ICCJ. Decizia nr. 4790/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4790/2012
Dosar nr. 255/2/2011*
Şedinţa publică de la 15 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. 255/2/2011 din data de 12 ianuarie 2011, reclamantul M.M. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului: - anularea în tot a Ordinului Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului nr. 5612 din 10 noiembrie 2010; - repunerea părţilor în situaţia anterioară în sensul reîncadrării reclamantului pe funcţia deţinută anterior emiterii ordinului contestat şi obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale la care era îndrituit în funcţia de inspector şcolar general al Judeţului Bistriţa-Năsăud, de la data emiterii ordinului şi până la data reintegrării efective; - suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În fapt, reclamantul a arătat că prin Ordinul M.E.C.T. nr. 3832 din 5 mai 2008 a fost numit în funcţia de inspector general al Inspectoratului Şcolar al Judeţului Bistriţa-Năsăud pe o perioadă de 4 ani şi tot pentru aceeaşi perioadă a fost încheiat contractul de management educaţional prin care îi erau delegate atribuţii de elaborare şi aplicare a politicilor educaţionale din judeţul Bistriţa-Năsăud.
Reclamantul a arătat că prin Adresa nr. 45539 din 21 septembrie 2010, instituţia pârâtă a informat Inspectoratul Şcolar al Judeţului Bistriţa-Năsăud cu privire la faptul că în perioada 27 - 28 septembrie 2010 urma să aibă loc evaluarea activităţii manageriale pentru anul şcolar 2009 - 2010, fiind supuşi evaluării inspectorii generali, inspectorii generali adjuncţi şi directorul C.C.D. În urma evaluării, comisia de evaluare a activităţii manageriale (constituită în baza Ordinului de serviciu nr. 204 din 17 septembrie 2010) a întocmit o Notă în care se menţiona că „au fost purtate discuţii cu persoanele evaluate cât şi cu persoanele din subordinea domniilor lor” şi că „au fost solicitate toate documentele şi materialele care să justifice această activitate”.
În ceea ce îl priveşte, a arătat reclamantul, instituţia pârâtă i-a comunicat Adresa nr. 43062 din 27 octombrie 2010 (primită la data de 28 octombrie 2010) prin care era informat că activitatea sa manageriale în funcţia de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar al Judeţului Bistriţa-Năsăud a fost evaluată cu 60,50 puncte, corespunzătoare calificativului „necorespunzător”, arătând că împotriva acestui rezultat a formulat Contestaţia nr. 6432 din 3 noiembrie 2010 care însă, i-a fost respinsă.
În continuare, reclamantul a arătat că pe baza calificativului primit, instituţia pârâtă a emis Ordinul nr. 5612 din 10 noiembrie 2010 care prevedea încetarea contractului de management educaţional şi eliberarea sa din funcţie, şi că a formulat plângerea prealabilă nr. 19520 din 8 decembrie 2010, solicitând revocarea în tot a ordinului, dar plângerea sa nu a primit răspuns din partea instituţiei pârâte.
În motivarea cererii de anulare în tot a Ordinului MECTS nr. 5612 din 10 noiembrie 2010, reclamantul a arătat că deşi ordinul creează o aparenţă de legalitate şi temeinicie, reprezintă un abuz din partea instituţiei pârâte. Astfel, în ceea ce priveşte procedura de evaluare, reclamantul a arătat că deşi obiectul evaluării era reprezentat de activitatea aferentă întregului an şcolar, în cazul său, spre deosebire de celelalte persoane care au fost supuse aceleiaşi evaluări (inspectorul şcolar general, inspectorii şcolari adjuncţi şi directorul CCD), perioada evaluată s-a rezumat la o durată de aproximativ 3 luni faţă de perioade cuprinse între 7 şi 9 luni, în cazul celorlalţi. Aşadar, a arătat reclamantul, ordinul are la bază o procedură de evaluare neserioasă şi discreţionară (efectuată pentru o perioadă de 3 luni deşi are rolul de evaluare anuală).
Reclamantul a precizat, de asemenea, că activitatea Comisiei de evaluare s-a rezumat la „purtarea unor discuţii” şi „la ridicarea unor documente”, astfel cum rezultă din Nota Comisiei de evaluare. În ceea ce priveşte nerespectarea atribuţiilor manageriale, concretizată în acordarea calificativului „nesatisfăcător”, reclamantul a arătat că nu are la bază un minimum de argumentare, raportul de evaluare existând doar la nivel declarativ. În acest sens, reclamantul a arătat că acest raport, ce ar trebui să constituie fundamentul acordării punctajelor în cadrul fişei de evaluare şi care ar trebui să producă o minimă analiză a activităţii manageriale a celui vizat de control, prin raportare la aspecte relevante, ce pot contura o concluzie obiectivă, ia forma unei simple adrese de informare în cadrul căreia se aminteşte că a avut loc o activitate de evaluare, într-o anumită perioadă, concretizată într-un punctaj stabilit în consecinţă.
S-a mai menţionat de către reclamant şi faptul că pe toată perioada cât a deţinut funcţia de inspector general a obţinut numai calificative de „foarte bine”, demonstrând astfel competenţa managerială. Astfel, este evident că ceea ce a determinat scăderea drastică a calificativului, a fost intenţia instituţiei pârâte de a-l înlătura din funcţia deţinută. În susţinerea acestui argument, reclamantul a precizat că anterior, prin Ordinul nr. 3864 din 6 mai 2009, a mai fost eliberat din funcţia de inspector şcolar general, însă acesta a fost anulat de instanţa judecătorească prin hotărâre definitivă şi irevocabilă, cu efectul reintegrării pe funcţia deţinută anterior.
În ceea ce priveşte calificativele obţinute de celelalte persoane ce au fost supuse aceleiaşi evaluări, reclamantul a menţionat că analizând fişele de evaluare a acestor persoane, se poate observa că atribuţiile şi criteriile de performanţă în cadrul inspectoratului sunt aceleaşi. Aşadar, este inexplicabil cum în accepţiunea ministerului, în cazul tuturor celorlalte persoane din conducerea inspectoratului, instituţia este condusă într-un mod managerial performant cu atingerea obiectivelor, în schimb, în ceea ce îl priveşte pe reclamant, deşi este vorba de aceeaşi instituţie, cu aceleaşi obiective, cu aceeaşi fişă de evaluare şi criterii, i s-a acordat în mod distinct, calificativul „nesatisfăcător”.
Reclamantul a menţionat şi faptul că întreaga procedură de evaluare ca şi ordinul nu întrunesc condiţiile de legalitate instituite de Codul Muncii, Legea nr. 128/1997, Ordinul nr. 4149/2010.
În motivarea cererii de suspendare a executării ordinului atacat, reclamantul a arătat că ne aflăm în situaţia unui caz bine justificat atât timp cât instanţa, fără administrarea unor probatorii specifice, poate observa cum dintre toţi cei din conducerea inspectoratului, a fost singurul care a obţinut calificativ negativ şi de asemenea, se poate observa cum până la evaluarea managerială a anului 2009 - 2010, în funcţia de inspector a obţinut de fiecare dată calificativul de „foarte bine”, toate acestea fiind în măsură să înfrângă prezumţia de legalitate a ordinului. Paguba înregistrată, a menţionat reclamantul, constă în diminuarea drepturilor salariale ca efect al eliberării din funcţia deţinută anterior.
În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004, art. 4 din Ordinul MECTS nr. 4149/2010, art. 31, art. 52, art. 146 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, art. 268, art. 269, art. 195 C. muncii.
Pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a depus întâmpinare în şedinţa publică de la data de 29 martie 2011, solicitând, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei prematurităţii şi lipsei de interes a cererii de suspendare, pe fondul cererii de suspendare şi al cererii de anulare, respingerea ca neîntemeiate.
Prin Încheierea de şedinţă publică de la data de 29 martie 2011, au fost respinse excepţiile prematurităţii şi a lipsei de interes în ceea ce priveşte cererea de suspendare şi a fost respinsă cererea de suspendare ca neîntemeiată, pentru motivele cuprinse în încheierea de şedinţă de la acea dată şi a fost acordat termen la data de 10 mai 2011 pentru continuarea judecăţii pe fond.
Prin Sentinţa civilă nr. 5214 din data de 20 septembrie 2011 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul M.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, a anulat Ordinul nr. 5612 din 10 noiembrie 2010, a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior ordinului atacat şi obligarea pârâtului la plata drepturilor băneşti cuvenite de la data de emiterii ordinului până la data reintegrării în funcţie, şi a dispus suspendarea executării ordinului contestat, pentru următoarele motive:
Prin Ordinul 5612 din 10 noiembrie 2010 s-a dispus încetarea contractului de management educaţional al reclamantului în calitate de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar al judeţului Bistriţa-Năsăud, reclamantul fiind eliberat din funcţie. La baza ordinului a stat Raportul de evaluare nr. 43062 din 27 octombrie 2010 conform căruia reclamantul a obţinut un punctaj de 60.50 pct. corespunzător calificativului necorespunzător.
Cu privire la acest raport de evaluare instanţa de fond a reţinut că punctajul a fost acordat de o manieră arbitrară, neexistând nici o justificare pentru depunctarea reclamantului. Este adevărat, s-a relevat, că autorităţile publice se bucură de o marjă de apreciere care este chiar mai largă în cazul procedurii de evaluare, în condiţiile în care este implicată, în mod inevitabil, şi subiectivitatea evaluatorului. Aceasta nu înseamnă, însă, că o evaluare poate fi arbitrară, mai ales în condiţiile în care se propune acordarea unui punctaj care are consecinţe deosebit de importante asupra carierei funcţionarului evaluat. Autoritatea publică trebuie să fie în măsură să prezinte motivele pentru care funcţionarul a fost depunctat la anumiţi indicatori de performanţă.
Or în speţă, deşi, pentru mulţi indicatori de performanţă punctajul reclamantului a fost redus aproape la jumătate, autoritatea publică nu a prezentat nici o motivare şi nici o probă în susţinerea deciziei de depunctare a reclamantului. Aceasta cu atât mai mult cu cât perioada evaluată în cazul reclamantului a fost de trei luni, lipsa unor realizări fiind determinată şi de timpul scurt dintre momentul numirii în funcţie şi momentul evaluării.
Reclamantul invocă, pe drept cuvânt, ca şi exemplu, punctajul acordat la punctul 7.3 (referitor la acordarea de calificative, premii sau sancţiuni personalului din subordine) unde i s-au acordat 2,5 puncte din 5 posibile deşi această atribuţie se realizează, în cea mai mare măsură, la sfârşit de an. Aşadar apare ca arbitrară depunctarea reclamantului în condiţiile în care nu s-au arătat aspectele concrete care i se impută reclamantului în cele trei luni pentru care s-a realizat evaluarea, cu privire la modul de acordare a calificativelor, premiilor sau sancţiunilor.
Situaţia invocată de reclamant nu este singulară. Spre exemplu, la punctul 3.2 a fost punctat cu 1 punct din 2 posibile pentru modul de îndeplinire a atribuţiei privind analizarea şi decizia asupra proiectului de buget, fără a se arăta aspectele concrete care se impută reclamantului (dacă a fost sau nu realizat un buget, dacă a fost discutat sau nu, care a fost atitudinea reclamantului cu privire la acest buget şi care impune depunctarea drastică a funcţionarului. La punctul 4.2 referitor la atribuţia de recrutare, selectare şi promovare a personalului din inspectoratul şcolar reclamantul a fost punctat cu 1,5 puncte din 2,5 posibile deşi nu există nici o analiză concretă a modului de îndeplinire a acestei atribuţii, nu se analizează date concrete privind organizarea defectuoasă a vreunui concurs de către reclamant sau încadrarea vreunui funcţionar public fără respectarea structurii inspectoratelor şcolare, etc. Aceleaşi observaţii au fost relevate şi cu privire la punctul 7.1 unde s-a realizat depunctarea cu un punct, primind reclamantul 1 punct din două posibile, deşi nu se precizează în nici un mod ce anume i se reproşează acestuia în legătură cu dimensionarea necesarului de personal şi cu mediatizarea metodologiilor de recrutare.
Lipsa unei analize concrete a criteriilor de evaluare, a reţinut prima instanţă, trebuie coroborată şi cu faptul că reclamantul a mai fost eliberat din funcţie în anul 2009, printr-un act anulat de instanţa de judecată, repunerea în funcţia de inspector făcându-se ca urmare a hotărârii instanţei de judecată. Or, este evidentă, în acest context, intenţia intimatului de a utiliza procedura de evaluare într-un alt scop decât cel pentru care a fost reglementată, respectiv pentru a obţine eliberarea din funcţie, cu orice preţ, a reclamantului.
În aceste condiţii, a considerat judecătorul fondului că ordinul atacat se impune a fi anulat, cu consecinţa repunerii părţilor în situaţia anterioară.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare, instanţa de fond a reţinut că sunt îndeplinite în speţă, condiţiile cumulative prevăzute de lege, anume cazul bine justificat şi paguba iminentă, întrucât, pe de o parte îndoiala serioasă rezultă din chiar analiza pe fond a cererii iar paguba iminentă decurge din lipsirea reclamantului de plata indemnizaţie aferente funcţiei punându-l pe acesta în imposibilitatea de a-şi asigura nevoile cotidiene.
Împotriva Sentinţei civile nr. 5214 din data de 20 septembrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs în termen legal pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac, casarea hotărârii atacate şi, urmare rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantului ca neîntemeiată.
A învederat recurentul, în primul rând, că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este nelegală pe motiv că s-a dat ceea ce nu s-a solicitat, fiind incidente astfel prevederile art. 304 pct. 6 C. proc. civ. S-a arătat că soluţia instanţei de fond, de a dispune suspendarea executării ordinului contestat după ce s-a pronunţat prin încheiere motivată la termenul de judecată din data de 29 martie 2011 a fost dată cu încălcarea principiului disponibilităţii, conform căruia instanţele sunt obligate să se pronunţe în limitele în care au fost învestite prin cererea de chemare în judecată.
În al doilea rând, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a precizat că prima instanţă şi-a depăşit atribuţiile cu care a fost învestită, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ. Judecătorul fondului, s-a arătat, avea de analizat dacă ordinul atacat a fost emis cu respectarea prevederilor legale aplicabile în litigiu, şi nu avea atribuţia de a trece la analiza raportului de evaluare şi a evaluării în sine. Astfel, întreaga argumentaţie a judecătorului fondului se bazează pe critici aduse modului în care a fost punctat sau depunctat reclamantul cu ocazia evaluării, dar instanţa de judecată nu era învestită şi nu avea atribuţia de a se substitui angajatorului şi nu putea să se pronunţe asupra unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile.
Instanţa de judecată putea doar să analizeze dacă procedura urmată de angajator este în conformitate cu prevederile legale, dar în litigiu nu a fost indicată prin considerentele hotărârii recurate nicio prevedere legală care să fi fost încălcată în procesul de evaluare.
În fine, recurentul a învederat că hotărârea instanţei de fond este lipsită de temei legal, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. S-a relevat că în mod nelegal prima instanţă a apreciat că M.E.C.T.S. nu a fost în măsură să prezinte probe în susţinerea deciziei de depunctare a reclamantului, în condiţiile în care în şedinţa publică din data de 7 iunie 2011 au fost depuse înscrisuri doveditoare în susţinerea apărării.
Prin întâmpinarea formulată în cauză intimatul M.M. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a Sentinţei civile nr. 5214/2011 pronunţate de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, precum şi obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.
Recursul este nefondat şi urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În mod întemeiat s-a dispus, prin sentinţa recurată, făcându-se o corectă interpretare şi aplicare a legii la circumstanţele de fapt ale litigiului, admiterea acţiunii formulate de reclamantul M.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, cu consecinţa anulării Ordinului nr. 5612 din data de 10 noiembrie 2010 emis de ministrul educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului (prin care s-a prevăzut încetarea contractului de management educaţional semnat de reclamant şi eliberarea acestuia din funcţia de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar al judeţului Bistriţa-Năsăud), reintegrarea intimatului în funcţia deţinută anterior ordinului atacat şi obligarea Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului la plata drepturilor băneşti cuvenite de la data emiterii ordinului de eliberare din funcţie şi până la reintegrare.
În principiu, în materia evaluării performanţelor profesionale sau manageriale individuale ale funcţionarilor publici sau ale altor categorii de personal bugetar, de execuţie sau de conducere, instanţa de judecată nu se poate substitui persoanei sau organului căreia îi revine, potrivit dispoziţiilor legale, competenţa de a realiza activitatea de evaluare, astfel că aceasta nu poate modifica raportul de evaluare prin înlocuirea calificativului acordat cu un calificativ superior. Cu alte cuvinte, evaluarea activităţii profesionale sau manageriale implică şi o accentuată componentă subiectivă, astfel că instanţa de contencios administrativ - cu excepţia însă a situaţiei în care nu pot fi identificate cauze de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că autoritatea emitentă a încălcat limitele marjei de apreciere în exercitarea puterii ei discreţionare - nu poate să cenzureze modul de evaluare şi de acordare a calificativelor sau să stabilească ea însăşi un nou punctaj, deoarece o astfel de măsură ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile puterii executive.
Intimatul reclamant a îndeplinit şi exercitat funcţia de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar al judeţului Bistriţa-Năsăud începând cu 5 mai 2008, activitatea sa fiind evaluată cu calificativul ”foarte bine” pentru anii 2007 - 2008, 2008 - 2009. Criteriile de performanţă avute în vedere la acordarea acestui calificativ nu au fost modificate între timp, ele vizând o strategie de management pe termen lung, strategie care a fost apreciată pozitiv, de vreme ce calificativul acordat a fost ”foarte bine”.
În aceste condiţii, acordarea prin raportul de evaluare care a vizat în realitate o perioadă extrem de scurtă, de aproximativ trei luni, cuprinsă între 17 mai 2010 - 31 august 2010, a calificativului ”necorespunzător”, nu se justifică, fiind astfel depăşite limitele marjei de apreciere a autorităţii publice în exercitarea puterii ei discreţionare (în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare), în condiţiile în care nu puteau fi semnalate eventuale deficienţe de natură a anihila aspectele pozitive din cadrul strategiei de management pe termen lung analizate cu ocazia acordării calificativului anterior (2009).
Se reţine, în plus, că instanţa de fond a statuat în mod just că lipsa unei analize concrete a criteriilor de evaluare trebuie coroborată şi cu faptul că reclamantul a fost eliberat (prin efectul unui ordin emis de ministrul educaţiei naţionale) din funcţia de inspector şcolar general al Inspectoratului Şcolar al judeţului Bistriţa-Năsăud la data de 7 mai 2009, acesta reluându-şi funcţia (urmare pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile) la data de 17 mai 2010.
În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs (vizând modul de soluţionare a fondului litigiului) invocate de recurent, şi că este temeinică şi legală soluţia instanţei de fond de anulare a Ordinului nr. 5612 din data de 10 noiembrie 2010 emis de ministrul educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului, de reintegrare a intimatului în funcţia deţinută anterior ordinului atacat şi de obligare a Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului la plata drepturilor băneşti cuvenite de la data emiterii ordinului de eliberare din funcţie şi până la reintegrare, urmează a se dispune, în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului împotriva Sentinţei civile nr. 5214 din data de 20 septembrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Motivul de recurs invocat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului privitor la nelegalitatea dispoziţiei de suspendare a executării ordinului atacat prin acţiunea în contencios administrativ, luată prin sentinţa recurată, este lipsit de interes şi nu se mai impune a mai fi examinat, atâta vreme cât a fost menţinută, prin prezenta decizie, soluţia judecătorului fondului de anulare a actului administrativ contestat.
Recurentul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, fiind în culpă procesuală ca urmare a respingerii căii extraordinare de atac declarate în cauză, va fi obligat, în baza art. 274 alin. (1) C. proc. civ., la plata în favoarea intimatului M.M. a sumei de 1.550 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând contravaloarea onorariului avocaţial.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, împotriva Sentinţei civile nr. 5214 din 20 septembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurentului la plata în favoarea intimatului-reclamant M.M. a sumei de 1.550 RON, cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 4787/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4809/2012. Contencios → |
|---|
