ICCJ. Decizia nr. 4552/2012. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4552/2012
Dosar nr. 485/32/2011
Şedinţa publică de la 2 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Bacău, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, Primarul Municipiului Piatra-Neamţ a formulat contestaţie împotriva Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul de coordonare a verificării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, solicitând a se dispune:
- anularea în parte a Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României şi, în consecinţă: anularea parţială a Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Judeţeană Neamţ în ceea ce priveşte măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 şi 33 precum şi anularea parţială a Procesului-verbal de constatare înregistrat la Primăria Piatra-Neamţ sub nr. 43775 din 01 noiembrie 2010 încheiat de Camera de Conturi Judeţeană Neamţ, în ceea ce priveşte constatările ce s-au concretizat prin aplicarea măsurilor de la pct. 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 şi 33 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010.
- suspendarea executării Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Judeţeană Neamţ, respectiv a măsurilor dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 şi 33, până la pronunţarea unei hotărâri irevocabile pe fondul contestaţiei.
În motivarea contestaţiei s-a arătat că în perioada cuprinsă între 02 septembrie 2010 - 01 noiembrie 2010 s-a efectuat la Primăria Municipiului Piatra-Neamţ auditul financiar asupra conturilor anuale de execuţie ale bugetului local pe anul 2009, constatându-se abateri de la legalitate şi regularitate care au determinat prejudicii consemnate în Procesul-verbal de constatare înregistrat la entitatea auditată cu nr. 43775 din 01 noiembrie 2010.
În urma examinării aspectelor reţinute în procesul-verbal referit, prin Decizia nr. 42 din data de 24 decembrie 2010, Camera de Conturi Judeţeană Neamţ a constatat mai multe încălcări ale legii ce au determinat producerea unor importante prejudicii unităţii administrativ-teritoriale şi a dispus 33 de măsuri în vederea înlăturării acestora.
Municipiul Piatra-Neamţ a formulat contestaţie, înregistrată la Camera de Conturi Neamţ cu nr. 142 din 25 ianuarie 2011, împotriva măsurilor dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 31 şi 33 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010.
Prin încheierea nr. VI.314 din 25 iulie 2011 Curtea de Conturi a României a respins contestaţia în ceea ce priveşte măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 şi 33 şi a admis contestaţia în privinţa măsurilor dispuse la punctele 19 şi 20 din decizia atacată.
Apreciază contestatoarea că, în mod greşit, prin încheierea atacată, Curtea de Conturi a respins contestaţia în ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. 3 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010, prin care s-a dispus că ordonatorul de credite să ia măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plăţi nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiţii "Modernizarea sistemului de producere şi distribuţie a căldurii în Municipiul Piatra-Neamţ" estimat la control la 292.280,74 RON şi pentru recuperarea acestuia.
Aşa cum a arătat contestatoarea şi în cuprinsul contestaţiei, Contractele nr. 30738 şi nr. 30739 din 04 iunie 2007 au mai fost verificate şi în anul 2009 de către Camera de Conturi Judeţeană Neamţ, constatându-se deficienţe pentru a căror remediere s-a emis Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009, iar suma de 37.794 RON, reprezentând o parte din prejudiciul estimat în 2009, a fost recuperată cu factura nr. 374 din 11 aprilie 2010, conform Minutei nr. 16070 din 23 aprilie 2010.
Expertiza construcţiei a fost solicitată de reclamantă pentru măsurile dispuse la pct. 11, 16 şi 17 din Decizie, iar proba cu expertiza contabilă a fost solicitată pentru măsurile dispuse la punctele 16, 17, 18, 21, 3, 23, 24 şi 31 din decizie.
Consultând înscrisurile aflate la dosar şi având în vedere prevederile legale aplicabile în cauză, precum şi natura măsurilor dispuse la punctele contestate, prima instanţă a respins proba privind efectuarea celor două expertize, considerând că parte din aprecierile solicitate de către contestatoare a fi făcute de către experţi, ţin de atributul instanţei de judecată, iar parte din obiective pot fi rezolvate de către instanţă, prin analizarea înscrisurilor aflate la dosarul cauzei.
Cu privire la cererea de suspendare a executării pct. 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 şi 33 din Decizia nr. 42 din 23 decembrie 2010, instanţa s-a pronunţat prin încheierea din data de 29 septembrie 2011, respingând această cerere.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 205 din 24 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, sesizarea formulată de Primarul Municipiului Piatra-Neamţ, împotriva Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României în contradictoriu cu pârâţii Camera de Conturi Judeţeană Neamţ.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Măsura dispusă la pct. 3 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010 priveşte luarea de măsuri de către ordonatorul de credite, pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat prin plăţi nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiţii "Modernizarea sistemului de producere şi distribuţie a căldurii în Municipiul Piatra-Neamţ", estimat la control la 292.280,74 RON şi pentru recuperarea acestuia.
Analizându-se Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009, s-a constatat că aceasta, la măsura nr. 19, ce priveşte "Modernizarea sistemului de producere şi distribuţie a căldurii în Municipiul Piatra-Neamţ", a vizat contractul nr. 37578 şi nicidecum contractele nr. 30738 şi nr. 30739, aşa cum susţine contestatoarea, iar conform minutei încheiate la data de 26 aprilie 2010 între Primăria mun. Piatra-Neamţ şi SC "M." S.R.L. Piatra-Neamţ, se face vorbire de Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi a României prin care s-a stabilit că SC "M." a prejudiciat autoritatea contractantă mun. Piatra-Neamţ cu suma de 106.544,81 RON.
A constatat instanţa de fond că, în lipsa unor dovezi convingătoare, nu se poate reţine că suma de 37.794 RON a fost recuperată cu factura nr. 374 din 11 aprilie 2010 în valoare de 106.54,81 RON, conform minutei nr. 16070 din 23 aprilie 2010, reprezentând o parte din prejudiciu.
În continuare, instanţa de fond a analizat fiecare măsură luată prin Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010, sub aspectul temeiniciei şi legalităţii, prin prisma susţinerilor reclamantei şi a apărărilor pârâtei, constatând că actele de control întocmite corespund realităţii faptice şi juridice, astfel cum rezultă aceasta din ansamblul probatoriu administrat în cauză, şi a apreciat că acţiunea formulată este nefondată, respingând-o ca atare.
3. Recursul reclamantului
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Primarul Municipiului Piatra-Neamţ, solicitând casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în temeiul art. 312 alin. (1) şi (5) C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant că soluţionarea cauzei în lipsa unor expertize de specialitate este nelegală şi echivalează cu necercetarea fondului, pentru că, în faţă de complexitatea litigiului, erau necesare probele cu expertiză contabilă în specialitatea contabilitate, gestionarea fondurilor publice şi achiziţii publice şi expertiză în construcţii, probe pe care le-a solicitat la termenul din 27 octombrie 2011, dar au fost respinse de instanţă, pentru ca ulterior să reţină, în motivarea soluţiei de respingere a acţiunii, "lipsa unor dovezi convingătoare".
În cuprinsul motivelor de recurs, recurentul-reclamant a analizat apoi, pe rând, măsurile ce au făcut obiect al contestării, reiterând argumentele sale privind nelegalitatea acestora.
Prin notele scrise depuse la dosarul de recurs la data de 31 octombrie 2012, recurentul-reclamant a invocat motivul de ordine publică prevăzut în art. 304 pct. 3 C. proc. civ., arătând că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea competenţei Tribunalului Neamţ, cu referire la practica în materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu o acţiune având ca obiect suspendarea executării şi anularea în parte a Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011, emise de Curtea de Conturi a României, şi a Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Judeţene Neamţ, în ceea ce priveşte măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 şi 33 din decizie, precum şi anularea parţială a procesului-verbal încheiat de Camera de Conturi Judeţeană Neamţ, în ceea ce priveşte constatările care s-au concretizat prin aplicarea măsurilor menţionate anterior.
Măsurile contestate vizează următoarele nereguli identificate în urma acţiunii de audit financiar al contului de execuţie bugetară pe anul 2009:
Pct. 3 - plăţi nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiţii "Modernizarea sistemului de producere şi distribuţie a căldurii în Municipiul Piatra-Neamţ"
Pct. 11 - plăţi nelegale, pentru modernizarea serviciului public "Baia Comunală" după încheierea contractului de delegare de gestiune, fără aprobarea prealabilă a Consiliului local.
Pct. 16 - aplicarea fără temei legal a procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, în cazul contractului de achiziţie publică a lucrării "Locuinţe sociale cartier Văleni - Str. Gh. Asachi Piatra-Neamţ"
Pct. 17 - admiterea la plată a situaţiilor de lucrări pentru obiectivul "Locuinţe sociale cartier Văleni - str. Gh. Asachi Piatra-Neamţ", cu articolul de deviz "Placă polistiren expandat (...)" cu grosimea de 48 mm, în loc de 30 mm.
Pct. 18 - admiterea la plată a situaţiilor de lucrări pentru obiectivul "Locuinţe sociale - cartier Văleni - Str. Gh. Asachi Piatra-Neamţ" care includ preţuri superioare celor conţinute de propunerea financiară.
Pct. 21 - supradimensionarea şi/sau supraevaluarea, prin orice mijloace, a situaţiilor de lucrări privitoare la obiectivul "Locuinţe sociale cartier Văleni - str. Gh. Asachi Piatra-Neamţ".
Pct. 23 - aplicarea unitară a prevederilor legale privind diminuarea cheltuielilor de personal în perioada noiembrie - decembrie 2009.
Pct. 24 - stabilirea eronată a indemnizaţiilor de şedinţă acordate consilierilor locali.
Pct. 31 - stabilirea şi virarea, pe perioada prescripţiei, a obligaţiilor de plată către bugetul de stat, cu titlul de vărsăminte de la persoane juridice pentru persoane cu handicap.
Măsura stabilită la pct. 33 din decizie are în vedere crearea unei baze de date cu privire la preţurile practicate pentru terenuri pe piaţa municipală, în toate zonele, iar în cazul unor preţuri rezultate din rapoartele de evaluare ce diferă semnificativ de cele din baza de date să se solicite clarificări evaluatorului şi să se obţină alte informaţii suplimentare, astfel încât, pe perioada prescripţiei, să existe asigurarea că municipiul nu a fost păgubit prin înstrăinarea terenurilor sale; ordonatorul principal de credite va dispune, dacă va fi cazul, măsuri pentru stabilirea prejudiciilor şi pentru recuperarea acestora.
În dovedirea susţinerilor sale, în faţa primei instanţe, reclamatul a solicitat proba cu înscrisuri, expertiza tehnică în specialitatea construcţii (cu privire la măsurile dispuse la pct. 11, 16 şi 17) şi expertiză contabilă (cu privire la măsurile dispuse la pct. 3, 16, 17, 18, 21, 23, 24 şi 31) indicând detaliat obiectivele expertizelor prin nota de probatorii de la dosarul de fond.
Atât proba cu expertiză tehnică în construcţii, cât şi proba cu expertiză contabilă, au fost respinse prin încheierea din data de 17 noiembrie 2011, Curtea de apel apreciind, prin prisma prevederilor art. 167 alin. (1) şi 201 C. proc. civ., că administrarea lor nu este utilă cauzei. Cu toate acestea, în final, în motivarea soluţiei de respingere a acţiunii, bazată, în cea mai mare parte, pe constatările cuprinse în actele contestate, instanţa a reţinut lipsa unor dovezi convingătoare, pe baza cărora să se poată reţine cu certitudine recuperarea unei părţi din prejudiciul estimat la pct. 3 din decizie şi lipsa unor dovezi privind modalitatea de decontare şi de plată a unor sume vizate de pct. 11 din decizie - ambele aspecte figurând printre obiectivele celor două expertize solicitate de reclamant.
Prin urmare, soluţia de respingere a acţiunii exclusiv pe baza înscrisurilor depuse la dosar, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor şi apărărilor recurentului-reclamant, după o insuficientă verificare a necesităţii şi concludenţei probelor solicitate, impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea repunerii probelor cu expertize în discuţia părţilor, în raport cu obiectivele propriu zise ale acestora, indicate expres pentru fiecare dintre tezele probatorii, numai astfel fiind posibilă stabilirea pe deplin a împrejurărilor de fapt, în scopul verificării aplicării corecte a legii în actele administrative contestate.
În ceea ce priveşte stabilirea instanţei de trimitere, Înalta Curte are în vedere că potrivit pct. 226 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010, împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ, după care, la pct. 228, se prevede competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, "în condiţiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competenţa instanţelor specializate, în stabilirea competenţei soluţionării cauzei urmează a fi avute în vedere normele cuprinse în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, norme de drept comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică şi în raport cu care pct. 228 se află în contrarietate.
Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic supus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.
Or, din interpretarea normelor cuprinse în pct. 210 din Regulament - "contestaţia suspendă executarea deciziei până la soluţionarea ei de către comisia de soluţionare a contestaţiilor", rezultă că actul cu caracter executoriu care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este decizia camerei de conturi judeţene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.
În consecinţă, reţinând că actul administrativ supus contestării este emis de o structură deconcentrată a Curţii de Conturi la nivel judeţean, instanţa de control judiciar urmează să trimită cauza, în vederea rejudecării, la Tribunalul Neamţ.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 312 alin. (3), art. 313 şi 314 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare, Tribunalului Neamţ, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Primarul Municipiului Piatra-Neamţ împotriva Sentinţei civile nr. 205 din 24 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la Tribunalul Neamţ.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 4544/2012. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4557/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
