ICCJ. Decizia nr. 945/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 945/2012
Dosar nr. 964/83/2011
Şedinţa publică din 23 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 184/CA/2011 din 20 septembrie 2011, Curtea de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a punctelor 228 şi 229 din Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi invocată de reclamanţii Consiliul Local Căpleni şi Primarul Comunei Căpleni, în contradictoriu cu emitentul actului, pârâta Camera de Conturi Satu Mare, şi Curtea de Conturi a României Bucureşti, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că reclamanţii au invocat excepţia de nelegalitate a punctelor 228 şi 229 din Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010 referitor la stabilirea competenţei de soluţionare a sesizării formulate împotriva încheierii emisă de comisia ce soluţionează contestaţiile împotriva actelor de control întocmite de camerele de conturi.
Stabilirea competenţei materiale şi teritoriale a instanţelor judecătoreşti din România se realizează prin legi organice şi legi speciale şi niciodată printr-un act administrativ emis de o entitate administrativă în regim de putere publică, a cărei competenţe de reglementare sunt doar cu privire la executarea în concret a legii.
Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010 este dată în aplicarea prevederilor art. 11 alin. (2) şi (3) şi a art. 59 din Legea 94/1992, care reglementează materia de normare a plenului Curţii de Conturi, respectiv cu privire la organizarea şi valorificarea actelor rezultate de aceste activităţi.
Sub aspectul inadmisibilităţii invocate prin prisma faptului că actul administrativ vizat este unul normativ ce nu intră în sfera de aplicare a prevederilor art. 4 din legea nr. 554/2004, instanţa de fond a constatat că este neîntemeiată şi a respins-o reţinând că acest aspect a fost tranşat în practica instanţelor reţinându-se că excepţia de nelegalitate cu privire la un act administrativ normativ este admisibilă, neexistând nicio raţiune pentru care acestea să fie excluse de la cenzura instanţelor cu atât mai mult cu cât dreptul comunitar, respectiv art. 277 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene are ca obiect de reglementare excepţia de nelegalitate cu privire la actele administrative normative, iar sarcina judecătorului român este de a da eficienţă acestuia cu prioritate.
Sub aspectul inadmisibilităţii invocate prin prisma condiţiei impuse de textul de lege, respectiv ca de actul administrativ să depindă soluţionarea litigiului pe fond, instanţa a reţinut că este întemeiată.
Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010, cu privire la care se invocă excepţia de nelegalitate prin prisma punctelor 228 şi 229, este dată în aplicarea prevederilor articolului 11 alin. (2) şi (3) şi a art. 59 din Legea 94/1992.
Potrivit punctului 228 din regulament: „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ, iar potrivit punctului 229: „Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei".
Prin urmare, eventuala constatare a faptului că dispoziţiile din regulament cu privire la care se invocă excepţia de nelegalitate încalcă prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, care prevăd explicit că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, ori că acestea adaugă la norma din lege, nu prezintă nicio relevanţă în soluţionarea pricinii atâta vreme cât, prin prisma normelor de drept comun, competenţa în soluţionarea cererii aparţine tot acestei instanţe, prin prisma rangului organului emitent, sens în care la dosar s-a depus şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
În litigiul dedus judecăţii nu este îndeplinită condiţia de admisibilitate impusă de lege cu privire la dependenţa dintre actul administrativ şi soluţia ce se pronunţă pe fondul litigiului. Constatarea eventualei nelegalităţi nu produce consecinţe asupra competenţei instanţei învestite cu soluţionarea cererii de anulare a actelor emise de Curtea de Conturi, iar rolul instanţei nu este acela de a verifica nelegalităţi generice ci concrete prin prisma intereselor şi drepturilor specifice a căror încălcare se reclamă în litigiul dedus judecăţii.
Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul Primarul Comunei Căpleni a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că soluţia pronunţată de instanţa de fond pe excepţia de nelegalitate e consecinţa aplicării greşite a legii.
Recurentul susţine că instanţa de fond face trimitere la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, extinzând efectul său normativ pană acolo încât schimbă voinţa legiuitorului de a norma, confundând, din punct de vedere literar şi juridic, noţiunea de „organizare şi desfăşurare a activităţii specifice Curţii de Conturi" cu organizarea şi desfăşurarea activităţii procedurale instanţelor judecătoreşti.
Textul de lege este clar asupra competenţei curţilor de apel, făcând trimitere la actele administrative emise sau încheiate de autorităţi publice centrale şi nu la cele date în procedura de soluţionare a unei contestaţii, cu precizarea distinctă asupra competenţei date de taxe, impozite, contribuţii şi accesorii mai mari de 500.000 Iei.
Interpretarea distinctă cu privire la competenţa după valoare se poate, prin analogie, aprecia din perspectiva OG nr. 92/2003, care stabileşte competenţa de soluţionare a contestaţiei la A.N.A.F. pentru impunerile ce depăşesc 500.000 lei, stabilind apoi competenţa de soluţionare a curţilor de apei nu pe motivul emiterii deciziei de soluţionare a contestaţiei de către A.N.A.F., ci pentru că valoarea soluţionată este de peste 500.000 lei.
Art. 32, art. 33 din Legea nr. 94/1992 lămureşte cât se poate de clar competenţa decizională a Curţii de Conturi prin Camere de Conturi Judeţene, acea că, acolo undeauditul public extern a constatat neregularităţi se dispune conducerii instituţiilor auditate luarea de măsuri, în sensul stabilirii întinderii prejudiciului şi recuperării acestuia.
Actul administrativ generator de efecte juridice este Decizia Camerei de Conturi Judeţene şi prin acţiunile judiciare de verificare a legalităţii se tinde la verificarea unor aspecte de nelegalitate care privesc doar acest act.
Deciziile fiind emise de organe deconcentrate în judeţe ale Curţii de Conturi, competenţa este dată de caracterul judeţean al acestora, independent de împrejurarea că au sau nu personalitate juridică, deoarece acestea au personalitate funcţională, au fost înzestrate cu capacitate administrativă de a emite acte administrative, împrejurare care le dă vocaţie procesuală directă.
Intimata Curtea de Conturi a României, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi: „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ.", iar pct. 229 prevede: „Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei."
Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că „împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."; la pct. 107 se prevedea că „Sesizarea instanţei se depune la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curţii de Conturi.", iar la pct. 108: „În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanţei se depune la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalelor judeţene."
Se constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competenţa materială şi teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziţii tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.
Dispoziţiile pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competenţa instanţei de contencios administrativ fără a ţine seama de criteriul valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.
Însă, ceea ce este mai important este că pct. 228 şi 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituţia României. Astfel, potrivit primului text „competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", iar potrivit celui de-al doilea, „În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate."
Faptul că Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepţiei. Sub acest aspect, este de reţinut jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, întru-un sens care să concorde cu Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, a reţinut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi se îşi orienteze conduita în acord cu imperativele legii.
În raport cu dispoziţiile constituţionale menţionate, prevederile a căror legalitate este analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepţiei de nelegalitate.
Înlăturarea, pe calea constatării excepţiei de nelegalitate, a dispoziţiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispoziţiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc. civ. şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziţia garantată constituţional.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va modifica sentinţa recurată şi pe cale de consecinţă va admite excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Primarul Comunei Căpleni, împotrivasentinţei civile nr. 184/ CA din 20 septembrie2011 a Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 23 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 937/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 948/2012. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
