ICCJ. Decizia nr. 4773/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4773/2012
Dosar nr. 3896/2/2011
Şedinţa publică de la 14 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamanţii, prin reprezentantul convenţional Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor „P.L.", au chemat în judecată pe pârâtul Ministerului Administraţiei şi Internelor - Aparatul Central, solicitând instanţei, ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună obligarea aparatului la plata sumei reactualizate, la data achitării efective, a următoarelor drepturi salariale şi asimilate acestora, după cum urmează:
1. În principal:
- drepturile salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumului brut al salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi pentru perioada 1 iulie 2010 - 31 decembrie 2010;
- contravaloarea diminuării cu 25% a drepturilor specifice pentru activităţile desfăşurate în instituţiile de apărare, ordine publica şi siguranţa naţionala, prevăzute la pct. 3 alin. (1) şi (2), pct. 4 alin. (1), pct. 6, 8, 10, 11 şi 12 din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru nr. 330/2009;
- contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumul compensaţiei băneşti, respectiv al alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană şi, respectiv, valoarea financiară anuală a normelor de echipare, precum şi valoarea financiară a drepturilor de echipament;
- contravaloarea diminuării cu 25% a compensaţiei lunare pentru chirie;
- contravaloarea diminuării cu 25% a drepturilor/cheltuielilor cu asistenţa medicală, medicamente şi proteze.
2. În subsidiar şi numai în ipoteza respingerii capetelor de cerere principale:
- constatarea dreptului la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada de aplicarea a Legii nr. 118/2010.
3. Plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii s-a arătat că reclamanţii în numele cărora Sindicatul a promovat prezenta acţiune sunt funcţionari publici cu statut special, angajaţi în cadrul instituţiei pârâte.
În urma intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010, începând cu luna iulie 2010 salariul de bază, indemnizaţiile, sporurile, drepturile specifice, norma de echipament, norma de hrană, compensaţia lunară a chiriei, dreptul/cheltuielile cu asistenţa medicală a acestora au fost diminuate cu un procent de 25%.
Prin Sentinţa civilă nr. 5020 din din 12 septembrie 2011 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanţi, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că Legea nr. 330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcţionarilor publici.
Instanţa de fond a constatat că măsura reducerii temporare, pe perioada 1 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia “cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.
Stabilirea neconcordanţei între dispoziţiile unei legi şi Constituţia ţării intră în atribuţiile exclusive ale Curţii Constituţionale. Singura cale pentru constatarea neconstituţionalităţii măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepţiei de neconstituţionalitate, a cărei soluţionare intră în atribuţiile Curţii Constituţionale, iar nu a instanţelor de drept comun.
Prin urmare, curtea de apel a reţinut că susţinerea privind încălcarea unor norme constituţionale se dovedeşte nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituţională a decis că art. 1 - 8 şi art. 10 - 17 din Lege sunt constituţionale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepţie de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 118/2010.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, reclamanţii au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa de fond a dat o greşită interpretare prevederilor legale invocate în acţiune.
Instanţa naţională este îndrituită să examineze Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, respectiv jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în acest domeniu.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că un sistem bazat pe supremaţia Convenţiei şi a jurisprudenţei aferente acesteia asupra dreptului naţional, este apt să asigure buna funcţionare a mecanismului de apărare implementat de Convenţie şi de protocoalele sale adiţionale.
Pe de altă parte, măsura dispusă prin Legea nr. 118/2010 referitoare la diminuarea cu un procent de 25% a salariului brut cuvenit funcţionarilor publici vine în contradicţie cu normele legale ce reglementează raportul juridic dintre funcţionarul public şi angajator.
Astfel, funcţionarul public, inclusiv cel cu statut special activează în cadrul angajatorului în baza unui raport juridic, atestat de către actul administrativ încheiat la data angajării sub imperiul Legii nr. 360/2002 şi a Legii nr. 330/2009.
Instanţa nu a avut în vedere nici trimiterile la Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia noţiunea de „bun" determină orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, salariile fiind incluse în categoria drepturilor de creanţă cu valoare de bun ocrotit de art. 1 al Protocolului nr. 1 la Convenţie, precum şi de principiile Constituţiei României privarea de bunul respectiv (sau parte din acesta) putându-se face dacă aceasta este prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile şi dacă este impusă de o cauză de utilitate publică, (în Hotărârea din 15 iunie 2010 în cauza Mureşanu împotriva României cererea nr. 12821/05 Curtea Europeană a Drepturilor Omului de la Strasbourg s-a pronunţat în mod expres în sensul că salariul reprezintă un „bun" în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol).
Astfel că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25%, în temeiul dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 încalcă prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, care privesc protecţia proprietăţii.
Aşadar, privarea de proprietate, astfel cum s-a dispus prin diminuarea prevăzută din Legea 118/2010 trebuie corelată cu obligarea statului de a despăgubi pe proprietar, pentru că, fără plata unei sume rezonabile, raportate la valoarea bunului, ea constituie o atingere excesivă a dreptului la respectarea bunurilor sale, prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 1.
Recurenţii mai consideră că instanţa de fond a omis însă a face o analiză obiectivă, raportat la temeiul de drept invocat şi la dispoziţiile constituţionale şi internaţionale, reţinând în mod cu totul eronat că acestea nu pot fi reţinute.
Reducerea salariilor bugetarilor cu 25% şi imposibilitatea acestora de a-şi mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea justului echilibru ce trebuie păstrat între protecţia proprietăţii şi cerinţele interesului general.
Astfel s-a adus atingere substanţei dreptului de proprietate, atingere care în opinia instanţei europene încalcă dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată şi a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul şi pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:
"(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.
(2) În situaţia în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON."
La art. 16 alin. (1) din lege se arată că:
"(1) Prevederile art. 1 - 3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum şi cele ale art. 9 - 14 se aplică până la 31 decembrie 2010."
Angajaţii instituţiilor publice au un statut legal şi nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispoziţiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.
Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaţilor instituţiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislaţia specifică acestei categorii.
Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curţii Constituţionale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că "dispoziţiile art. 1 - 8 şi cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituţionale."
Prin Decizia nr. 1325 din 4 decembrie 2008, Curtea Constituţională, soluţionând excepţie de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea ş sancţionarea tuturor formelor de discriminare, a reţinut că Parlamentul şi prin derogare legislativă în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul, au competenţa de a institui modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală, instanţele judecătoreşti neavând o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţii potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie, adică de a soluţiona aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor subiective
Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 şi măsura contestată de reclamant, sunt în acord şi cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul şi în condiţiile legii, nefiind încălcate dispoziţiile convenţiei.
În cazul personalului plătit din fonduri publice ne aflăm în prezenţa unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părţilor este suplinită de legiuitor care stabileşte prin lege nivelul salariilor.
Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională se reţine faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa satului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.
S-a concluzionat de Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă Înalta Curte apreciază că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport de legislaţia naţională.
În ceea ce priveşte invocarea de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale acest motiv nu poate fi reţinut, deoarece aceste dispoziţii nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituţională, iar pe de altă parte nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societăţii şi protecţia unui drept fundamental al omului.
Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) şi nici unei măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmăreşte numai dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general şi imperativele legate de protecţia drepturilor fundamentale al individului a fost menţinut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz şi ceilalţi c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 Protocolului 1.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţa poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de faţă, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
În cauza de faţă trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuţie, aşa cum nu este în discuţie o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exerciţiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.
Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăţilor financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituţională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenţiei, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajaţii plătiţi din bugetul de stat, precum şi în materie de legislaţie socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 şi cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004: par. 45).
Prin urmare, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, astfel că nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
Cauza Mureşanu contra României nu reprezintă un precedent pentru cauza de faţă, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obţinuse o hotărâre judecătorească prin care autorităţile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun" în sensul convenţiei era creanţa de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situaţia privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătoreşti, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt nefondate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate du dispoziţiile art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A.C.A., A.C., A.V., A.A., A.E.V., A.M., A.M., A.C., A.V.C., B.C.C., B.M., B.C.C., B.I., B.L.J., B.I., B.A.N., B.S.I., B.V.S., B.O.D., C.A.S., C.C., C.F., C.M., C.M., C.R., C.C., C.M., D.F.D., D.M.D., D.R.S., D.N., D.V., D.E., D.I.M., D.A., D.E.S., D.C.D., D.O., E.M., F.I., F.C.I., F.V., F.N.L., G.V., G.R., G.M., G.P.C., G.A.C., G.I.D., H.R.I.N., H.A.L., I.S., I.M.M., L.I.M., L.V., L.I., M.P., M.M.M., M.O., M.A.A., M.A., M.B., M.I.E., M.F., M.I.F., M.T., M.C., M.G.A., M.M.A., M.L., M.I., M.A., N.I.V., N.F.D., N.D.O., N.C., O.M., O.M., P.A., P.D., P.D., P.I., P.M.S., P.R.C., P.D., P.V., P.A.R., P.R., P.V., P.I.M., R.M.C., R.P., R.M.A., R.V.D., R.V., R.M.F., R.M.C., R.V.C., S.L.M., S.S.F., S.G.S., S.N., S.M., S.A.M., S.M.B., S.M.E., T.C.I., T.P.D., T.P.I., T.M.G., T.C., T.I.M., T.T.D., T.I.C., T.S.D., T.D.M., T.S.M., U.C., U.D., U.D.V., U.O.M., V.M., A.M., V.S.M., V.R., Z.E. prin Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor “P.L.” împotriva Sentinţei civile nr. 5020 din 12 septembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 4772/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4780/2012. Contencios. Amendă pentru... → |
|---|
