ICCJ. Decizia nr. 4486/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4486/2012
Dosar nr. 1684/33/2010*
Şedinţa publică de la 1 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 10/2012 din 12 ianuarie 2012 Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea cauzei în fond după casare, a admis acţiunea formulată de reclamanta M.D., în contradictoriu cu pârâta A.N.P.S. şi, ca o consecinţă, a anulat Ordinul nr. 57/2009 emis de pârâtă şi a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureş.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, faptul că principala problemă de drept de la care pleacă analiza instanţei, în faza de rejudecare, o constituie calificarea şi încadrarea în drept dată acţiunii introductive a reclamantei şi care, rezultă explicit din dezlegările în drept ale instanţei de recurs, rezidă în incidenţa art. 9 din Legea nr. 554/2004, acesta fiind temeiul legal stabilit al acţiunii formulate.
Instanţa de fond a reţinut că actul administrativ atacat în prezenta cauză (Ordinul nr. 57/2009) a fost emis pentru executarea dispoziţiilor art. III alin. (1) şi alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, că prin Decizia nr. 1257/2009, publicată în M. Of. nr. 758/6.11.2009, Curtea Constituţională a constatat că legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice este neconstituţională, astfel că actul administrativ individual, emis în executarea şi aplicarea unei dispoziţii legale declarate neconforme cu Constituţia, înfrânge principiul legalităţii şi, drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, instanţa a apreciat că actul administrativ emis în temeiul unei ordonanţe declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională anterior demarării litigiului de faţă, face aplicabil art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi astfel actul administrativ nu mai are suport legal, fiind astfel lovit de nulitate, conform principiului de drept consacrat de adagiul accesorium saequitur principale.
Aşa fiind, în temeiul art. 109, raportat la art. 106 din Legea nr. 188/1999, corelat cu art. 9 alin. (5) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis acţiunea reclamantei şi, ca o consecinţă, a dispus anularea actului administrativ atacat, precum şi reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior emiterii ordinului anulat de instanţă.
Instanţa a reţinut că, faţă de aceste argumente, opozabile Curţii prin prisma dispoziţiilor art. 147 alin. (1) şi alin. (6) din Constituţie, anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de pârâtă este cu evidenţă o măsură legală şi temeinică, având în vedere că lipsa de temei constituţional a art. III alin. (1) şi alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009, ca act primar, produce drept efect încetarea actelor subsecvente emise în temeiul acesteia, cum ar fi actul administrativ emis în aplicarea normei declarate neconstituţionale.
În ceea ce priveşte apărările formulate de pârâtă cu referire la acel de-al doilea capăt de cerere vizând lipsa de temei privind reintegrarea reclamantei în funcţia avută anterior, Curtea a avut în vedere dispoziţiile de principiu ale art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Astfel, instanţa de fond a constatat că prin acţiunea introductivă a fost investită de reclamantă şi cu cererea accesorie care se circumscria reintegrării în funcţia publică deţinută posterior anulării actului administrativ prin care reclamanta a fost eliberată din funcţia publică deţinută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureş.
Prin urmare, raportat la întreaga construcţie argumentativă a Curţii Constituţionale orice soluţie legislativă care ar împiedica reintegrarea în funcţia publică a funcţionarilor publici eliberaţi din funcţie ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009 şi respectiv nr. 105/2009 afectează exercitarea atribuţiilor de funcţie publică şi încetarea raporturilor de serviciu, care ar conduce evident la încălcarea dispoziţiilor art. 16 alin. (3) din Constituţie.
S-a subliniat în considerentele hotărârii atacate că în nici un caz jurisdicţia constituţională nu a statuat asupra interdicţiei instanţelor judiciare de a dispune reintegrarea, aşa cum eronat a afirmat pârâta, ci practic a întărit posibilitatea luării acestei măsuri analizând perspectiva vidării de sens juridic a acesteia dacă s-ar adopta alte măsuri legislative care vizau modificarea Legii nr. 188/1999 şi care practic zădărniceau exercitarea atributelor de funcţie publică a persoanei reintegrate şi conduceau la încetarea raporturilor de serviciu ale acesteia în dispreţul prevederilor art. 16 alin. (3) din Constituţie.
Faţă de cele ce precedă, raportat la dispoziţiile art. 147 alin. (1) şi alin. (6) din Constituţie şi în lumina dispoziţiilor art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a reţinut că cererea reclamatei privind reintegrarea acesteia în funcţia publică deţinută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureş este legitimă, întemeiată şi, drept urmare, a admis-o ca atare.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta A.N.P.S., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii, deoarece nu a ţinut seama de excepţia inadmisibilităţii.
Astfel, arată recurenta-pârâtă, ordinul contestat a fost comunicat şi a produs efecte juridice de la data de 23 aprilie 2009, în acest sens s-a acordat termenul de preaviz de 30 zile, aşa cum atestă art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 57/2009, emis de preşedintele A.N.P.S, iar intimata-reclamantă a formulat plângere prealabilă la data de 15 martie 2010, cu mult peste termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Având în vedere aceste considerente, recurenta apreciază că instanţa de fond în mod greşit a constatat că cererea de chemare în judecată se întemeiază pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea constatării în justiţie a actelor administrative în aplicarea unei ordonanţe sau unei dispoziţii dintr-o ordonanţă a guvernului declarată neconstituţională.
Arată recurenta-pârâtă că procedura prealabilă angajată de intimata-reclamantă nu respectă condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, la care trimite norma înserată în art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, astfel încât în temeiul art. 8 alin. (1), corelat cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond trebuia să respingă acţiunea ca inadmisibilă.
Cu privire la anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de preşedintele A.N.P.S., prin care intimata-reclamantă a fost revocată din funcţia de director executiv adjunct, recurenta-pârâtă solicită să se constate că prin acest ordin au fost executate prevederile prevăzute imperativ în O.U.G. nr. 37/2009.
Referitor la reintegrarea în funcţia deţinută, respectiv director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureş, recurenta arată că reducerea postului a fost determinată de desfiinţarea funcţiei publice de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureş, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 şi ale art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel cum erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat.
Subliniază recurenta-pârâtă că funcţia publică de conducere de director executiv al agenţiilor teritoriale s-a desfiinţat, în statul de funcţii al A.N.P.S. nu există o astfel de funcţie şi, începând cu data de 1 ianuarie 2012, A.N.P.S. s-a reorganizat prin preluarea activităţii de inspecţie socială din cadrul M.M.F.P.S.
Având în vedere argumentele mai sus arătate recurenta consideră că sentinţa recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a legii, fiind aplicabile prevederile art. 304 pct. 6 şi pct. 9 C. proc. civ.
Precizează recurenta că potrivit anexei nr. 1 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, direcţiile de muncă şi protecţie socială judeţene au fost desfiinţate, ca urmare a comasării prin absorbţie cu A.N.P.S.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Astfel, prin Ordinul nr. 57/2009 emis de preşedintele A.N.P.S., intimata-reclamantă, după un preaviz de 30 zile calendaristice, a fost eliberată din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct al A.J.P.S. Maramureş.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
De asemenea, este de necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257/2009, Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, a constatat că legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (…) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (…)”.
Totodată, este de necontestat faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M. Of. nr. 668/6.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1-pct. 5 şi pct. 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1, cu motivarea că acestea conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în privinţa neconstituţionalităţii căreia Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1257/2009.
În plus, Curtea Constituţională a reţinut şi faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.
Totodată, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimata-reclamantă a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257/2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatei-reclamante din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Înalta Curte reţine că actele şi măsurile adoptate în baza acestor ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţelor şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Mai mult, acceptarea tezei susţinute de recurenta-pârâtă ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
În consecinţă, în mod corect instanţa de fond a dispus anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de preşedintele A.N.P.S.
În altă ordine, desfiinţarea funcţiei publice de conducere de director executiv adjunct a avut loc în baza O.U.G. nr. 37/2009 şi a fost menţinută prin O.U.G. nr. 105/2009, adică prin două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituţionale.
Astfel, desfiinţarea postului deţinut de reclamantă, consecutiv, prin cele 2 ordonanţe, este lipsită de efecte juridice, din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale.
Prin urmare, măsura de reintegrare în funcţia deţinută anterior este corectă, fiind susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413/2010 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale, care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a O.U.G. nr. 37/2009.
Pentru toate aceste considerente, în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a respinge recursul formulat de A.N.P.S., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de A.N.P.S., împotriva sentinţei civile nr. 10/2012 din 12 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4483/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4487/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
