ICCJ. Decizia nr. 4093/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4093/2012
Dosar nr. 1865/2/2011
Şedinţa publică de la 12 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01 martie 2011, reclamanţii B.M., A.D., A.M.C., M.M.L., C.A. şi S.E. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, solicitând anularea parţială a Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Cabinet Ministru; restituirea sumelor reprezentând diferenţele rezultate prin neaplicarea corespunzătoare a sporului de 25% începând cu data de 01 mai 2009 la zi, la care să fie aplicat indicele de inflaţie la data plăţii efective; acordarea sporului pentru complexitatea muncii de 25% aplicat la salariul de bază brut lunar pentru viitor.
Prin întâmpinarea formulată la data de 03 mai 2011, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
2. Hotărârea primei instanţe.
Prin sentinţa nr. 5950 din 17 octombrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte acţiunea reclamanţilor şi a anulat prevederile art. 1 alin. (1) ale Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Cabinet Ministru.
A obligat pârâtul să emită un nou ordin prin care să asigure punerea în executare a prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002, astfel cum au fost modificate prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 pentru perioada 01 mai 2009-31 decembrie 2010.
A obligat pârâtul la plata către reclamanţi a diferenţei de drepturi dintre sumele efectiv plătite şi cele cuvenite lor potrivit prezentei sentinţe pentru perioada 01 mai 2009-31 octombrie 2010, creanţă ce urmează a se reactualiza în raport de rata inflaţiei la data plăţii efective.
A respins în rest acţiunea, ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 (în forma anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 35/2009 şi Legii nr. 284/2010) prevedea că „ Auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcţii în cadrul sistemului de salarizare a funcţionarilor publici; totodată, auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de 25%, aplicat la salariul de bază brut lunar”.
Acest text de lege a fost modificat de art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 în sensul următor: „Auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcţii în cadrul sistemului de salarizare a funcţionarilor publici; totodată, auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar”.
În baza dispoziţiilor susmenţionate a fost emis ordinul contestat în prezenta speţă, prin care s-a stabilit un spor de 1%.
Curtea a constatat că perioada de referinţă în prezenta speţă este 01 mai 2009-31 decembrie 2010 [întrucât la data de 01 ianuarie 2011 a fost abrogat art. 18 alin. (3)].
Curtea a apreciat ca fiind întemeiată, în parte, acţiunea reclamanţilor.
La data de 29 aprilie 2009, Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a emis Ordinul nr. 605, care, în art. 1.1, prevede că, începând cu data de 15 aprilie 2009, potrivit O.U.G. nr. 35/2009 „auditorii interni din cadrul aparatului propriu al ministerului şi al unităţilor subordonate acestuia beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii în procent de 1% aplicat la salariul de bază”.
Acest act administrativ a fost ulterior preluat de A.N.O.F.M., respectiv A.J.O.F.M. Bistriţa-Năsăud, cele două instituţii emiţând, la rândul lor Ordinul nr. 434, respectiv dispoziţia nr. 45, contestate în faţa Curţii de Apel Cluj.
Prin sentinţa nr. 650 din 09 decembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj au fost anulate prevederile art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (act contestat şi în prezenta cauză).
Argumentele reţinute de această instanţă au vizat faptul că executivul a stabilit un interval de la 1 la 25% al acestui spor fără a evidenţia vreun criteriu obiectiv în funcţie de care urmează să se stabilească, în concret, pentru fiecare funcţionar public în parte, dreptul salarial cuvenit.
Faptul că Ministrul Muncii, chiar dacă poate fi perceput ca un „gestionar” al carierelor unor categorii de bugetari, potrivit H.G. nr. 11/2009, iar potrivit art. 9 alin. (1) din acelaşi act normativ îndeplineşte funcţia de ordonator principal de credite, nu are, potrivit competenţelor stabilite de lege, posibilitatea de a stabili, în concret, drepturile salariale ale acestora, el elaborând doar propuneri şi monitorizând apoi evoluţia fondului de salarii.
Chiar acceptând ideea potrivit căreia O.U.G. nr. 35/2009 ar fi lăsat stabilirea sporului la latitudinea ordonatorului principal de credite, acesta trebuia să justifice, în mod obiectiv, procentul de 1% şi să nu se limiteze la enumerarea, în preambulul ordinului, a unei serii de acte normative care nu au o legătură directă cu complexitatea muncii funcţionarului public.
Mai mult, în condiţiile în care executivul a stabilit o marjă între 1 şi 25% pentru acordarea acestui spor, opţiunea Ministrului pentru valoarea minimă poate echivala chiar cu un refuz de acordare a acestui drept salarial cu atât mai mult cu cât, aşa cum s-a arătat anterior, nu există nicio justificare pentru alegerea valorii minime a acestuia.
De altfel, aşa cum s-a arătat în nota de fundamentare a O.U.G. nr. 35/2009, s-a intenţionat de către executiv „diminuarea efortului bugetar prin eliminarea/diminuarea acordării unor sporuri sau indemnizaţii pentru anul în curs”, cu toate acestea Ordinul Ministrului Muncii conduce practic la eliminarea sporului şi aceasta nu doar pentru anul în curs, ci nelimitat, producându-se astfel o modificare a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici.
Curtea a apreciat prin urmare că Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a acţionat cu „exces de putere”, deoarece şi-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea dreptului personalului bugetar la plata salariului cuvenit, reducerea sporului pentru complexitatea muncii de la 25% la 1% nefiind în niciun fel motivată în concret, obiectiv.
De altfel, nu se poate susţine că până la data de 15 aprilie 2009 complexitatea muncii presupunea un anumit spor, iar după această dată este suficient un procent de 25 de ori mai mic în condiţiile în care atribuţiile funcţionarilor publici, evidenţiate în fişa postului, nu au suferit vreo modificare.
În cauză, pârâtul Ministrul Muncii a acţionat cu exces de putere, întrucât şi-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea dreptului salarial al personalului bugetar, cu toate componentele sale, care sunt individualizate în carnetele de muncă şi în actele de stabilire a drepturilor.
De asemenea, Curtea a apreciat că, în cauza de faţă, este vorba de drepturi dobândite - dreptul la salariul în cuantumul consfinţit în carnetul de muncă.
Toate aceste considerente au condus Curtea la concluzia că se impune anularea prevederilor art. 1 alin. (1) ale Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Cabinet Ministru.
Dat fiind obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, Curtea a apreciat că cele statuate de Curtea de Apel Cluj în sentinţa civilă nr. 650 din 09 decembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj sunt pe deplin aplicabile, neexistând niciun considerent pentru care să nu poată fi primite argumentele expuse în hotărârea judecătorească menţionată. Aceasta întrucât pe de o parte pârâtul nu a oferit niciun motiv pentru care soluţia de speţă nu ar putea fi primită în acest dosar astfel că ar trebui pronunţată o hotărâre esenţial diferită şi pentru alte temeiuri. Pe de altă parte, trebuie remarcat că situaţia de fapt din cele două speţe este identică, iar sentinţa sus-menţionată atât prin prisma dispozitivului, cât şi a considerentelor este irevocabilă, recursurile exercitate în acea cauză fiind respinse de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ca fiind nefondate.
Pentru aceste considerente şi reţinând în esenţă că prin instituirea unui procent de 1% în contextul în care sporul pentru complexitatea muncii putea fi stabilit până la 25% reprezintă în fapt o neacordare a sporului în contextul în care activitatea efectiv prestată de reclamanţi este aceeaşi (nu s-a contestat acest fapt de către pârât), dar şi că această soluţie nu a fost motivată de către emitentul actului contestat, pârâtul acţionând aşadar cu „exces de putere”, Curtea a anulat prevederile art. 1 alin. (1) ale Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Cabinet Ministru.
Totodată, a obligat pârâtul să emită un nou ordin prin care să asigure punerea în executare a prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 astfel cum au fost modificate prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 pentru perioada 01 mai 2009-31 decembrie 2010.
Curtea nu a primit solicitarea reclamanţilor de obligare a pârâtului la stabilirea şi acordarea sporului de 25% şi, pe cale de consecinţă, restituirea sumelor reprezentând diferenţele rezultate din aplicarea necorespunzătoare a sporului de 25%, motivând faptul că instanţa judecătorească nu se poate substitui voinţei angajatorului care, conform dispoziţiilor O.U.G. nr. 35/2009, are posibilitatea de a stabili un spor de până la 25%, deci şi mai mic de 25%.
Totodată, Curtea a obligat pârâtul la plata către reclamanţi a diferenţelor de drepturi dintre sumele efectiv plătite şi cele cuvenite potrivit prezentei sentinţe pentru perioada 01 mai 2009-31 decembrie 2010, creanţă ce urmează a se reactualiza în raport de rata inflaţiei la data plăţii efective.
3. Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs atât reclamanţii B.M., A.D., A.M.C., M.M.L., C.A., S.E., cât şi pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Reclamanţii au criticat sentinţa în ceea ce priveşte capătul de cerere privind acordarea sporului pentru complexitatea muncii de 25% aplicat la salariul de bază brut lunar, pentru viitor.
În acest context au arătat că instanţa nu a ţinut cont de actele aflate la dosarul cauzei din care rezultă că reclamanţii au beneficiat de sporul pentru complexitatea muncii în cuantum de 25%, astfel că se impunea acordarea acestui spor pentru complexitatea muncii în procent de 25% şi pentru viitor, ţinând cont de faptul că reclamanţii l-au avut în acest procent înainte de emiterea Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009.
Prin recursul său pârâtul a susţinut că instanţa de fond a soluţionat cauza cu aplicarea greşită a legii, respectiv a dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2009 şi nr. 35/2009, în executarea cărora au fost emise actele administrative contestate de intimată.
Conform normelor imperative cuprinse în cele două ordonanţe de urgenţă ale guvernului, recurenţii au arătat că sporul pentru complexitatea muncii nu mai este stabilit prin lege într-un procent fix, urmând ca ordonatorii principali de credite să decidă cuantumul acestuia, cu încadrarea în limitele cheltuielilor alocate potrivit legii cu destinaţia respectivă.
Pe cale de consecinţă, faţă de diminuarea în temeiul actelor normative sus-menţionate a resurselor financiare prevăzute la titlul „Cheltuieli de personal” din legile bugetare şi ţinând seama de atribuţiile ordonatorilor principali de credite, recurenţii au susţinut că s-a impus adoptarea unor măsuri vizând asigurarea încadrării în resursele financiare diminuate, cum a fost aceea de reducere la 1% a sporului pentru complexitatea muncii începând cu data de 15 aprilie 2009.
4. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:
Conform dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, astfel cum au fost modificate şi completate prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009, auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar.
În exercitarea dreptului de reglementare recunoscut autorităţilor recurente, în calitatea lor de ordonatori de credite, pentru aplicarea dispoziţiilor legale susmenţionate au fost întocmite actele administrative contestate de intimată, prin care sporul pentru complexitatea muncii a fost stabilit într-un procent de 1% aplicat la salariul de bază brut lunar.
Înalta Curte reţine că instanţa de fond a constatat în mod corect nelegalitatea acestor acte şi a dispus anularea lor, întrucât opţiunea autorităţilor emitente pentru valoarea minimă a procentului aplicat în cazul sporului de complexitatea muncii, este lipsită de o justificare obiectivă şi nu corespunde unor criterii determinate, în raport de natura funcţiei publice ocupate sau a activităţii desfăşurate de funcţionarul public.
Din acest motiv, s-a considerat în mod judicios că recurenţii au acţionat cu exces de putere în exercitarea dreptului de apreciere recunoscut de legiuitor pentru stabilirea procentului în cazul sporului pentru complexitatea muncii.
Recunoaşterea acestui drept discreţionar nu exonerează autoritatea administrativă de obligaţia de a motiva deciziile prin care aduce atingere drepturilor dobândite de funcţionarul public şi de a asigura un raport rezonabil de proporţionalitate între scopul vizat de legiuitor şi măsura adoptată.
Nefiind îndeplinite cerinţele motivării actului administrativ care modifică raporturile de serviciu, sub aspectul drepturilor salariale acordate pentru funcţia publică deţinută, instanţa de fond a apreciat întemeiat că reducerea la 1% a sporului pentru complexitatea muncii echivalează cu refuzul nejustificat de acordare a acestui spor.
Această concluzie se impune faţă de reglementarea cuprinsă în O.U.G. nr. 35/2009, care nu a abrogat dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002, dispunând modificarea lor numai cu privire la competenţa ordonatorilor de credite de a stabili sporul de complexitatea muncii într-un procent de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar, fără a afecta însăşi existenţa acestui drept salarial.
Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile formulate de recurenţii reclamanţi cu privire la capătul de cerere privind stabilirea şi acordarea sporului pentru complexitatea muncii de 25% aplicat la salariul de bază brut lunar, prima instanţă reţinând, în mod corect că instanţa judecătorească nu se poate substitui voinţei angajatorului, care, conform dispoziţiilor O.U.G. nr. 35/2009, are posibilitatea de a stabili un spor de până la 25%, deci şi mai mic de 25%.
Pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii atacate, în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de B.M., A.D., A.M.C., M.M.L., C.A., S.E. şi de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei nr. 5950 din 17 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4140/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 4092/2012. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
