ICCJ. Decizia nr. 3964/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3964/2012
Dosar nr. 936/39/2011
Şedinţa publică de la 4 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul N.L.D. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 7165 din 2 august 2011 emis de Vicepreşedintele Autorităţii Naţionale a Vămilor ca fiind nelegal;
- anularea Adresei nr. 49287 din 1 septembrie 2011 emisă de Vicepreşedintele Naţionale a Vămilor prin care, în procedură administrativă prealabilă, a fost respinsă contestaţia împotriva ordinului sus-menţionat;
- repararea pagubei cauzate prin ordinul nelegal atacat, în sensul reintegrării reclamantului pe funcţia publică deţinută anterior, respectiv cea de funcţie publică de execuţie de controlor vamal grad profesional principal gradaţia 5 clasă de salarizare 28 din cadrul Biroului Vamal Şiret şi plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului până la zi;
- suspendarea executării Ordinului nr. 7165 din 2 august 2011 până la soluţionarea cauzei pe fond, în condiţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Prin Sentinţa civilă nr. 404 din 25 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea, formulată de reclamant, a anulat Ordinul nr. 7165 din 2 august 2011 şi Adresa nr. 49287/2011 emise de Autoritatea Naţională a Vămilor, a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia publică de execuţie de controlor vamal grad profesional principal, gradaţia 5 clasă de salarizare 28 în cadrul biroului vamal Siret, a obligat pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective şi a obligat pârâta la plata sumei de 1.000 RON cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că ordinul contestat, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică deţinută a fost emis în temeiul H.G. nr. 110/2009, a Ordinului nr. 2406/2011 şi a Ordinului nr. 2407/2011, emise de A.N.A.F.
Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi statul de funcţii nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deşi exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.
Susţinerea pârâtei, potrivit căreia că nu era necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ, a fost înlăturată, curtea de apel reţinând că potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuţie întocmirea de studii, analize şi elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activităţii proprii, aşa încât Ordinele nr. 2406 şi 2407, care reglementează structura organizatorică şi statele de funcţii, au prin urmare un caracter normativ.
S-a mai apreciat că din conţinutul acestor ordine, derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale.
Aceste două ordine nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, organizarea şi statul de funcţii, aceste funcţii putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor. Aşadar este evident caracterul impersonal.
Caracterul normativ rezultă cu pregnanţă din cuprinsul anexei nr. 11 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului. Este evident că un astfel de regulament este normativ nu individual întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală şi impersonală.
Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 şi 2407/2011, curtea de apel a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancţiunea inexistenţei şi pe cale de consecinţă a inopozabilităţii, aplicându-se prin analogie dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din Constituţia României.
De altfel, viciul nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancţiunea inexistenţei, interpretare în acord cu jurisprudenţa Î.C.C.J. în materie, respectiv Decizia nr. 5440 din 27 noiembrie 2009, în cuprinsul căreia s-a reţinut că sancţiunea nepublicării atrage inexistenţa şi prin urmare inopozabilitatea.
Cum sancţiunea inexistenţei atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantei. Aşadar noua organizare a Autorităţii Naţionale a Vămilor, care a redus numărul de posturi şi efectele concursului organizat de A.N.V. (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011), nu pot produce efecte împotriva reclamantei.
În temeiul art. 106 alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, curtea de apel a apreciat că se impune reintegrarea reclamantului în funcţia publică de control vamal grad profesional principal, la Biroul Vamal Siret, precum şi plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011, până la data reintegrării efective.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi - Autoritatea Naţională a Vămilor a declarat recurs, criticând-o pentru neegalitate şi netemeinicie.
Printr-o primă critică formulată recurentele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi şi Autoritatea Naţională a Vămilor au susţinut că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, în condiţiile în care Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală şi nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi, care au luat la cunoştinţă de dispoziţiile acestora, dată fiind afişarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F. cât şi pe site-ul A.N.V., dar şi la sediul A.N.V.
De asemenea, s-a susţinut că: Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407/2011 emise de preşedintele A.N.A.F. nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare al autorităţii publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcţii publice prin una din modalităţile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 56 şi 57 alin. (2) din legea menţionată şi nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a desfăşurat cu avizul A.N.F.P., aşa cum rezultă din Adresele nr. 895341 din 29 iunie 2011 şi nr. 896.404 din 4 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate şi că nu-i incumbă obligaţia de a publica anunţul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30 de zile înainte de data susţinerii acestuia şi nici de a respecta dispoziţiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce priveşte stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfăşurarea probelor.
S-a mai învederat că prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P. se arată că modalitatea de organizare şi desfăşurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituţiei publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabileşte de către fiecare autoritate sau instituţie publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.
Drept urmare, prin Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din structura A.N.V. ale căror funcţii au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcţii publice vacante, de conducere sau execuţie corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.
Recurenta a arătat că subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidaţii nemulţumiţi având posibilitatea formulării unei contestaţii, interviul desfăşurându-se conform art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa 11 la O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011, candidaţii admişi la cele două probe fiind numiţi în funcţiile publice conform punctajelor obţinute, în ordine descrescătoare şi în limita posturilor vacante, potrivit art. 32 din Regulament.
S-a concluzionat că punctajul obţinut de intimatul-reclamant, respectiv 160 puncte, a fost mai mic decât cel obţinut de ceilalţi funcţionari publici care au optat pentru aceeaşi funcţie publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7165 din 2 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatului din funcţia publică deţinută.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de fond s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deşi, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancţiunea inexistenţei respectivelor acte administrative, şi implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora.
Prin urmare, instanţa de control judiciar va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
În acest context, Înalta Curte constată că esenţială pentru soluţionarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică.
Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conţinutul acestuia şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte un subiect de drept.
Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică.
Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. şi a unităţilor subordonate acesteia, precum şi Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcţii pentru A.N.V. - aparat central şi structuri subordonate, precum şi Regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual sunt acte administrative individuale, deoarece acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalul contractual din cadrul A.N.V.
Astfel, în mod greşit prima instanţa a reţinut că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7165/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes, rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.
Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate", precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Prin urmare, Înalta Curte constată că, instanţa de fond în mod greşit a reţinut că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport cu un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speţă, emise în condiţiile art. 5 alin. (3) şi art. 7, art. 8 şi art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
În aceste condiţii, în mod neîntemeiat a apreciat instanţa de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reţinut, în mod greşit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcţie a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.
Deoarece în cererea introductivă intimatul-reclamant a formulat şi alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanţă, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecăţii, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părţile de un grad de jurisdicţie, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea şi soluţionarea tuturor susţinerilor intimatului reclamant.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Autoritatea Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, împotriva Sentinţei nr. 404 din 25 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3962/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4003/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
