ICCJ. Decizia nr. 378/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 378/2012
Dosar nr. 173/44/2011
Şedinţa publică de la 26 ianuarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 56 din 16 mai 2012 Curtea de Apel Galaţi a admis acţiunea formulată de reclamantul D.D. în contradictoriu cu Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor dispunând anularea Ordinului nr. 78 din 31 martie 2009 emis de pârâtă şi reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută la data emiterii ordinului.
Recursul declarat de pârâtă împotriva acestei sentinţe a fost admis de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 5333 din 30 noiembrie 2010, a fost casată sentinţa atacată şi a fost trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru a fi cercetate şi analizate criticile reclamantului aduse actului administrativ atacat.
În rejudecare, cauza a fost înregistrată sub nr. 173 din 23 februarie 2011.
Prin întâmpinare, autoritatea pârâtă a invocat excepţia tardivităţii promovării cererii de repunere în funcţia de comisar şef adjunct şi le aceea a prescrierii dreptului la acţiune cu privire la capătul de cerere privind acordarea drepturilor salariale.
Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal prin sentinţa civilă nr. 146 din 19 mai 2011, a respins excepţiile invocate de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi a admis acţiunea reclamantului în sensul anulării Ordinului nr. 78 din 31 martie 2009 şi a repunerii reclamantului în funcţia de comisar şef adjunct deţinută anterior emiterii respectivului ordin, la O.J.P.C. Vrancea, cu plata drepturilor salariale aferente acestei funcţii.
Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa a reţinut următoarele:
Referitor la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte solicitarea plăţii drepturilor cuvenite în urma reintegrării s-a reţinut că aceasta nu este o cerere nouă ci o reiterare a solicitării din plângerea anterioară, prin care s-a cerut repunerea în funcţia deţinută anterior, cu consecinţa legală a plăţii drepturilor salariale cuvenite.
Cât priveşte excepţia tardivităţii cererii de repunere în funcţia echivalentă celei deţinută anterior s-a reţinut că această cerere nu este una nouă ci doar o precizare cu privire la noua denumire a funcţiei deţinute anterior de către reclamant.
Pe fondul cauzei s-a reţinut că nu au fost respectate dispoziţiilor O.U.G. nr. 2/20001 în sensul că nu a avut loc o reorganizare efectivă ci doar o schimbare de denumire a funcţiei deţinută de reclamant.
De asemenea, s-a reţinut că s-au încălcat şi dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999 în sensul că reclamantul trebuia numit în noua funcţie echivalentă, aceea de comisar şef adjunct.
S-a mai reţinut că au fost încălcate şi dispoziţiile H.G. nr. 284/2009 pentru că prin acest act nu s-au modificat în proporţie mai mare de 50% atribuţiile funcţie echivalente de comisar şef adjunct, faţă de cea de inspector şef adjunct.
Împotriva sentinţei civile nr. 146 din data de 19 mai 2011 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi - secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs în termen legal pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii acţiunii reclamantului D.D. ca neîntemeiată.
În primul rând, autoritatea recurentă a criticat sentinţa atacată datorită faptului că instanţa de fond a ignorat rolul de hotărâre de îndrumare pe care decizia pronunţată în recurs îl are potrivit normei procedurale cadru, şi a admis ca valabilă modificarea petitului reclamantului în faza rejudecării după casare cu trimitere. Or, cadrul legal sub aspectul situaţiei de fapt a fost deja stabilit încă de la momentul judecării fondului în faza procedurală iniţială, în mod nelegal judecătorul fondului considerând precizarea reclamantului ca fiind momentul zero al desfăşurării controlului judiciar. Prin urmare, s-a apreciat că se impune ca instanţa de recurs să cenzureze hotărârea recurată sub aspectul tardivităţii solicitărilor formulate de reclamant prin cererea de „precizare a acţiunii introductive de instanţă";, în raport atât de solicitările formulate prin aceasta, corelat cu prevederile Codului de procedură civilă, cât mai ales de stadiul procesual al dosarului ce formează prezenta cauză, respectiv rejudecarea pricinii pe fond după casare.
În al doilea rând, recurenta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor a susţinut că prima instanţă trebuia să se aplece cu mai multă rigoare asupra pretenţiilor reclamantului formulate prin cererea de precizare a acţiunii introductive de instanţă, impunându-se cenzurarea solicitării din capătul doi din cererea precizatoare, cu privire la acordarea sumelor de bani cu titlu de diferenţă de salariu, faţă de dispoziţiile exprese ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cum modificările şi completările ulterioare. S-a observat că nu există în cuprinsul hotărârii judecătoreşti contestate nicio argumentare a instanţei de fond cu privire la excepţia invocată, aceasta nefăcând vrea referire la justeţea solicitărilor promovate de reclamant în capătul 2 din cererea precizatoare. O astfel de acţiune putea fi formulată numai dacă, în prealabil, a fost formulată o acţiune în anulare, astfel că s-a apreciat ca nelegală atât solicitarea intimatului referitoare la achitarea sumelor de bani cu titlu de diferenţă de drepturi salariale, câtă vreme acesta nu a înţeles să uzeze de acest drept la momentul promovării acţiunii iniţiale, neformulând o astfel de solicitare la acel moment, cât şi dispoziţia instanţei de fond, care necenzurând aspectul supus discuţiei niciunui text de lege, a înţeles să se pronunţe afirmativ asupra acestui aspect. A mai precizat recurenta că deşi a solicitat acordarea acestor drepturi salariale, reclamantul nu a înţeles să specifice nici perioada pentru care solicită aceste sume şi nici întinderea acestora, cu atât mai mult cu cât avea posibilitatea, dată fiind poziţia acestuia şi pregătirea profesională, de a cunoaşte întinderea sumelor încă de la momentul declanşării stării conflictuale, aspect de care a înţeles să nu uzeze la acel moment, preferând starea de pasivitate.
În al treilea rând, pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor a relevat că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre greşită pe fondul cauzei, Ordinul nr. 78 din 31 martie 2009 fiind legal şi emis în baza prevederilor art. 99 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Ulterior Ordinului nr. 78 din 31 martie 2009, pe baza voinţei exprese a reclamantului, a fost emis Ordinul nr. 221 din 8 aprilie 2009 prin care intimatul, începând cu data de 9 aprilie 2009, a fost numit pe perioadă nedeterminată în funcţia publică de comisar I superior, treapta 1 de salarizare, în cadrul C.J.P.C. Vrancea - C.R.P.C. Galaţi, acest post fiind ocupat şi în prezent de către reclamant. Actul administrativ atacat de reclamant nu face altceva decât să pună în aplicare prevederile Hotărârii Guvernului nr. 284/2009, prin care s-a reorganizat activitatea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, şi care au prevăzut că funcţiile publice de conducere de „inspector şef şi, respectiv, de „inspector şef adjunct";, s-au desfiinţat, în locul acestora înfiinţându-se funcţii publice de conducere specifice de „comisar şef şi „comisar şef adjunct";, ale căror atribuţii au fost modificate cu peste 50%.
Pe de altă parte, recurenta a precizat că la momentul declanşării litigiului pe fond, situaţia juridică a fost în totalitate modificată de apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, care au determinat, cu titlu expres şi imperativ, reorganizarea activităţii A.N.P.C. (instituţia fiind obligată să desfiinţeze şi funcţia publică de „comisar şef şi de „comisar şef adjunct";, funcţii ce ies de sub aplicabilitatea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999), şi este eronată reţinerea instanţei de fond în sensul că actul administrativ ar fi nelegal prin neindicarea, în conţinutul acesteia, a temeiului de drept în baza căruia acesta a fost emis, lipsind, elementele de fapt şi de drept necesare valabilităţii sale. În realitate, s-a arătat, ordinul contestat conţine, în totalitate, elementele obligatorii impuse de lege, astfel încât în cauză nu se poate pune problema că actul administrativ conţine vicii de formă şi de fond care să pună la îndoială valabilitatea acestuia.
Cât priveşte aspectul invocat de reclamant, referitor la viciul de consimţământ al acordului de voinţă pe care intimatul l-a dat în scris cu privire la solicitarea de a fi încadrat pe funcţia publică de execuţie de comisar I superior treapta 1 în cadrul C.J.P.C. Vrancea, a apreciat recurenta că acesta nu face altceva decât să îşi invoce propria culpă, neexistând indicii care să conducă la concluzia că acest acord de voinţă i-ar fi fost impus.
Prin întâmpinarea formulată în cauză intimatul D.D. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu motivarea că sunt neîntemeiate criticile recurentei.
Recursul este nefondat.
În mod întemeiat, prin sentinţa recurată, au fost respinse ca neîntemeiate excepţiile invocate de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor prin notele de şedinţă depuse pentru termenul de judecată din data de 12 mai 2011, anume excepţia tardivităţii cererii precizatoare de repunere a reclamantului în funcţia de comisar şef (echivalentă funcţiei de inspector şef adjunct, deţinută anterior, care a fost desfiinţată) şi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte solicitarea plăţii drepturilor cuvenite în urma reintegrării.
Se reţine, relativ la prima excepţie, că cererea reclamantului de repunere în funcţia echivalentă celei deţinute anterior emiterii actului administrativ contestat nu constituie o modificare a obiectului cererii introductive de instanţă (prin care s-a solicitat, accesoriu anulării actului administrativ contestat, repunerea în funcţia de comisar şef adjunct), ci ea reprezintă doar o precizare cu privire la noua denumire a funcţiei, dată prin acte normative intrate în vigoare pe parcursul judecării litigiului.
În mod corect judecătorul fondului a respins şi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte cererea completatoare a reclamantului (formulată pentru termenul de judecată din data de 17 februarie 2011, în faza procesuală a rejudecării cauzei după pasarea cu trimitere) de obligare a pârâtei recurente la plata drepturilor salariale cuvenite până la data repunerii efective în funcţie.
Sub acest aspect se constată, în primul rând, că în situaţia de excepţie când hotărârea recurată şi casată este o hotărâre pronunţată într-o materie în care legea suprimă dreptul la apel - cum este cazul în materia contenciosului administrativ - este admisibilă formularea în cadrul unui proces, în cazul rejudecării după admiterea recursului şi casarea cu trimitere, pentru prima dată, a unor cereri noi cu caracter adiţional, întrucât o eventuală pretenţie nouă nu ar răpi părţilor un grad de jurisdicţie în fond. O asemenea interpretare este de altfel şi judicioasă, fiind evident că aceeaşi finalitate s-ar realiza dacă cererea nouă adiţională sau incidentală ar fi formulată în cadrul unui proces distinct, după care s-ar invoca excepţia de conexitate.
Pe de altă parte, se observă că potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, cererea de despăgubiri urmând a fi adresată instanţei de contencios administrativ competentă, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din lege. În situaţia dată, cum acţiunea prin care s-a solicitat anularea actului administrativ considerat nelegal şi netemeinic nu a fost soluţionată, în mod rezonabil reclamantul nu a fost în măsură să cunoască întinderea pagubei, astfel că în mod corect cererea acestuia de obligare a pârâtei, în temeiul dispoziţiilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la plata drepturilor salariale corespunzătoare calculate până la data reintegrării efective în funcţia echivalentă celei deţinute anterior emiterii actului administrativ contestat, a fost apreciată ca fiind introdusă în termenul prevăzut de lege.
Criticile recurentei cu privire la fondul litigiului sunt şi acestea neîntemeiate, soluţia adoptată de prima instanţă prin sentinţa atacată - de admitere a acţiunii în contencios administrativ, cu consecinţa anulării Ordinului nr. 78 din 31 martie 2009 emis de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, a dispunerii repunerii reclamantului în funcţia de comisar şef adjunct deţinută anterior emiterii respectivului ordin, la Oficiul Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Vrancea, şi a obligării pârâtei la plata drepturilor salariale aferente acestei funcţii (calculate evident ca diferenţă între drepturile salariale cuvenite pentru funcţia de conducere şi cele efectiv primite pentru funcţia de execuţie) - fiind, pentru motivele ce se vor arăta în continuare, legală şi temeinică.
Prin Ordinul nr. 78 emis la data de 31 martie 2009, preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor a dispus ca începând cu data de 1 aprilie 2009 să înceteze raportul de serviciu al reclamantului D.D., prin eliberarea din funcţia publică de inspector şef adjunct, din motive neimputabile funcţionarului public. În cuprinsul acestui ordin s-a arătat că măsura dispusă este consecinţa reorganizării Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor şi a faptului că funcţia publică de inspector şef adjunct a fost desfiinţată, menţionându-se acordarea în favoarea 1 reclamantului, în conformitate cu prevederile art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată a unui preaviz de 30 de zile calendaristice în perioada 1 aprilie - 30 aprilie 2009, respectiv după data intrării în vigoare a ordinului şi ulterior producerii efectelor acestuia. Ca temei legal al măsurii dispuse au fost indicate, generic, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 2/2001, ale Hotărârii Guvernului nr. 284/2009 şi ale art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată.
Urmare eliberării din funcţia publică şi faţă de notificarea trimisă reclamantului, acesta din urmă a optat pentru una din funcţiile publice oferite. Astfel, prin Ordinul nr. 221 din 8 aprilie 2009, emis de autoritatea recurentă, începând cu 9 aprilie 2009, reclamantul a fost numit pe funcţia publică de execuţie de comisar I superior, treapta 1 de salarizare în cadrul Comisariatului Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Vrancea.
Se reţine că, în principal, măsura dispusă prin Ordinul nr. 78 din 31 martie 2009 s-a întemeiat pe prevederile Hotărârii Guvernului nr. 284 din 11 martie 2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor. Odată cu adoptarea acestui act normativ a fost abrogată reglementarea anterioară în materie, respectiv H.G. nr. 748/2007.
Este adevărat că prin noua reglementare au fost operate modificări în organizarea la nivel central şi teritorial a autorităţii recurente, fiind menţionate cele 12 comisariate regionale cu personalitate juridică, ce funcţionează în subordinea sa (art. 7 din H.G. nr. 284/2009). Procedând însă la examinarea comparativă afişelor postului deţinut de reclamant (inspector şef adjunct) anterior restructurării dispuse prin H.G. nr. 284/2009, cu cele aferente funcţiei publice de comisar şef adjunct, ca poziţie corespondentă rezultată în urma modificării legislative survenite, se constată într-adevăr diferenţieri în ceea ce priveşte structurarea şi gruparea atribuţiunilor, nu şi în ceea ce priveşte substanţa acestora. Altfel spus, fiind identificate în ceea ce priveşte atribuţiile aferente poziţiilor publice sus arătate, numai modificări de formă, nu şi de fond, şi nu în proporţia de peste 50%, astfel cum se prevede în art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, corect a apreciat judecătorul fondului că ordinul atacat este nelegal, fiind evident că nu au fost respectate prevederile art. 100 alin. (1) lit. a) şi c) din actul normativ menţionat.
Potrivit acestor reglementări există obligaţia imperativă ca funcţionarii publici să fie numiţi în noile funcţii publice dacă se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice mai puţin de 50% sau dacă „este schimbată denumirea fără modificarea în proporţie de 50% a atribuţiunilor aferente funcţiei publice";. Practic, prin H.G. nr. 284/2009, cum s-a arătat de altfel, denumirea celor 12 inspectorate regionale s-a schimbat în comisariate regionale, cu consecinţa schimbării denumirii funcţiilor de conducere dar în condiţiile păstrării numărului de posturi în cadrul autorităţii, ca fiind tot de 825.
Înalta Curte învederează, ca argument relevant din perspectiva examinării legalităţii ordinului atacat în cauză, prin raportare la dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 284/2009 şi ale Legii nr. 188/1999, republicată (art. 99 şi 100), că în jurisprudenţa sa în această materie au fost deja pronunţate decizii prin care s-a reţinut că în realitate, atribuţiile aferente funcţiilor publice de conducere de „inspector şef şi respectiv de „comisar şef sau de „inspector şef adjunct"; şi respectiv de „comisar şef adjunct";, în proporţie de peste 50% sunt aceleaşi, tinzând la realizarea i principalelor obiective ale Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor (a se vedea, în acest sens, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 5197 din 24 noiembrie 2010, nr. 2628 din 19 mai 2010 şi nr. 1664 din 22 martie 2011, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - secţia contencios administrativ şi fiscal). Astfel, soluţia din prezenta decizie se impune şi în considerarea respectării principiului coerenţei şi unităţii jurisprudenţei consacrat ca atare în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului (a se vedea cauza Beian c. României).
Referitor la împrejurarea că reclamantul şi-a dat acordul să ocupe funcţia de comisar I superior, urmare a pretinsei reorganizări a Oficiului Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Vrancea săvârşită prin H.G. nr. 284/2009, Înalta Curte reţine, pe de o parte, că în notificarea primită pentru a opta nu era trecut şi postul de comisar şef adjunct, iar pe de altă parte, că acordul în discuţie nu poate echivala cu o renunţare la dreptul de a contesta ordinul de eliberare al reclamantului din funcţia publică de inspector şef adjunct.
Reîncadrarea reclamantului va fi dispusă de către autoritatea recurentă pe o funcţie echivalentă cu cea de inspector şef adjunct deţinută anterior reorganizării dispuse prin H.G. nr. 284/2009 şi a cărei denumire urmează a fi determinată de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor în etapa de executare dată fiind împrejurarea survenită şi a cărei realitate nu poate fi ignorată, în sensul că în prezent şi H.G. nr. 284/2009 a fost abrogată prin H.G. nr. 882/2010, publicată în M. Of. nr. 612 din 30 august 2010. Echivalenţa dintre funcţia publică avută de reclamant şi cea pe care acesta urmează a fi reintegrat se va realiza, în mod evident, prin raportare la natura funcţiei publice anterior deţinute, la atribuţiile avute, examinate în substanţa lor, ca şi faţă de drepturile salariale cuvenite.
În raport de cele mai sus arătate, constatând că sunt neîntemeiate motivele de recurs invocate în cauză şi că este legală şi temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 146 din data de 19 mai 2011 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi - secţia de contencios administrativ şi fiscal.
În baza art. 274 alin. (1) C. proc. civ., recurenta va fi obligată, fiind în culpă procesuală, la plata în favoarea intimatului D.D. a sumei de 1200 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 146 din 19 mai 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurenta la plata sumei de 1200 lei cheltuieli de judecată către intimatul D.D.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 ianuarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 375/2012. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 380/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
