ICCJ. Decizia nr. 964/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 964/2012
Dosar nr.374/45/2011
Şedinţa publică din 23 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta P.G. a formulat contestaţie, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, împotriva Deciziei înregistrate sub nr. 291 din 21 decembrie 2009, emisă de Agenţia de Sănătate Publică din cadrul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, solicitând anularea deciziei, reintegrarea pe postul deţinut anterior şi obligarea la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat până la data reintegrării efective.
În motivarea acţiunii contestatoarea a arătat că prin Decizia nr. 291 din 21 decembrie 2009 s-a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999, încetarea raporturilor de serviciu aferente funcţiei de referent, gradul superior, treapta 1 de salarizare, ca urmare a desfiinţării prin divizare a Agenţiei de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, începând cu data de 23 ianuarie 2010. Totodată s-a acordat un preaviz de 30 de zile începând cu data de 24 decembrie 2009.
Temeiul legal al încetării raporturilor de serviciu a fost dat de dispoziţiile Legii nr. 188/1999, ale Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor - cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, precum şi ale HG nr. 76/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, modificată prin HG nr. 1399/2009 privind reorganizarea unor unităţi aflate în subordinea M.T.I. Între ea şi pârât au existat raporturi de muncă şi nu raporturi de serviciu, iar reţinerea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici ca temei al încetării acestora este greşită. Potrivit art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică, iar potrivit art. 4 alin. (1), raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire.
Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, prin întâmpinare, a solicitat respingerea contestaţiei şi a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive arătând că, până la data de 23 ianuarie 2010, reclamanta a fost încadrată la Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii - Unitatea Teritorială Iaşi, că Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii a fost înfiinţată prin OUG nr. 64/2003, că în conformitate cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) din HG nr. 312/200, „Agenţia" a fost organizată şi a funcţionat ca instituţie publică, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, având drept de reprezentare proprie, putând să îşi exercite drepturile procesuale în nume propriu, că Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii este organizat şi funcţionează conform prevederilor HG nr. 76/2009 având personalitate juridică distinctă de aceea a Agenţiei de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi că prin HG nr. 1399/2009, în conformitate cu prevederile Legii nr. 329/2009, Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii a fost desfiinţată, patrimoniul său fiind preluat de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de către Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, corespunzător activităţilor preluate.
Totodată, aceste prevederi trebuie coroborate cu prevederile alin. (1) al art. 13 din aceeaşi lege care prevede faptul că: „parte în proces este emitentul actului atacat".
S-a mai susţinut că, în materia contenciosului administrativ, calitatea procesuală pasivă aparţine emitentului actului, iar în prezenta cauză emitentul actului contestat este Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi nicidecum Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.
Raportat la obiectul cererii de chemare în judecată s-a arătat că în prezenta cauză se contestă legalitatea deciziei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantei P.G., decizie care a fost emisă de către directorul general al Agenţiei de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, la data de 21 decembrie 2009, dată la care „Agenţia" nu îşi încetase activitatea. Având în vedere că actul atacat nu a fost emis de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi că între minister şi reclamantă nu au existat niciodată raporturi de serviciu, nici principalul capăt de cerere şi, potrivit principiului „accesorium sequitur principale", nici capetele de cerere accesorii nu pot fi soluţionate în contradictoriu cu instituţia căreia nu îi incumbă nici o obligaţie în raportul juridic dedus judecăţii.
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive arătând că instituţia publică emitentă a Deciziei nr. 291 din 21 decembrie 2009, a cărei anulare se solicită prin prezenta acţiune, este Agenţia de Sănătate Publică din cadrul Ministerului Transporturilor şi Infracţiunii şi nu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor. Într-un litigiu având ca obiect anularea unei decizii prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale salariatului, calitate procesuală pasivă poate avea numai angajatorul, deci instituţia sau autoritatea publică emitentă a acestui act.
Prin Sentinţa civilă nr. 209 din 23 iunie 2011 Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, a admis acţiunea formulată de reclamanta P.G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi a anulat Decizia nr. 291 din 21 decembrie 2009, emisă de Agenţia de Sănătate Publică din cadrul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii să o reintegreze pe reclamanta P.G. în funcţia publică deţinută anterior încetării raporturilor de serviciu şi să îi plătească reclamantei P.G. despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în lipsa actului anulat, până la data reintegrării efective, precum şi la plata sumei de 1200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a constatat faptul că Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor nu a fost chemată în judecată de către reclamantă iar părţile între care s-a stabilit iniţial raportul juridic procesual nu li s-a adăugat şi această persoană în condiţiile prevăzute de art. 49 - 66 C. proc. civ. privind intervenţia voluntară, chemarea în judecată a altor persoane, chemarea în garanţie şi arătarea titularului dreptului. Apreciind că, în mod greşit, a fost introdusă în cauză Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, instanţa a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, s-a constatat că reclamanta a avut calitatea de funcţionar public în cadrul Agenţiei de Sănătate Publică din Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii - Unitatea Teritorială Iaşi şi că, la data de 21 decembrie 2009, prin Decizia nr. 291, emisă de Agenţia de Sănătate Publică din cadrul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei începând cu data de 23 ianuarie 2010.
Din conţinutul deciziei reiese că măsura încetării raportului de serviciu a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 329/2009, HG nr. 1399/2009 şi ale art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999.
Instanţa de fond a reţinut că prin Legea nr. 329/2009 s-a dispus reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, precum şi raţionalizarea cheltuielilor publice, fapt ce a determinat, printre altele, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 4 coroborat cu pct. 16 din Anexa I a legii, desfiinţarea prin divizare a Agenţiei de Sănătate Publică a Ministerului şi preluarea activităţilor sanitar-veterinare de către Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi a activităţilor de medicină preventivă, avizare şi autorizare sanitară şi inspecţia sanitară de stat de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.
Deoarece din fişa postului rezultă că în cadrul agenţiei desfiinţate reclamanta avea atribuţii ce se încadrează în tipurile de activitate preluate de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, neavând nici o legătură cu tipul de activitate preluat de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ţinând seama şi de faptul că odată cu împărţirea patrimoniului se împart, pe lângă drepturile deţinute de vechea entitate juridică, şi obligaţiile acesteia, instanţa a considerat că Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii are calitate procesuală pasivă în cauză, respingând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestui pârât.
Pe fondul cauzei, Curtea de Apel a constatat că nu au fost stabilite criterii în baza cărora să se realizeze selectarea personalului în vederea încetării raporturilor de serviciu, ceea ce înseamnă că selecţia acestor persoane s-a făcut arbitrar şi cu încălcarea dispoziţiilor legale.
Instanţa de fond a mai reţinut că o decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată pentru a da persoanei vizate şi societăţii posibilitatea de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, asupra graniţei dintre puterea discreţionară şi arbitrariu, deoarece puterea discreţionară conferită unei autorităţi nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută şi fără limite. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în prezenta cauză, efectele actului administrativ atacat privesc dreptul la muncă, drept ce nu poate fi vătămat printr-un act nemotivat ori insuficient motivat.
În lipsa criteriilor, esenţiale, prevăzute de art. IV alin. (6) din HG nr. 1399/2009, sancţiunea nu poate fi decât anularea actului atacat.
În ceea ce priveşte capătul de cerere privind reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută anterior emiterii deciziei şi acordarea drepturilor salariale de care a fost lipsită pentru perioada de la momentul punerii în executare a deciziei şi până la repunerea efectivă în funcţie, instanţa de fond a apreciat că, în cauză, sunt incidente prevederile art. 106 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora în situaţia în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
Ţinând seama şi de împrejurarea că Decizia de încetare a raportului de serviciu este nelegală, instanţa de fond a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii să o reintegreze pe reclamanta P.G. în funcţia publică deţinută anterior încetării raporturilor de serviciu şi să îi plătească reclamantei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în lipsa actului anulat, până la data reintegrării efective.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa a pronunţat o soluţie bazată pe motive contradictorii şi străine de natura pricinii, dată cu aplicarea greşită a legii (art. 304, pct. 7 şi pct. 9).
Recurentul consideră că instanţa de fond a respins în mod neîntemeiat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii.
În susţinerea acestui motiv se arată că intimata reclamantă a fost încadrată şi s-a aflat în raporturi de serviciu cu Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, considerente pentru care în cauză sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 188/1999 (r2) privind Statutul funcţionarilor publici şi implicit, prevederile art. 4, alin. (1), ale art. 97 şi ale art. 106 ale acesteia.
În conformitate cu dispoziţiile art. 1, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, coroborate cu prevederile alin. (1) ale art. 13 din aceeaşi lege rezultă în mod indubitabil faptul că, în materia contenciosului administrativ, calitatea procesuală pasivă aparţine emitentului actului or, în prezenta cauză, emitentul actului contestat este Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi nicidecum Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, aspect nesocotit de instanţa de fond la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii.
Ca urmare, contestatoarea putea cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi în termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în calitate de funcţionar public, numai în contradictoriu cu autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ.
Angajarea răspunderii ministerului faţă de foştii angajaţi ai Agenţiei şi implicit şi faţă de intimata reclamantă, nu se putea realiza decât în strânsă corelaţie cu drepturile/obligaţiile preluate de minister de la fosta instituţie publică.
În acest sens, un alt aspect pe care instanţa de fond l-a omis cu desăvârşire deşi rezultă cu evidenţă din actele normative aplicabile în speţă şi anume faptul că la nivelul Agenţiei a operat o reorganizare. Astfel, aşa după cum rezultă şi din prevederile art. IV alin. (6) din HG nr. 1399/2009, la nivelul Agenţiei de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii a operat o reorganizare potrivit Legii nr. 329/2009, această instituţie figurând pe lista instituţiilor publice supuse reorganizării în Anexa nr. 1, la pct. 16. Mai mult chiar, atribuţiile în ceea ce priveşte această reorganizare au revenit în exclusivitate Agenţiei, directorului său general şi nu ministerului, acesta din urmă preluând cele 15 persoane care au rămas după reorganizarea Agenţiei expres nominalizat prin Protocol.
Cu privire la măsura dispusă de instanţa de fond cu privire la reintegrarea doamnei P.G. pe postul avut anterior, recurentul precizează că acest lucru nu mai este posibil.
Contestatoarea a fost încadrată la Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, Unitatea Teritorială Iaşi până la data de 15 ianuarie 2010, iar prin HG nr. 1399/2009 privind "reorganizarea unor unităţi aflate în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, în conformitate cu prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii a fost desfiinţată.
Rezultă astfel fără nici un dubiu faptul că, toate posturile ocupate de către personalul contractual sau cel care deţinea funcţii publice în cadrul Agenţiei s-au desfiinţat.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii a fost înfiinţată în baza OUG nr. 64/2003, iar prin HG nr. 1399/2009 a fost desfiinţată, patrimoniul său fiind preluat de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de către Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, corespunzător activităţilor preluate potrivit art. IV din acelaşi act normativ.
În art. IV alin. (6) al HG nr. 1399/2009 s-a prevăzut că încetarea raporturilor de serviciu ale personalului Agenţiei se face ca urmare a Legii nr. 329/2009, cu respectarea procedurilor legale aplicabile categoriei de personal din care face parte şi al prevederilor legale privind protecţia socială, pe baza criteriilor stabilite între conducerea Agenţiei de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi reprezentanţii salariaţilor, în termen de maxim 60 de zile de la intrarea în vigoare a acestei legi.
Din analiza conţinutului Deciziei nr. 291 din 21 decembrie 2009 emisă de Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, rezultă fără echivoc motivul care a determinat respectiva autoritate administrativă să ia măsura încetării raportului de muncă al reclamantei, respectiv desfiinţarea, în temeiul legii, prin divizare a Agenţiei ceea ce echivalează cu îndeplinirea obligaţiei constituţionale a autorităţii administrative de a asigura o informare corectă a reclamanţilor asupra motivelor încetării raporturilor de muncă ale acestora.
Aşadar, este de necontestat faptul că atât desfiinţarea locurilor de muncă, cât şi disponibilizarea reclamanţilor s-a făcut în temeiul unor acte normative emise de către Guvernul României, în scopul respectării unor acorduri cu organisme europene şi internaţionale, prin care s-a dispus desfiinţarea autorităţii publice în raport de care reclamanţii aveau raporturi de muncă, în cauză fiind incidente dispoziţiile art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999, indicat corect în cuprinsul deciziilor contestate.
Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod greşit a apreciat instanţa de fond că actul administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de muncă al reclamantei nu este motivat făcând, totodată, o greşită interpretare şi aplicare a legii atunci când a considerat că, în cauză, nu sunt incidente dispoziţiile art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999.
De asemenea, Înalta Curte mai reţine că la data de 3 decembrie 2009, în temeiul art. 8 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 329/2009 şi al art. IV alin. (3) şi (4) din HG nr. 1399/2009, între Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii s-a încheiat un Protocol, care a avut ca obiect printre altele preluarea listei celor 15 persoane aferente activităţii de medicină preventivă, avizare, autorizare şi inspecţie sanitară de stat, printre care nu se regăseşte şi reclamanta.
Faptul că recurentul a preluat în urma divizării Agenţiei activitatea de medicină preventivă, avizare şi autorizare sanitară şi inspecţia sanitară de stat iar reclamanta avea înscrisă în fişa postului atribuţii corespunzătoare activităţilor preluate de recurent, nu constituie un argument legal, aşa cum în mod greşit reţine instanţa de fond, pentru a considera că incumbă recurentului obligaţia reîncadrării reclamantei în funcţia deţinută anterior şi care practic a fost desfiinţată odată cu desfiinţarea Agenţiei.
Totodată, în raport de faptul că recurentul trebuia să respecte limita celor 15 persoane, prevăzută de art. IV alin. (2) din HG nr. 1399/2009, în mod greşit instanţa de fond, a reţinut în sarcina recurentului obligaţia reîncadrării reclamantei, fostă salariată a autorităţii publice desfiinţate.
Aşa cum rezultă din cuprinsul HG nr. 1399/2009 şi din Protocolul încheiat între Agenţia de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, recurentul nu este un continuator al personalităţii Agenţiei, deoarece nu a preluat toate drepturile şi obligaţiile acesteia, ci doar cele expres menţionate în Protocol.
Prin urmare, chiar dacă instanţa de fond a apreciat că selecţia celor 15 persoane preluate de recurent nu s-a făcut pe baza unor criterii obiective stabilite în condiţiile HG nr. 1399/2009, în mod greşit a imputat această situaţie recurentului.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală, pe care o va modifica.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica hotărârea atacată în sensul că se va respinge acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, împotriva Sentinţei civile nr. 209 din 23 iunie 2011 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantei P.G., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 23 februarie 2012.
Procesat de GGC - N
| ← ICCJ. Decizia nr. 960/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 965/2012. Contencios → |
|---|
