ICCJ. Decizia nr. 3341/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3341/2012
Dosar nr. 9686/55/2011
Şedinţa publică de la 29 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate. Cadrul procesual
Prin Încheierea pronunţată la data de 06 septembrie 2011 de către Judecătoria Arad – secţia civilă, în dosarul nr. 9686/55/2011, a fost sesizată secţia de contencios administrativ a Curţii de Apel Timişoara cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor cuprinse la art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 al Agenţiei Naţionale pentru cadastru şi Publicitate Imobiliară.
Judecătoria Arad fusese învestită cu o plângere formulată de reclamantul Municipiul Arad - Primăria Municipiului Arad împotriva încheierii de carte funciară din 10 mai 2011, prin care s-a respins cererea sa de reexaminare a încheierii de carte funciară din 31 martie 2011, prin care registratorul a respins cererea de dezlipire imobil conform Hotărârii nr. 27 din 10 februarie 2011 emisă de Consiliul Local Arad, în baza prevederilor cuprinse în art. 83 alin. (21) din Regulamentul aprobat prin Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 633/2006 modificat şi completat prin Ordinul nr. 133/2009.
Reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor cuprinse la art. I pct. 18 din Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 133/2009, apreciind că sunt contrare prevederilor cuprinse în Legea nr. 7/1996, art. 42 alin. (1) şi (2), care stipulează următoarele: „imobilul înscris în cartea funciară se poate modifica prin alipiri, dezlipiri sau prin mărirea sau micşorarea întinderii acesteia”, iar potrivit alin. (2) „dezlipirea unui imobil sau a unei părţi dintr-un imobil se face împreună cu sarcinile care grevează imobilul”.
În optica reclamantului, prin art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 s-a prevăzut în plus faţă de legea cadru că notarea litigiilor privind imobilul înscris în cartea funciară constituie piedică la comasarea sau dezmembrarea imobilului până la radierea acestuia, încălcându-se astfel principiul ierarhiei normelor juridice şi art. 108 din Constituţie privind abilitatea Guvernului de a emite acte administrative.
Prin întâmpinare, pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a invocat, în principal, inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, în raport de caracterul normativ al Ordinului Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 133/2009, care aprobă Regulamentul de organizare şi funcţionare a birourilor de cadastru şi publicitate imobiliară, în opinia sa, excepţia de nelegalitate putând viza doar actele administrative unilaterale cu caracter individual precum şi excepţia lipsei procedurii prealabile, arătând că în speţă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, a arătat că dispoziţiile art. 83 alin. (21) din regulamentul aprobat prin Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 633/2006 nu încalcă prevederile art. 42 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, în condiţiile în care, aceste prevederi au fost modificate prin pct. 5 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, astfel încât, sediul materiei se regăseşte în cuprinsul art. 879 C. civ., potrivit căruia alipirea sau dezlipirea unui imobil grevat cu sarcini nu se poate face decât cu consimţământul titularilor acelor sarcini. Plângerea împotriva încheierii de carte funciară sau litigiul înregistrat pe rolul unei instanţe nu constituie sarcină în sensul art. 879 C. civ., întrucât dezlipirea şi alipirea unor imobile efectuate în condiţiile legii reprezintă operaţiuni tehnice care nu aduc atingere dreptului real şi nu limitează dreptul de dispoziţie.
Pârâta a susţinut că reglementarea incriminată de reclamant a fost introdusă datorită situaţiei apărute în practică, în sensul în care, hotărâri judecătoreşti irevocabile nu au putut fi puse în aplicare de persoanele interesate, întrucât imobilele la care se refereau au făcut între timp obiectul unor operaţiuni de alipire sau dezlipire, ori au fost înstrăinate către terţi, astfel încât hotărârile nu au mai putut fi executate.
Pârâta N.E.E., prin întâmpinarea depusă după dezbateri, la data de 14 februarie 2011, a susţinut inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate pentru actele administrative cu caracter normativ, precum şi lipsa procedurii prealabile, pe fondul cauzei arătând că prevederile incriminate nu contravin Legii nr. 7/1996.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 90 din 13 februarie 2012, Curtea de apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 83 alin. (2) din Ordinul A.N.C.P.I. nr. 633/2006 formulată de reclamantul Municipiul Arad – Primăria Municipiului Arad în contradictoriu cu pârâţii N.E.E. şi Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a respins excepţia inadmisibilităţii formulării excepţiei de nelegalitate cu privire la actele administrative cu caracter normativ, reţinând că, potrivit soluţiei de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie, pot fi cenzurate pe calea excepţiei de nelegalitate actele administrative unilaterale fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual, întrucât ambele categorii aparţin sferei largi a actelor administrative unilaterale definite conform art. 2 lit. c) teza 1 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că din interpretarea dispoziţiilor art. 4 nu se poate susţine că legiuitorul a avut în vedere doar actele administrative cu caracter individual care nu mai pot fi atacate pe calea acţiunii directe, ci şi actele administrative unilaterale cu caracter normativ, care în principiu pot fi atacate oricând, întrucât acestea pot fi supuse controlului de legalitate nu numai pe calea acţiunii directe dar şi pe calea excepţiei de nelegalitate.
Referitor la excepţia lipsei procedurii prealabile, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a reţinut că este neîntemeiată, întrucât în cazul excepţiei de nelegalitate plângerea prealabilă nu este obligatorie, după cum rezultă expres din dispoziţiile cuprinse la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, Curtea de apel a reţinut că prin Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 133/2009 s-a modificat Regulamentul de organizare şi funcţionare a birourilor de cadastru şi publicitate imobiliară aprobat prin Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 633/2006 în sensul că art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 a introdus alin. (21) al art. 83 din Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 633/2006, cu următorul cuprins: „Notarea plângerii împotriva încheierii de carte funciară şi a litigiilor având ca obiect imobilul înscris în cartea funciară constituie piedică la comasarea sau dezmembrarea imobilului, până la radierea acestora";.
Curtea de apel a apreciat că dispoziţiile cuprinse în Ordinul nr. 133/2009 nu încalcă prevederile invocate de reclamant, dispoziţia legală cuprinsă la art. 42 din Legea nr. 7/1996 având, la data formulării excepţiei de nelegalitate următorul conţinut: „Proprietarii unor imobile învecinate, în vederea unei mai bune exploatări a acestora, pot să le alipească într-un imobil, în baza unei documentaţii cadastrale şi a actului autentic, întocmite în condiţiile legii”, astfel încât nu se poate reţine concluzia potrivit căreia prin textul de lege criticat se adaugă la lege, în sensul că se modifică un act normativ cu o forţă superioară printr-un act normativ inferior.
Scopul prevederilor cuprinse la art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 vizează reglementarea situaţiilor în care, urmare unor plângeri formulate împotriva încheierilor de carte funciară sau urmare unor acţiuni ce au ca obiect drepturi reale înscrise în cartea funciară, prin hotărâri judecătoreşti irevocabile se schimbă situaţia juridică a acestor imobile.
Regulamentul de carte funciară a reglementat astfel ipoteza în care, pe parcursul derulării acţiunii în justiţie ar avea loc operaţiuni de dezlipire sau alipire a acestor imobile având ca urmare crearea de noi imobile identificate cu numere cadastrale şi de carte funciară noi, astfel încât nu ar mai fi puse în aplicare hotărârile pronunţate de instanţele de judecată, întrucât urmare a acţiunilor de alipire sau dezlipire s-ar modifica datele de identificare ale imobilului iniţial.
În aprecierea instanţei, Ordinul nr. 133/2009 nu adaugă nepermis la dispoziţiile Legii nr. 7/1996, ci este de natură a modifica şi completa Regulamentul de organizare şi funcţionare a birourilor de cadastru şi publicitate imobiliară, aprobat prin Ordinul Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 633/2006, care reglementează în mod esenţial procedura înscrierilor în cartea funciară vizând printre altele şi ipoteza în care este notată o acţiune cu privire la un imobil, notare de natură să constituie o piedică la comasarea sau dezmembrarea imobilului până la radierea sa, fără a aduce atingere dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 7/1996 care permit efectuarea operaţiunilor de alipire sau dezlipire a unui imobil în condiţiile precizate.
3. Recursul declarat de Municipiul Arad
Împotriva sentinţei Curţii de apel a formulat recurs în termen legal Municipiul Arad – Primăria Municipiului Arad, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 5 şi 9 C. proc. civ. coroborate cu art. 312 alin. (3) şi (5) din acelaşi cod şi solicitând, în principal, casarea cu trimiterea cauzei spre rejudecare.
Deşi recurentul nu şi-a structurat criticile formulate în motive de recurs, din modul cum a conceput memoriul de recurs rezultă că hotărârea Curţii de apel este combătută sub două aspecte, respectiv:
a) omisiunea de a analiza motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate; argumentarea soluţiei prin considerente contradictorii.
Potrivit recurentului, niciunul dintre motivele de nelegalitate nu a fost antamat de instanţă, care s-a raportat confuz la prevederile Legii nr. 7/1996, reţinând că aceasta prevede posibilitatea efectuării operaţiunilor de alipire sau dezlipire a unui imobil în timp ce actul administrativ interzice şi, cu toate acestea, a respins excepţia de nelegalitate.
b) interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 42 din Legea nr. 7/1996.
Recurentul arată că din analiza logico-sistematică a prevederilor textului legal indicat rezultă că existenţa unor sarcini nu împiedică dezmembrarea sau comasarea imobilului şi, ca atare, consideră că prevederea introdusă prin art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 al A.N.C.P.I. adaugă la lege.
4. Apărările intimatei A.N.C.P.I.
Prin întâmpinarea formulată, emitentul actului atacat a solicitat respingerea recursului ca nefondat, însuşindu-şi pe fondul excepţiei de nelegalitate, argumentaţia primei instanţe.
De asemenea, intimatul a reiterat inadmisibilitatea excepţiei, derivată din caracterul normativ al actului atacat, insistând îndeosebi asupra efectelor deduse din aplicarea art. 23 din Legea nr. 554/2004, în sensul că anularea textului atacat ar produce efecte numai pentru viitor, neavând nicio utilitate pentru cauza în care a fost invocată excepţia de nelegalitate.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
1. Referitor la admisibilitatea excepţiei de nelegalitate
Examinând cu prioritate finele de neprimire reiterat în recurs de intimata A.N.C.P.I., Înalta Curte constată că argumentele primei instanţe sunt, în această privinţă, la adăpost de orice critică.
Într-adevăr, utilizând regulile de interpretare gramaticală, logică, sistematică şi istorico-teleologică a primelor două alineate ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, se ajunge la concluzia că şi actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate pe calea excepţiei.
Raţionamentul expus de intimată în cuprinsul întâmpinării, fondat pe efectele ex nunc ale hotărârilor judecătoreşti irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ normativ, este străin de cauza de faţă care are ca obiect soluţionarea unei excepţii de nelegalitate iar nu anularea unui act administrativ.
Prin urmare, consecinţele admiterii excepţiei de nelegalitate se raportează la prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond urmând a soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, iar nu la cele cuprinse în art. 23 din acelaşi act normativ, cum eronat a susţinut intimata A.N.C.P.I.
Concluzionând în această privinţă, Înalta Curte mai reţine că accesibilitatea şi previzibilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004, text legal primitor de multiple înţelesuri şi interpretări au fost asigurate la nivelul acestei instanţe de o jurisprudenţă uniformă, în sensul anterior prezentat.
2. Referitor la motivele de recurs
Recurentul-reclamant Municipiul Arad a încorporat în plângerea formulată împotriva Încheierii de C.F. din 10 mai 2011, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 83 alin. (21) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a birourilor de cadastru şi publicitate imobiliară aprobat prin Ordinul A.N.C.P.I. nr. 633/2006, text legal introdus prin art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 cu acelaşi emitent.
Ca urmare, instanţa de fond – Judecătoria Arad, constatând că sunt îndeplinite cerinţele art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a sesizat instanţa competentă să soluţioneze excepţia de nelegalitate – Curtea de Apel Timişoara, care, prin sentinţa atacată cu recursul de faţă a constatat că excepţia nu este fondată.
Soluţia adoptată este corectă, şi instanţa de recurs constatând conformitatea textului atacat cu actele normative cu forţă juridică superioară în vederea executării cărora a fost emis.
Detaliind problema de drept şi răspunzând în acelaşi timp la motivele de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:
2.1. Referitor la motivarea hotărârii
După cum s-a arătat în precedent, excepţia de nelegalitate a fost invocată prin chiar plângerea formulată împotriva încheierii de carte funciară, motivele acesteia vizând încălcarea prevederilor art. 42 din Legea nr. 7/1996, precum şi a normelor de tehnică legislativă (filele 6-8 dosar Judecătoria Arad), teza recurentului fiind în sensul că prevederea atacată nu concordă cu dispoziţiile normative cu forţă superioară în baza cărora a fost adoptată, ci adaugă la lege.
Din cuprinsul considerentelor sentinţei prezentate rezumativ la pct. I.2. din această decizie, rezultă că instanţa a răspuns la motivele excepţiei de nelegalitate în mod efectiv, iar argumentaţia prezentată este coerentă şi convingătoare.
Este real că forma art. 42 din Legea nr. 7/1996 a cadastrului şi publicităţii imobiliare, redată la pct. I.1. din decizie, în vigoare la data adoptării dispoziţiei normative atacate cu excepţia de nelegalitate era diferită de forma existentă la data invocării excepţiei pe care a analizat-o instanţa, redată la pct. I.2. din decizie, dar aceasta nu schimbă concluzia expusă în paragraful precedent pentru că, în esenţă, conţinutul reglementării primare a rămas acelaşi.
2.2. Referitor la excepţia de nelegalitate
Cenzurarea legalităţii unui act administrativ pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 presupune cu necesitate raportarea sa la actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis,conform principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În cazul de faţă, autorul excepţiei susţine că interdicţia instituită prin textul criticat contravine Legii nr. 7/1996, depăşind cadrul normativ instituit prin dispoziţiile art. 42 alin. (2) care permit modificarea imobilului înscris în cartea funciară „împreună cu sarcinile” care îl grevează. În accepţiunea sa, plângerea împotriva încheierii de carte funciară sau un litigiu referitor la imobil înregistrat pe rolul unei instanţe de judecată ar reprezenta sarcini ale imobilului şi, deci, acestea nu ar împiedica operaţiunile de modificare a imobilului prin alipiri sau dezlipiri.
Acest punct de vedere nu poate fi primit, câtă vreme sarcinile care grevează imobilul vizează drepturile reale de garanţie imobiliară (ipoteci, privilegii), iar nu litigiile care se poartă în legătură cu un imobil.
Evoluţia normativă ulterioară adoptării dispoziţiei analizate limitează şi mai mult condiţiile în care se poate alipi sau dezlipi un imobil grevat de sarcini, art. 879 alin. (3) din noul C. civ. stabilind imperativ că aceste operaţiuni de modificare a imobilului nu se pot face decât cu consimţământul titularilor sarcinilor respective.
În fine, nu pot fi ignorate elementele de oportunitate notorii invocate de emitentul actului administrativ,constând în imposibilitatea obiectivă a punerii în executare a unor hotărâri judecătoreşti în situaţia în care imobilele care figurau în dispozitiv făcuseră între timp obiectul unor operaţiuni de alipire sau dezlipire, cu consecinţa modificării datelor de identificare ale imobilului iniţial ori se admisese plângerea împotriva încheierii de carte funciară, cu consecinţa schimbării situaţiei juridice a imobilelor respective.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Municipiul Arad – Primăria Municipiului Arad împotriva sentinţei nr. 90 din 13 februarie 2012 a Curţii de Apel Timişoara - secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 330/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 3369/2012. Contencios → |
|---|
