcul a termenului de prescripţie, neputând fi primite întrucât nu au suport legal, după cum s-a învederat.
4.2. Cu privire la recursul declarat împotriva sentinţei nr. 50 din 14 februarie 2011
Înalta Curte apreciază că nici motivele de recurs vizând pretinsa nelegalitate a acestei sentinţei nu pot fi primite.
Printr-o primă critică dezvoltată, recurentul a susţinut că este asimilat contractului individual de muncă, contractul de management, acest aspect fiind prevăzut expres în O.U.G. nr. 105/2009 - art. XIII.
Înalta Curte apreciază că nu poate fi primită această critică, ce vizează şi incidenţa dispoziţiilor Codului muncii, în condiţiile în care O.U.G. nr. 105/2009 a avut aplicare în domeniul sanitar doar pentru direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, nu şi pentru spitalele publice şi respectiv pentru managerii din unităţile sanitare publice aflate sub incidenţa Legii nr. 95/2006.
Astfel, înalta Curte reţine că în mod corect prima instanţă a interpretat şi aplicat prevederile art. 178 din Legea nr. 95/2006, potrivit cu care managerul, persoană fizică sau juridică încheie cu Ministerul Sănătăţii un contract de management, pe o durată şi potrivit unei proceduri expres arătate, o atare reglementare specială şi specifică excluzând în mod evident aplicabilitatea Codului Muncii, ca lege generală, în virtutea principiului de drept specialia generalibus derogant.
Nefondate sunt şi criticile vizând aplicarea în timp a prevederilor legale incidente.
Şi din această perspectivă se reţine că judecătorul fondului a realizat în mod corect raportarea actului administrativ atacat la prevederile legale în vigoare la data emiterii lui.
Cum art. 176 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, în forma sa modificată prin O.U.G. nr. 69/2009, publicată în M. Of. nr. 419 din 18 iunie 2009, în vigoare la data emiterii actelor administrative contestate, prevedea necesitatea ca managerul de spital să îndeplinească cumulativ condiţiile (i) de a fi absolvent al unei instituţii de învăţământ superior în domeniul medical, economic, juridic sau administrativ şi (ii) de a fi absolvent al unor cursuri de perfecţionare şi management sau management sanitar, agreate de Ministerul Sănătăţii, şi întrucât reclamantul-recurent fiind absolvent al Facultăţii de Mecanică nu a întrunit aceste condiţii, contractul de management a fost încetat în mod legal, raportat la dispoziţiile legale în vigoare la acea dată.
Modificarea ulterioară a textului art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu este de natură a atrage, pe de o parte, nelegalitatea actelor atacate iar pe de alta, reluarea automată a contractului de management, cum a susţinut recurentul, întrucât noilor dispoziţii ale art. 178 alin. (2) nu li se poate conferi o aplicare retroactivă.
În fine, nefondate sunt şi toate celelalte critici ale recurentului vizând alte elemente invocate în susţinerea nulităţii actului administrativ contestat.
Instanţa de fond a motivat judicios şi argumentat raţiunile pentru care nici aşa-zisa nemotivare a actului şi nici lipsa unor menţiuni, cum ar fi termenul de contestare şi instanţa competentă nu sunt de natură să conducă la anularea actului deoarece nu au pricinuit vătămări ce nu ar putea fi înlăturate decât într-o astfel de manieră.
De altfel nemotivarea nici nu poate fi susţinută câtă vreme ordinul nr. 1575 din 6 august 2009, de revocare din funcţia de manager cuprinde în manieră explicită, atât în preambul, cât şi în cuprinsul său, motivele pentru care o astfel de măsură s-a impus a fi luată, derivând din neîntrunirea cerinţelor prevăzute în articolul 178 alin. (2) modificat prin O.U.G. nr. 69/2009, în forma sa aplicabilă până la apariţia Legii nr. 91/2010, la 26 mai 2010, de aprobare şi modificare a respectivei ordonanţe.
Fată de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se vor respinge aşadar ca nefondate recursurile declarate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de F.T. împotriva sentinţei nr. 50 din 14 februarie 2011 şi a sentinţei nr. 491 din 9 noiembrie 2010 ale Curţii de Apel Timişoara - secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 ianuarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2825/2012. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 2850/2012. Contencios → |
|---|
