ICCJ. Decizia nr. 4527/2012. Contencios
| Comentarii |
|
1. Soluția instanței de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, reclamanta SC S.A. SRL Iași a solicitat în contradictoriu cu pârâta D.G.F.P. a Județului Iași, anularea deciziei nr. 7487 din 19 aprilie 2011, prin care i s-a respins plângerea ce a formulat împotriva procesului-verbal de control financiar din 28 martie 2011 și a dispoziției obligatorii din 28 martie 2011, precum și suspendarea executării acestor acte administrative.
Prin acțiunea formulată, reclamanta a susținut, în principal, faptul că eroarea imputabilă organului de control nu poate fi opusă agentului economic și că în speță s-a dat o interpretare greșită consecințelor juridice ale neprezentării cupoanelor statistice cu ocazia controlului ulterior.
Cererea de suspendare a executării actelor contestate a fost respinsă prin încheierea din data de 30 iunie 2011.
D.G.F.P. a Județului Iași a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, invocând faptul că sumele acordate de la bugetul de stat, utilizate nelegal, dau naștere obligației de restituire.
Prin sentința nr. 289/2011 din 10 octombrie 2011 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă în parte acțiunea formulată, instanța dispunând anularea procesului-verbal de control financiar din 28 martie 2011, a dispoziției obligatorii din 28 martie 2011, precum și a deciziei nr. 7487 din 19 aprilie 2011, acte administrative ce au fost emise de pârâta D.G.F.P. Iași.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că SC S.A. SRL este înregistrată în registrul comerțului din anul 2001, având ca obiect principal de activitate efectuarea de transporturi terestre de călători.
S-a mai reținut că această societate comercială, cu capital privat, a efectuat în baza licențelor de traseu ce au fost emise de către Autoritatea Rutieră Română, pentru trasee județene și interjudețene, transportul cu autobuzele aflate în exploatare a persoanelor beneficiare ale prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, de la care a colectat biletele speciale de călătorie, tipărite de Ministerul Transporturilor.
Pe baza acestor cupoane statistice, reclamanta a completat documentele prevăzute de Ordinul nr. 266/2005 emis de Ministerul Finanțelor Publice pe care le-a prezentat spre avizare Filialei Județene Iași a Asociației veteranilor de război, iar apoi D.G.F.P. Iași, în care își are sediul social, în baza acestora obținând ulterior contravaloarea prestației de transport din fondurile asigurate de Ministerul Transportului.
Activitatea Din înscrisurile depuse în probațiune, instanța fondului a constatat că verificarea cupoanelor statistice pentru transportul auto interurban de persoane s-a efectuat de către inspectori din cadrul serviciului "Sinteza și asistența elaborării și execuției bugetelor locale", de Trezorerie și contabilitate Publică din cadrul D.G.F.P. Iași și că rezultatul acestor verificări au fost consemnate într-o notă de constatare, în cuprinsul căreia s-a reținut că toate cupoanele corespund ca serie, km. și valoare și că totalul borderourilor cupoanelor statistice corespunde cu situația centralizatoare a borderourilor rezultate prin Legea nr. 44/1994, precizându-se de asemenea, că numărul persoanelor transportate, parcursul realizat, numărul cupoanelor și valoarea totală a acestora corespunde cu situația centralizatoare a borderourilor și au fost completate cu toate datele cerute de formulat conform legii, situațiile centralizatoare fiind numerotate, semnate și ștampilate la Asociației Naționale a Veteranilor de Război Iași.
Borderourile lunare ale cupoanelor statistice au fost avizate de D.G.D.P.C.F.S. Iași, sub semnătură și cu aplicarea sigiliului instituției publice.
A mai reținut prima instanță că această procedură respectă întocmai indicațiile transmise prin circulara emisă în cursul lunii iunie 2006 de A.N.A.F. și că prin adresa din 12 octombrie 2005, Autoritatea Rutieră Română a făcut cunoscut Asociației Naționale a Veteranilor de Război că potrivit Legii nr. 44/1994, precum și Ordinul comun Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului/Ministrul Finanțelor Publice nr. 266/2005 nu există nici o prevedere în sensul în care călătoriile sunt limitate la teritoriul județului de domiciliu.
La data de 26 aprilie 2010, Curtea de Conturi a adus la cunoștința A.N.A.F. că din verificările efectuate la D.G.F.P. Botoșani s-a constatat, printre altele, că în cazul a 11 agenți economici transportatori, documentele au fost avizate nelegal, fără a fi îndeplinite condițiile de legalitate pentru decontare prevăzute de reglementările legale, respectiv ca transportul auto al călătorilor să fie efectuat pe căile auto județene, iar cheltuielile care se solicită a fi decontate de la bugetul de stat să cuprindă numai tarifele de transport pe căile auto județene.
Prin aceeași adresă s-a mai menționat că verificarea de către biroul de control financiar a documentelor a constat numai în asigurarea concordanței datelor înscrise în borderouri cu cele de pe cupoanele statistice ale biletelor speciale de călătorie gratuită, precum și corecta însumare a borderourilor.
Totodată s-a solicitat stabilirea și recuperarea prejudiciilor, luarea măsurilor legale ce se impun și elaborarea unor proceduri operaționale de control cu privire la verificarea, în vederea avizării, a documentelor privind decontarea cheltuielilor de călătorie gratuite pentru beneficiarii Legii nr. 44/1994.
Urmare acestei sesizări, A.N.A.F., Direcția Corpul de Control, prin Circulara nr. 850155 din 08 octombrie 2010, a solicitat direcțiilor județene să dispună efectuarea de către Compartimentul de control a verificării activității biroului/ serviciului de control financiar, situație în care compartimentul control, din cadrul D.G.F.P. Iași a întocmit un Raport de prezentare la Procesul verbal de control încheiat la activitatea de Inspecție/Fiscală și la activitatea de Trezorerie și contabilitate Publică, prin care s-a concluzionat că borderourile lunare pentru decontarea biletelor speciale de călătorie nu au îndeplinit în toate cazurile condițiile de legalitate pentru decontare.
Prin acest raport s-a mai reținut că cele mai multe dintre borderouri, astfel întocmite de transportatorii autorizați, cuprind bilete pentru distanțe de transport mai mari decât cele până la stația de cale ferată cea mai convenabilă, astfel încât au fost încălcate prevederile art. 1516 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, consecința acestei abateri fiind aceea că a fost prejudiciat bugetul de stat cu suma totală de 8.485.807 RON, sumă defalcată pe societățile comerciale în cauză.
Consilieri din cadrul Serviciului de Control Financiar al D.G.F.P. Iași au efectuat, în cursul anului 2010, o verificare la SC S.A. SRL, având ca obiect controlul ulterior privind modul de acordare a sumelor reprezentând transferuri și subvenții, acordate de la bugetul de stat, pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război, pentru anii 2008 - 2010, fiind încheiat procesului verbal ce a fost înregistrat la data de 28 martie 2011.
în cuprinsul actului menționat s-a reținut, printre altele, faptul că SC S.A. SRL nu a pus la dispoziția organelor de control cupoanele statistice pentru perioada 1 ianuarie 2008-31 decembrie 2010, care împreună cu borderourile și situațiile centralizatoare au calitatea de a justifica efectuarea prestațiilor de către beneficiarii Legii nr. 44/1994, societatea verificată nejustificând realitatea și legalitatea prestațiilor efectuate și a decontării cheltuielilor aferente transportului veteranilor de război.
Totodată, pentru perioada 1 ianuarie 2008-31 august 2010, SC S.A. SRL a întocmit în vederea decontării Borderourile cupoanelor statistice pentru călătoria cu autobuze, în sumă totală de 4.720.715 RON, drept pentru care, în sarcina societății a fost stabilită obligația de a restitui la bugetul din care a fost acordată suma totală de 4.451.805 RON.
în baza acestui act de control a fost emisă dispoziția obligatorie din 28 martie 2010, prin care s-a stabilit restituirea sumei de 4.451.805 RON, încasată până la data de 11 martie 2011.
împotriva procesului verbal de control financiar și a dispoziției obligatorii menționate, SC S.A. SRL a formulat plângere, soluționată de D.G.F.P. Iași prin decizia nr. 7487din 19 aprilie 2011 în sensul respingerii.
în raport cu situația reținută, prima instanță a constatat că, raporturile născute din aplicarea Legii nr. 44/1994 privesc, în principal, pe beneficiarii acestei legi și instituțiile și autoritățile publice cu atribuțiuni în domeniu, și că singurele atribuțiuni ce revin agenților economici din domeniile de activitate vizate sunt cele ide a lua fiecare măsurile necesare pentru aplicarea actului normativ.
A apreciat judecătorul fondului că singura obligație ce s-ar putea reține în sarcina unui operator privat de transport public de persoane este aceea de a asigura transportul veteranilor de război, conform solicitării acestora, de a accepta, în schimbul prestației efectuate, biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor, și de a recupera prețul prestației în procedura prevăzută de Ordinul nr. 266/2005, emis de Ministerul Finanțelor Publice.
S-a mai reținut că prin efectuarea prestației de transport, cărăușul nu devine parte a raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice, respectiv autoritățile implicate în aplicarea acesteia, astfel că nefiind nici agent sau mandatar al statului, cărăușul, în principiu, nu răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înțeleg să își valorifice drepturile recunoscute, și cu atât mai puțin de modul în care instituțiile publice cu atribuțiuni de control și avizare în acest domeniu și-au organizat și desfășurat activitatea referitoare la acoperirea cheltuielilor determinate de aplicarea menționatei legi.
Totodată, a mai reținut prima instanță, cărăușul-prestator al serviciului public de transport cu mijloace auto nu are instituită, prin lege, obligația de a impune beneficiarilor Legii nr. 44/1994 să efectueze călătorii doar în limita județului de domiciliu, sau să refuze a-i îmbarca, doar pentru ca aceștia ar fi avut posibilitatea să utilizeze alte mijloace de transport, folosind în acest sens serviciile transportatorilor feroviari, considerate mai convenabile, și cu atât mai puțin să se implice în îmbunătățirea procedurile operaționale de control.
S-a mai apreciat că transportatorului nu îi incumbă nici obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației din momentul în care instituția publică cu atribuțiuni de control, în speță pârâta D.G.F.P. Iași, și-a exercitat drepturile și obligațiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005.
De asemenea, lipsa unor proceduri operaționale de control pentru Biroul de control financiar, deficiență sesizată de Curtea de Conturi, nu poate avea nici o legătură cu operatorii de transport și cu atât mai puțin nu poate fi generatoare a unei răspunderi patrimoniale a acestora, o atare răspundere putând fi reținută numai în măsura în care s-ar dovedi că agentul economic a acționat în contra legii, în deplină cunoștință de cauză, dovada care nu a fost făcută în cauză.
în ce privește împrejurarea că reclamanta nu a pus la dispoziția organelor de control cupoanele statistice, care împreună cu borderourile și situațiile centralizatoare aveau calitatea de a justifica efectuarea prestațiilor către beneficiarii Legii nr. 44/1994, s-a apreciat că, atât din perspectiva Ordinului nr. 266/2005, cât și a Legii nr. 82/1991, o atare împrejurare nu poate justifica concluzia că nu s-a dovedit realitatea și legalitatea prestațiilor, de vreme ce acestea au fost confirmate, urmându-se procedura legală,
Pe de altă parte, organul de control nu poate aplica, pentru această faptă, altă sancțiune decât cea prevăzută de legiuitor, pârâta fiind în drept doar să sancționeze contravențional pe agentul economic controlat, dar nu și să îl decadă din dreptul de a încasa contravaloarea prestațiilor de transport efectuate, a căror realitate și întindere a fost confirmată, în timp, de chiar prepușii săi, în condițiile de reglementare stabilite prin Ordinul nr. 266/2005, emis de Ministerul Finanțelor Publice.
A concluzionat instanța fondului că modul în care a fost angajată răspunderea patrimonială a reclamantei reprezintă un transfer de responsabilitate, de la cei implicați în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 44/1994 la cel care nu este decât un simplu prestator de servicii de transport cu mijloace auto, căruia nu-i poate fi imputat nici abuzul de drept al celor care s-au folosit de biletele de călătorie gratuită și cu atât mai puțin insuficiența procedurilor operaționale de control.
2. Calea de atac exercitată
împotriva sentinței a declarat recurs D.G.F.P. Iași, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Astfel, pârâta a învederat că în mod greșit a considerat instanța că prestatorul serviciului de transport este exonerat de răspundere patrimonială,în condițiile în care solicitările de călătorie din partea veteranilor de război contraveneau prevederilor Ordinului Ministerului Finanțelor Publice nr. 266/2005 și ale O.U.G. nr. 109/2005, potrivit cărora decontarea costurilor se face pentru călătorii gratuite pe trasee interne, la cursele interurbane, pentru deplasarea între stațiile situate în două localități din cadrul aceluiași județ, dacă nu există posibilitatea de călătorie pe calea ferată.
Prin urmare, a arătat pârâta, veteranilor de război din mediul rural li s-a acordat suplimentar gratuitatea de transport auto doar până la gara convenabilă din județul de domiciliu sau din județul limitrof, de unde se continuă călătoria gratuită cu trenul.
Or, a precizat pârâta, reclamanta a decontat de la bugetul statului costuri și pentru călătorii efectuate pe trasee rutiere interjudețene, pe care exista posibilitatea de călătorie pe calea ferată.
S-a invocat de asemenea, faptul că reclamanta nu a prezentat la controlul financiar efectuat cupoanele statistice de călătorie gratuită care, potrivit Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 266/2005 rămân la dispoziția agentului economic transportator împreună cu exemplarul 3 al borderourilor și al situației centralizatoare, ca documente justificative privind efectuarea prestațiilor.
în recursul formulat, pârâta a mai învederat, referitor la notele de constatare lunare întocmite de personalul compartimentului Activitate de trezorerie și contabilitate publică, că acesta nu avea posibilitatea de a verifica situația reală, faptică, a procedurii de utilizare a cupoanelor statistice, ci doar controla concordanța datelor înscrise în borderouri cu cele din cupoane, privind numărul, seria, suma și totalul înscris în borderouri și situații centralizatoare.
S-au formulat critici și cu privire la soluția de suspendare a executării actelor administrative contestate, deși în sentință nu s-a motivat îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru a se dispune o astfel de măsură.
3. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului în raport de motivele invocate și de prevederile art. 304 și art. 3041din C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Astfel cum a reținut instanța de fond, controlul efectuat de reprezentanții pârâtei în luna martie 2011 cu privire la verificarea și avizarea documentației referitoare la decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război a fost urmarea deficientelor constatate de Curtea de Conturi la D.G.F.P. Botoșani, fapt ce a declanșat controlul respectivei activități și la alte autorități financiare județene printre care și pârâta.
Din actele dosarului rezultă că în intervalul de timp verificat, ianuarie 2008-august 2010, reclamanta a pus la dispoziția reprezentanților pârâtei toate documentele justificative aferente prestării serviciilor de transport în favoarea persoanelor beneficiare ale Legii nr. 44/1994, respectiv cupoane statistice, borderouri și centralizatoarele borderourilor.
Aceste înscrisuri au fost verificate și avizate prin notele de constatare întocmite lunar, în care se atestă atât existența vizei prealabile a asociației județene a veteranilor de război, cât și concordanța datelor cuprinse în cupoanele statistice prezentate cu cele consemnate în borderouri și centralizatoare, conținând mențiunea că au fost completate toate datele cerute de formular, conform legii și nu s-au constatat erori.
Aceste note de constatare au fost însoțite de acordarea vizei de control financiar și aprobarea decontării de la bugetul de stata contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 44/1994 în perioada verificată.
Prin aceste operațiuni de control și avizare exercitate de compartimentul abilitat s-au confirmat practic realitatea și întinderea serviciilor prestate de reclamantă, respectiv aspectele referitoare la numărul și valoarea totală a cupoanelor de călătorie, numărul persoanelor transportate și parcursul pe care s-a realizat călătoria.
în aceste împrejurări, chiar și în lipsa cupoanelor statistice care nu au mai fost prezentate de reclamantă la controlul fiscal ce a avut loc în martie 2011, s-a reținut în mod corect de către instanța de fond că borderourile și situațiile centralizatoare, întocmite cu respectarea prevederilor Ordinului nr. 266/2005, constituie documente justificative pe baza cărora reclamanta a avut dreptul să recupereze contravaloarea prestațiilor efectuate.
Pentru nerespectarea dispozițiilor privind păstrarea și arhivarea cupoanelor statistice, societatea reclamantă putea fi sancționată contravențional, astfel cum a motivat judicios prima instanță, fiind astfel neîntemeiată antrenarea răspunderii patrimoniale în condițiile în care s-a făcut dovada realității și întinderii prestațiilor efectuate în beneficiul veteranilor de război.
Curtea nu poate primi argumentul pârâtei privind încălcarea de către reclamantă a dispozițiilor legale referitoare la gratuitatea transportului pentru veteranii de război din mediul rural.
în calitate de operator de transport, reclamantei îi revenea obligația de a asigura transportul gratuit conform solicitării, Legea nr. 44/1994 neimpunând beneficiarilor să-și limiteze călătoriile la județul de domiciliu.
Astfel, actul normativ susmenționat nu face diferențieri între persoanele care locuiesc în zone lipsite de stații C.F.R. și cele domiciliate în localități ce au legături la calea ferată, în art. 16 lit. a) teza a II-a fiind prevăzut dreptul veteranilor de război și al văduvelor de război din mediul rural, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.
în consecință, criticile formulate de pârâtă nu au temei legal, reclamanta, efectuând transportul în beneficiul veteranilor de război și urmând procedura prevăzută pentru decontare de Ordinul nr. 266/2005, având dreptul de a recupera contravaloarea prestațiilor.
Față de cele expuse mai sus, Curtea a respins recursul declarat de pârâtă, ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4581/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4471/2012. Contencios → |
|---|
