ICCJ. Decizia nr. 4452/2012. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A.P.I.A., Centrul Județean Buzău a chemat în judecată pe pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Buzău solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei din 27 iunie 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Buzău, precum și a încheierii din 12 septembrie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.
Totodată, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității specifice a Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010, dispoziții care vin în contradicție cu prevederile art. 10 alin. (1), teza a II - a din Legea nr. 554/2004, precum și excepția de necompetență materială a Curții de Apel Ploiești în soluționarea cauzei.
în opinia reclamantei, competența materială este clar stabilită prin Legea nr. 554/2004 , iar aceasta nu poate fi completată ori modificată de o hotărâre a Curții de Conturi a României, act normativ inferior legii; dispozițiile art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității specifice a Curții de Conturi , precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități reprezintă un adaos la lege.
Referitor la excepția de necompetență materială a Curții de Apel Ploiești în soluționarea cauzei, reclamanta susține că, în cauza dedusă judecății actul administrativ care a produs efecte juridice față de A.P.I.A., Centrul Județean Buzău, este decizia din 27 iunie 2011, emisă de Camera de Conturi a Județului Buzău, în sensul că prin aceasta s-au dispus măsuri și s-au stabilit termene de realizare, contestate de reclamantă.
Astfel, competența materială se stabilește în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și aparține Tribunalului Buzău și nu Curții de Apel Ploiești.
încheierea din 12 septembrie 2011 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României nu poate fi calificată drept act administrativ, întrucât prin aceasta se soluționează un recurs administrativ de către Curtea de Conturi a României, care nu poate avea relevanță în stabilirea competenței de soluționare în primă instanță a curților de apel, în lipsa unor prevederi dintr-o lege organică.
Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare în cauză solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
De asemenea, a solicitat respingerea excepției de necompetență materială a Curții de Apel Ploiești, în raport de dispozițiile art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României, care prevăd faptul că funcțiile Curții de Conturi se exercită în unitățile administrativ-teritoriale prin camerele de conturi județene, structuri fără personalitate juridical, Curtea de Conturi a României fiind o autoritate publică centrală.
Referitor la excepția de nelegalitate a prevederilor art. 228 din Regulamentul de funcționare a Curții de Conturi a României, pârâta a solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată.
La data de 20 decembrie 2011, reclamanta a formulat cerere de repunere pe rol a cauzei, motivat de prescripția dreptului A.P.I.A., Centrul Județean Buzău de a mai emite titluri de creanță asupra sumelor calificate de Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Buzău, prin decizia criticată, drept prime încasate necuvenit de către fermieri, pentru neîndeplinirea condițiilor de eligibilitate prevăzute de lege.
2. Hotărârea primei instanțe
Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 358 din 21 decembrie 2011, a respins:
- excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi.
- excepția de necompetență materială a Curții de Apel Ploiești, invocată de reclamantă;
- acțiunea formulată de reclamanta A.P.I.A., Centrul Județean Buzău având ca obiect anularea și suspendarea deciziei din 27 iunie 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Buzău, precum și a încheierii din 12 septembrie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut următoarele:
1) în urma controlului de audit al performanței privind implementarea, administrarea și gestionarea programului de identificare și înregistrare a animalelor și a utilizării bazei de date în acordarea subvențiilor și altor forme de sprijin din partea statului în anul 2008, efectuat la A.P.I.A., Centrul Județean Buzău, a fost întocmit procesul-verbal de constatare din 2 mai 2011.
Pe baza acestui act a fost emisă de către Camera de Conturi Buzău decizia din 27 iunie 2011, prin care s-a dispus ca reclamanta să verifice îndeplinirea condiției de eligibilitate privind lipsa datoriilor restante la bugetul de stat și a datoriilor restante la bugetele locale pentru toate cererile eligibile, privind P.N.D.C. în sectorul zootehnic din anul 2008, prin solicitarea oficială a confirmărilor scrise de la organele fiscale teritoriale ale Ministerului Finanțelor Publice și ale administrației publice locale.
în cazurile în care se dovedește că proprietarii respectivi aveau datorii restante la data depunerii cererilor, reclamanta va reanaliza eligibilitatea cererilor respective, va stabili întinderea prejudiciului cauzat bugetului de stat prin plata necuvenită a acestor forme de sprijin financiar și va dispune măsurile de urmărire și încasare a acestora conform prevederilor legale în vigoare (O.U.G. nr. 125/2006), termenul de realizare al acestor măsuri fiind stabilit pentru 9 decembrie 2011.
Prin încheierea din 12 septembrie 2011, pârâta Curtea de Conturi a României a respins contestația formulată de reclamantă împotriva deciziei anterior individualizate.
2) Excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi invocată în cauză nu este inadmisibilă, concluzie care rezultă din interpretarea logică, sistematică și istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004, modificată.
însă, excepția de nelegalitate analizată este neîntemeiată, deoarece, conform dispozițiilor art. 1 alin. (4) și alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, în unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi exercitându-se prin camerele de conturi județene și a municipiului București, structuri fără personalitate juridică.
în opinia primei instanțe, nelegalitatea dispozițiilor art. 228 din Regulament, raportat la dispozițiile art. 10 alin. (1), teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu poate fi reținută, întrucât, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, camerele de conturi județene exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public în numele autorității publice centrale, astfel că, în conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competența de soluționare a litigiilor rezultate din activitatea sa revine curții de apel, în cauză Curții de Apel Ploiești, întrucât reclamanta are sediul în raza teritorială a acestei instanțe.
3) Excepția de necompetență materială a Curții de Apel Ploiești este neîntemeiată, deoarece cererea reclamantei a fost înregistrată pe rolul instanței la data de 29 septembrie 2011, ulterior publicării Regulamentului de desfășurare a activității pârâtei Curtea de Conturi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.
în plus, instanța a fost sesizată în temeiul art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității pârâtei Curtea de Conturi, reclamanta solicitând nu numai anularea deciziei din anul 2011, ci și a încheierii din 12 septembrie 2011 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor constituită în cadrul Curții de Conturi; competența fiind stabilită de dispozițiile art. 228, Curtea de Apel Ploiești fiind instanța competentă din punct de vedere material și teritorial în soluționarea cauzei.
4) Referitor la cererea cererea de repunere pe rol a cauzei în vederea punerii în discuția părților a prescripției dreptului reclamantei de a adopta măsurile legale la care face trimitere decizia criticată, având în vedere că termenul general de prescripție de 3 ani, aplicabil dreptului său de a mai emite titluri de creanță pentru primele acordate cu titlu de ajutor financiar, s-a împlinit, prima instanță a apreciat că nu sunt îndeplinite cerințele dispozițiilor art. 2.513 din C. civ. și nici cele ale art. 151 C. proc. civ.
5) Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut faptul că actele administrative a căror anulare se solicită de către reclamantă sunt legale, întrucât reclamanta este responsabilă de implementarea schemelor de plăți directe pentru agricultură, având ca sursă de finanțare Fondul european pentru garantare în agricultură (F.E.G.A.), Fondul european pentru agricultură și dezvoltare rurală (F.E.A.D.R.), precum și fonduri din bugetul național, astfel că îi revine obligația de a recupera sumele necuvenite acordate sub formă de sprijin, potrivit dispozițiilor art. 121din O.U.G. nr. 125/2006.
întrunirea, în același timp, a elementelor constitutive ale unor infracțiuni săvârșite de beneficiarii sumelor respective nu poate înlătura obligația reclamantei de recuperare a fondurilor acordate și constatate ulterior ca necuvenite, pentru neîndeplinirea cerințelor legale de către solicitanți. Sancțiunea penală nu se confundă cu repararea prejudiciului constând în recuperarea sumelor necuvenite, cu aplicarea dobânzilor și penalităților prevăzute de legislația în vigoare.
Totodată, prima instanță a apreciat ca nerelevante susținerile reclamantei privind însărcinarea altor instituții publice cu activități suplimentare de verificare a unor datorii restante, precum și obligația formulării de plângeri penale, a imposibilității de realizare a măsurilor dispuse de pârâte, motivat de multitudinea schemelor de sprijin gestionate de reclamantă și de natura juridică diversă a datoriilor beneficiarilor, din prisma aceluiași text legal, mai sus menționat.
Cât timp la momentul acordării primelor, în anul 2008, legislația mai sus indicată prevedea drept condiție necesară obținerii primei lipsa datoriilor la bugetul de stat sau local ale solicitantului, certificatele obținute de la autoritățile fiscale competente în determinarea acestor debite înlătură posibilitatea reclamantei de a aprecia cu privire la scopul pentru care a fost acordat sprijinul financiar și la buna-credință a solicitanților.
Pe de altă parte, a constatat prima instanță că termenele de implementare a măsurilor dispuse nu pot constitui cauze de desființare a măsurilor de verificare a condițiilor de eligibilitate de către reclamantă, care poate justifica depășirea lor și solicita prelungirea termenelor de aplicare, conform art. 235 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.
5) în speță, nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 55472004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea celor două acte administrative deduse judecății: cazul bine justificat și paguba iminentă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A.P.I.A., Centrul Județean Buzău, care a solicitat modificarea în tot a sentinței, în sensul admiterii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în drept în art. 304 pct. 9 și art. 3041din C. proc. civ.
Printr-un set de critici circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., susține recurenta că instanța de fond a reținut în mod greșit incidența prevederilor art. 2.513 din C. civ., deoarece prescripția a fost invocată la primul termen de judecată după momentul la care ea a intervenit, astfel că nu putea fi invocată înainte de termenul de judecată din 21 decembrie 2011.
Consideră recurenta că măsurile dispuse prin decizia din anul 2011 a Camerei de Conturi Buzău, de reverificare a tuturor cererilor, inclusiv în ceea ce privește punerea acesteia în executare, sunt excesive în raport de obligațiile reglementate în sarcina personalului A.P.I.A. la momentul acordării sprijinului, sub aspectul verificării veridicității declarațiilor date de solicitanți pe proprie răspundere, în condițiile în care, personalul A.P.I.A. este ținut a face un control scriptic și faptic pentru verificarea îndeplinirii primelor trei condiții de eligibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordinul nr. 295/2007, dar nu și pentru verificarea veridicității celei de-a patra condiții, aceea ca solicitanții să nu aibă datorii la bugetul de stat și/sau local.
în opinia recurentei, s-a reținut în mod greșit în sarcina sa obligația de a elabora pe lângă procedurile specifice și manualele de proceduri pentru verificarea existenței datoriilor restante la bugetul de stat/local, întrucât prin legea sa de organizare , aceasta nu poate avea atribuții în acest sens, și nu putea excede prevederilor Ordinul Ministrului Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 295/2007, prin înlocuirea declarației pe proprie răspundere cu solicitarea de certificate fiscale.
Apreciază recurenta că procedura constatării ajutorului necuvenit, calculul și individualizarea acestuia, potrivit dispozițiilor art. 14 raportat la art. 8 alin. (2) și art. 2 alin. (2) și alin. (3) din O.G. nr. 14/2010 și în conformitate cu procedura reglementată de O.G.nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., a fost greșit reținută de instanța fondului, întrucât recuperarea acestor sume trebuie efectuată în alt mod decât cel prevăzut de O.G. nr. 14/2010, fie prin constituirea de parte civilă, fie prin formularea unor acțiuni civile.
în ceea ce privește cererea de suspendare a executării actelor administrative atacate, recurenta consideră că a probat existența atât a cazului bine justificat cât și a pagubei iminente, cerințe impuse de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
4. Apărările intimatei-reclamante
Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României, în reprezentarea Camerei de Conturi Buzău a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
II. Considerentele înaltei Curți asupra recursului
Examinând cu prioritate motivul de ordine publică prevăzut de art. 304 pct. 3 din C. proc. civ., invocat din oficiu, potrivit art. 306 alin. (2) din C. proc. civ., înalta Curte reține că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea competenței materiale a primei instanțe.
1. Argumentele corespunzătoare motivului de ordine publică
Astfel, prin cererea dedusă judecății, recurenta-reclamantă A.P.I.A.. Centrul Județean Buzău a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei din 27 iunie 2011 emisă de intimata-pârâtă Camera de Conturi Buzău, precum și a încheierii din 12 septembrie 2011 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ este definit ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".
în raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.
Potrivit dispozițiilor art. 204 și art. 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care "suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația".
în raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării, este decizia structurii Curții de Conturi acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 27 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din același Regulament, "competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ".
Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".
Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.
Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
în concluzie, față de toate argumentele expuse, înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 din C. proc. civ., stabilește că tribunalului îi revine competența materială de soluționare a cauzei, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.
în ceea ce privește excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, înalta Curte constată că , raportat la prevederile art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, coroborate cu cele ale art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, curtea de apel este competentă din punct de vedere material să soluționeze excepția de nelegalitate dedusă judecății, întrucât vizează un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală.
însă, având în vedere faptul că prin decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosar, a fost soluționată în mod irevocabil excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și pct 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, aceste dispoziții normative nu mai produc efecte juridice.
în condițiile în care s-a constatat, în mod irevocabil, nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, ce face obiectul excepției de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, înalta Curte apreciază că instanța de trimitere urmează a se pronunța numai pe fondul cauzei.
2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Față de cele anterior prezentate, înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 din C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) din C. proc. civ., a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Buzău, secția de contencios administrativ și fiscal, în ceea ce priveau cererile de anulare și suspendare a deciziei din 27 iunie 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Buzău, precum și a încheierii din 12 septembrie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4439/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4427/2012. Contencios → |
|---|
