ICCJ. Decizia nr. 3340/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3340/2012
Dosar nr. 7597/112/2010/a1
Şedinţa publică de la 29 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin încheierea pronunţată la data de 15 noiembrie 2011 în dosarul nr. 7597/112/2010, Tribunalul Bistriţa Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a sesizat Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 1, 2, 3, 4 şi art. 29 din Anexa Ordinului nr. 614/2010 emis de M.M.F.P.S., invocată de reclamanta B.A.E., suspendând totodată judecata cauzei până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a excepţiei.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamanta a arătat că dispoziţiile atacate încalcă, pe de-o parte, prevederile Legii nr. 24/2000 care consacră principiul ierarhiei actelor normative, iar pe de altă parte, dispoziţiile Ordinului nr. 614/2010 al M.M.F.P.S., prin care se modifică şi se adaugă la O.U.G. nr. 68/2010 şi la Legea nr. 188/1999.
În concret, reclamanta a arătat că dispoziţiile art. 29 din Anexa „Procedura de restructurare, şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. ce face parte integrantă din Ordinul nr. 614/2010, încalcă dispoziţiile art. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 68/2010, care menţionează expres instituţiile care se reorganizează, adăugându-se în acest fel la lege printr-o dispoziţie care a permis şi conducătorilor altor instituţii publice aflate în subordine, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului, neenumerate în cuprinsul O.U.G. nr. 68/2010, să procedeze la reducerea de personal, generând un haos care a permis eliminarea prin reducerea de personal a unor categorii de funcţionari publici în funcţie de preferinţele personalelor numite în funcţii de conducere.
În opinia reclamantei, textul art. 29 nu poate fi interpretat în sensul că o procedură i dintr-un ordin poate modifica un text legal în aplicarea căruia a fost emisă", întrucât o astfel de interpretare ar fi în conflict cu principiul ierarhiei actelor normative.
Reclamanta a invocat şi nelegalitatea art. 1 alin. (l) din Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., raportat la art. l alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2010, întrucât norma legală se referă la reorganizarea unor compartimente, în timp ce prin actele cu rang superior se dispunea cu privire la reorganizarea unor autorităţi sau instituţii publice în întregul lor şi nu a unor structuri sau compartimente din subordinea lor, astfel că prin actul normativ de rang inferior se ignoră dispoziţiile de rang superior.
Nelegalitatea dispoziţiilor art. l alin. (3) şi (6) din Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. a fost raportată la dispoziţiile art. 100 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 188/1999, întrucât prin normele astfel edictate se creează posibilitatea eliminării din cadrul unei structuri doar a persoanelor dintr-o anumită categorie, clasă sau grad profesional, fără a se lua în considerare abilităţile unei persoane raportat la celelalte persoane din instituţie şi fără ca atribuţiile posturilor reduse să se fi modificat în proporţie de 50 %.
Cu privire la dispoziţiile art. 2, 3 şi 4 din Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., reclamanta a învederat că prin acestea se modifică, se înlătură şi se adaugă la dispoziţiile Legii nr. 188/1999 prin indicarea altor termene mult mai mici.
Prin întâmpinare, pârâtul M.M.F.P.S. a invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, iar în subsidiar, a evidenţiat că au fost respectate dispoziţiile legii în aplicarea cărora a fost emis actul contestat.
Pârâta A.J.O.F.M. Bistriţa-Năsăud, prin întâmpinare a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât nu este emitentul actului atacat.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 85 din 6 februarie 2012, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta A.J.O.F.M. Bistriţa-Năsăud precum şi excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 1, 2, 3, 4 şi 29 din Anexa Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., ce face parte integrantă din Ordinul nr. 614/2010 al Ministrul muncii, familiei şi protecţie sociale.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de A.J.O.F.M. Bistriţa-Năsăud este nefondată, raportat la prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2D04, care conferă legitimare procesuală în litigiile având ca obiect excepţia;; de nelegalitate nu doar autorului excepţiei şi emitentului actului contestat, ci şi părţilor implicate în litigiul în care s-a invocat excepţia.
Referitor la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate susţinută de pârâtul M.M.F.P.S., prima instanţă a reţinut că potrivit art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ poate fi oricând cercetată în cadrul unui proces pe cale de excepţie, astfel că pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate şi actele administrative normative, întrucât legea nu face nicio distincţie în acest sens.
Pe fond, prima instanţă a constatat că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă pentru fiecare din textele legale atacate, reclamă în fapt aceeaşi critică, în speţă, prin actul administrativ în raport cu care se invocă excepţia de nelegalitate nu s-a procedat la punerea în executare a actelor normative cu rang superior, ci s-a adăugat la textele de rang superior, în această manieră extinzându-se aplicabilitatea acestora la categorii care nu erau vizate de actele în a căror executare a fost emis actul atacat.
Cu privire la nelegalitatea art. 29 din „Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., raportat la dispoziţiile art. 2 şi 3 din O.G. nr. 68/2010, prima instanţă a constatat că sunt menţionate chiar în titlul O.U.G. nr. 68/2010 instituţiile ce urmează a fi reorganizate, respectiv M.M.F.P.S. şi instituţiile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa, astfel că nu se poate reţine că prin actul administrativ emis în vederea punerii în executare a acestuia s-a deturnat de la scopul actului cu rang superior.
Chiar dacă teza avansată de recurentă, privind interpretarea art. 29, în sensul că o procedură dintr-un ordin nu poate modifica un text legal în aplicarea căruia a fost emisă întrucât o astfel de interpretare ar fi în conflict cu principiul ierarhiei actelor normative, este principial corectă, prima instanţă a apreciat că nu devine incidenţă în cauză, întrucât art. 2 şi 3 din O.G. nr. 68/2010 se analizează în raport de prevederile art. l şi 23 din H.G. nr. l1/2009 în raport de care teza reclamantei este destructurată.
În fapt, textul invocat de reclamantă reia enumerarea din norma cu caracter superior, reprezentând doar o conformare la textul acestuia.
Pentru aceleaşi argumente a fost înlăturată şi nelegalitatea invocată în privinţa art. l alin. (l), în sensul excluderii de la aplicarea prin actul normativ de rang superior O.U.G. nr. 68/2010, a instituţiilor aflate în subordinea în coordonarea sau sub autoritatea sa.
Raportarea textului apreciat ca nelegal la prevederile art. 100 alin. (l) din Legea privind statutul funcţionarilor publici nr. 188/1999 faţă de împrejurarea că reorganizarea trebuie să vizeze autorităţi sau instituţii publice şi nu compartimente, a fost de asemenea înlăturată, în condiţiile în care, actele normative care reglementează modul de organizare şi funcţionare a oricărei autorităţi sau instituţii publice cuprind norme cu privire la compartimente sau alte structuri componente ale acestora.
Şi ultima teză a reclamantei referitoare la prevederile art. 100 alin. (3) şi (4) din Legea privind statutul funcţionarilor publici nr. 188/1999 care se susţine că ar fi fost încălcate prin art. l alin. (3) şi (6) din Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., a fost înlăturată, prima instanţă reţinând că aserţiunile referitoare la capacitatea unei anumite persoane raportat la celelalte nu pot fi analizate în abstract la momentul determinării numărului de persoane ce formează o anumită structură.
Nerespectarea drepturilor referitoare la cariera funcţionarilor publici respectiv susţinerile privind încălcarea prin art. 2, 3, 4 din Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. nu poate fi apreciată ca fiind prezentă, instituirea unei proceduri de urgenţă într-o situaţie particulară tocmai pentru asigurarea drepturilor funcţionarilor publici nu poate fi apreciată ca o încălcare a acestor drepturi cu atât mai mult termenele sunt apropiate de cele prevăzute de normele legale cu forţă superioară.
În concluzie, prima instanţă a apreciat că actele a căror nelegalitate a fost invocată îndeplinesc exigenţele necesare, fiind emise de autoritatea investită în mod legal în acest sens, în limitele atribuţiilor acesteia şi cu respectarea prevederilor legale de rang superior în a căror executare au fost emise.
3. Recursul reclamantei
Reclamanta a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ., fără a le structura însă în mod corespunzător.
În esenţă, recurenta - reclamantă a arătat că instanţa de fond s-a raportat greşit la titlul O.U.G. nr. 68/2010 atunci când a reţinut că acesta stabileşte instituţiile ce urmau a fi reorganizate, golind de conţinut şi de eficienţă prevederile art. 2 şi 3 din ordonanţă, în care se precizează expres care sunt instituţiile ce urmează a fi reorganizate.
În acelaşi sens, a arătat că în cazul în care O.U.G. nr. 68/2010 ar fi avut drept scop reorganizarea tuturor instituţiilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea M.M.F.P.S., ar fi prevăzut expres acest lucru şi nu ar mai fi fost necesară dispoziţia cuprinsă în art. 29 din anexa Ordinului M.M.F.P.S. nr. 614/2010, a cărei nelegalitate a invocat-o în considerarea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la nelegalitatea dispoziţiilor art. 1, 2, 3, 4 din Anexa „Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M..P.S.”, care face parte integrantă din Ordinul nr. 614/2010, recurenta - reclamantă a arătat că acestea modifică şi adaugă la prevederile Legii nr. 188/1999, punând semnul egalităţii între reorganizarea instituţiei publice şi reorganizarea unor compartimente şi instituind un termen diferit de cel reglementat prin art. 1071 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
În concluzie, recurenta – reclamantă a arătat că Ordinul nr. 614/2010 a fost adoptat prin deturnare de putere şi încalcă principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
4. Apărările intimaţilor
Prin întâmpinările depuse la dosar, M.M.F.P.S. şi A.J.O.F.M. Bistriţa – Năsăud au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că Ordinul nr. 614/2010 a fost adoptat în limitele atribuţiilor autorităţii emitente şi cu respectarea prevederilor legale de rang superior, în a căror executare a fost emis.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta – reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Recurenta - reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu excepţia de nelegalitate a normelor administrative cuprinse în art. 1, 2, 3, 4 şi 29 din Anexa 1 – Procedura de restructurare şi reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., făcând parte integrantă din Ordinul nr. 61472010, de aprobare a acestei proceduri.
Ordinul menţionat a fost emis în temeiul şi în vederea punerii în executare a O.U.G. nr. 68/2020 privind unele măsuri de reorganizare a M.M.F.P.S. şi a activităţii instituţiilor aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa şi a prevederilor art. 99 – 100, 103 şi 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, norme cu forţă juridică superioară pe care recurenta – reclamantă le-a considerat încălcate prin ordinul atacat.
Înalta Curte, ca instanţă de control judiciar, constată însă că judecătorul fondului a făcut o examinare adecvată a concordanţei actului administrativ cu actele normative cu forţă juridică superioară ce reglementează raporturile juridice deduse judecăţii, sentinţa reflectând interpretarea judicioasă a actului juridic şi aplicarea corectă prevederilor legale incidente, cu expunerea convingătoare a argumentelor care au fundamentat soluţia.
Un prim motiv de nelegalitate invocat de recurenta - reclamantă a vizat art. 29 din Anexa Ordinului nr. 614/2010 („Prezenta procedură se poate aplica, după caz, şi la nivelul instituţiilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului”).
Prima instanţă a apreciat corect că această dispoziţie se încadrează pe deplin în câmpul de aplicare a O.U.G. nr. 68/2010, care priveşte tocmai măsurile de reorganizare a M.M.F.P.S. şi a activităţii instituţiilor aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa, precum şi unele măsuri de reducere a cheltuielilor de personal [art. 1 alin. (1)].
Conform art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 68/2010, reorganizarea se realizează fie (a) prin desfiinţarea autorităţii sau instituţiei publice, ca urmare a reducerii de personal şi a comasării prin absorbţie şi preluarea activităţii acesteia de către minister, fie b) prin reducerea de posturi a personalului instituţiilor publice, iar enumerarea cuprinsă în art. 2, la care face trimitere şi art. 3 din O.U.G. nr. 68/2010, nu are caracter limitativ, nu epuizează lista entităţilor supuse reorganizării, aşa cum susţine recurenta - reclamantă, ci indică doar instituţiile care se desfiinţează, conform primei modalităţi de reorganizare dintre cele indicate la art. 1 alin. (2).
Nelegalitatea art. 1 alin. (1) din Anexa Ordinului nr. 614/2010 a fost raportată de recurenta – reclamantă la prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2010 şi art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, autoarea excepţiei de nelegalitate susţinând că ordinul prevede reorganizarea unor „compartimente”, ceea ce nu este similar „instituţiei publice”.
Terminologia folosită nu modifică însă sensul normelor cu forţă juridică superioară, de vreme ce „compartimentele” sunt părţi componente ale structurii instituţiilor publice, iar reorganizarea compartimentelor este circumscrisă şi are ca efect reorganizarea instituţiei publice înseşi.
Un alt motiv de nelegalitate, indicat expres de recurenta – reclamantă cu privire la art. 2 – art. 4 din Anexa Ordinului nr. 614/2010, constă în încălcarea art. 1071 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, prin reglementarea unei proceduri care nu respectă termenul de minim 30 de zile impus de lege pentru aplicarea procedurilor de reorganizare, în scopul respectării drepturilor de carieră ale funcţionarilor publici.
Şi sub acest aspect sentinţa Curţii de apel este legală, pentru că urgenţa reglementării este justificată prin motivele indicate în preambulul O.U.G. nr. 68/2010, în a cărei aplicare a fost emis ordinul, iar art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 614/2010 prevede acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice în cazul încetării raporturilor de serviciu.
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de B.A.E. împotriva Sentinţei nr. 85 din 6 februarie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3336/2012. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 3346/2012. Contencios → |
|---|
