ICCJ. Decizia nr. 1719/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1719/2013
Dosar nr. 570/54/2012
Şedinţa publică din 26 februarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin încheierea din 29 februarie 12, în Dosarul nr. 14197/63/2011, s-a sesizat secţia contencios administrative Și fiscal, a Curtii de Apel Craiova, pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate formulata de reclamantul R.D., cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 14 martie 2012. Instanţa a dispus stabilirea cadrului procesual prin introducerea în cauză a emitentului actului administrativ contestat.
In motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul a arătat că normele metodologice, respectiv pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011, adăuga sintagma asupra întregului venit, față de dispoziţiile legale art. 296 alin (9) din C. fisc. modificat prin O.U.G. nr. 117/2010.
Ministerul Finanţelor Publice a depus cerere de intervenţie in interesul Guvernului României, iar la termenul din 25 mai 12 s-a admis in principiu cererea de intervenţie accesorie Și s-au pus în discuţia parţilor excepţiile procesuale invocate de pârâți prin întâmpinările formulate în cauză.
2. Soluția instanței de fond
Prin Sentinţa nr. 617 pronunțată la data de 1 iunie 2012, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul R.D. Și a constatat nelegalitatea pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011. totodată, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor Publice în interesul Guvernului României.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut următoarele:
În cauză, Curtea a fost investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a prevederilor cuprinse la pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011 , în raport cu dispoziţiile art. 296/9 din C. fisc. modificat prin O.U.G. nr. 117/2010 , excepţie invocată reclamant in Dosarul nr. 14197/63/2011, fiind, în acest sens, abilitata sa verifice doar concordanta actului administrativ supus analizei sale cu actele normative cu forţa juridică superioară în temeiul Și în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei Și forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie Și art. 4 alin (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Astfel, prima instanță a observat că actul administrativ atacat în prezenta cauză a fost emis în temeiul Și în executarea C. fisc. modificat prin O.U.G. nr. 117/2010- art. 296 alin. (9), care este actul normativ cu forţa juridica superioara.
În interpretarea art. 296 alin. ( 9) C. fisc. Și a normelor metodologice, emise în aplicarea Și executarea acestui text de lege, instanţa a reținut că doar pensiile care depăşesc plafonul de 740 lei sunt supuse reţinerii contribuţiei către F.N.U.A.S.S. Și contribuţia se calculează numai pe veniturile care depăşesc plafonul de 740 lei, fara a scădea pensia sub acest prag valoric.
Astfel, normele metodologice, pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011, act administrativ cu forţa juridica inferioara C. fisc., stabilesc în mod evident că modul de calcul al contribuţiei către F.N.U.A.S.S. se realizează asupra întregului venit din pensii, nu numai a diferenţei care depaseste pragul valoric de 750 lei, în acest sens înscriindu-se si Deciziile nr. 223 si 224/2012 ale Curţii Constituţionale, î n jurisprudenţa căreia s-a stabilit că fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci şi proporţională, rezonabilă, echitabilă şi să nu diferenţieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetăţeni. Curtea Constituţională a arătat ca s-a ajuns la situaţia ca sarcina fiscală să nu fie nici rezonabilă şi nici echitabilă în privinţa pensiilor al căror cuantum atrage plata totală sau parţială a contribuţiei de asigurări sociale de 5,5% din cuantumul pensiei în raport cu pensiile mai mici de 740 lei, care sunt scutite total de la plata contribuţiei menţionate. Or, având în vedere că aceste contribuţii se datorează asupra veniturilor din pensie, drept garantat la nivel constituţional şi care beneficiază de o protecţie în consecinţă, regimul de protecţie stabilit de legiuitor pentru pensiile de un anumit cuantum trebuie să aplice asupra tuturor pensiilor, indiferent de cuantumul lor concret.
De asemenea, Curtea Constituţionala a arătat ca veniturile asupra cărora poartă sarcina fiscală - contribuţia de asigurări de sănătate -, sunt veniturile din pensie, sarcina fiscală este stabilită asupra diferenţei dintre cuantumul pensiei şi suma deductibilă de 740 lei, iar prin modalitatea concretă de calcul a acestei sarcini fiscale se ajunge, în privinţa tuturor pensiilor, indiferent de cuantumul lor concret, la plata către bugetul asigurărilor sociale de stat a cotei de 5,5% aplicată asupra diferenţei menţionate şi la scutirea totală de la plata contribuţiei a sumei deductibile de 740 lei.
Instanța de fond a apreciat că a ceste argumente de drept sunt valabile Și pentru modul de calcul prevăzut de pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011, act administrativ ce menţine acelaşi mod de calcul, precum cel prevăzut de art. 259 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care a fost declarat neconstituţional.
Curtea a reținut că, în speţă, fiind vorba despre un act administrativ, calea procesuală de eliminare a actului nelegal este excepţia de nelegalitate si, astfel cum rezulta din argumentele anterior aratate, normele metodologice, respectiv pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011, adăuga la lege Și prin urmare, încalca principiile ierarhiei Și forței juridice a actelor normative.
Actele premergătoare emiterii H.G. nr. 150/2011 nu pot duce la acoperirea nelegalitatii actului administrativ contestat, atât timp cat pentru pct. 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011 se încalcă principiile fundamentale.
De asemenea, instanța de fond a respins cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernului României formulată de Ministerul Finanțelor Publice.
3. Recursul declarat împotriva Sentinței nr. 617 din 01 iunie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs pârâtul Guvernul României Și intervenientul Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate Și netemeinicie.
3.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României.
În motivele de recurs s-a criticat soluţia instanţei de fond sub următoarele aspecte:
- Hotărârea a fost dată cu nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., motiv de recurs încadrat Și prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ.
Recurentul a arătat că judecătorul fondului nu a dispus comunicarea şi a cererii (acţiunii) "precizată şi lămurită" de reclamant la 24 mai 2012, fiind încălcate dispoziţiile art. 114 alin. (1) teză finală şi art. 1141 alin. (2) C. proc. civ., care prevăd obligaţia comunicării cererii completată sau modificată, precum şi a tuturor înscrisurilor pe care aceasta se fundamentează, cu consecinţa vătămării drepturilor şi intereselor procesuale ale acestuia.
- Hotărârea instanţei de fond asupra excepţiei inadmisibilitaţii acţiunii a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurentul a susținut că, în cauză, prin sentinţa atacată, judecătorul fondului a încălcat dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 202/2010.
Instanţa de fond, deşi a reţinut în considerente că actul administrativ ce formează obiect al excepţiei de nelegalitate are caracter normativ, caz în care cererea nu putea fi primită pentru că nu corespundea condiţiilor limitative şi imperativ stabilite de legiuitor, a considerat în mod netemeinic că a fost legal învestită.
Recurentul a arătat că s oluţia instanţei de fond, în sensul înlăturării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu are suport juridic şi legal, iar instanţa de fond, în mod nelegal, a procedat la soluţionarea pricinii, având în vedere că actul administrativ contestat nu face parte din categoria celor prevăzute de dispozițiilor textului de lege sus amintit.
- In ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul – pârât a criticat soluţia primei instanţe în raport cu dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., susținând faptul că judecătorul fondului în mod eronat s-a raportat la verificarea legalităţii dispoziţiilor contestate ale actului administrativ normativ la Deciziile Curţii Constituţionale nr. 223 şi art. 224/2012.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, menţionate expres ca temei de drept al cererii intimatului-reclamant, cauzele de nelegalitate ale actului administrativ trebuiau analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
În analiza efectuată, judecătorul fondului a omis faptul că Deciziile Curţii Constituţionale nr. 223 şi 224/2012 produc efecte pentru viitor, de la data publicării în M. Of.
În final, a solicitat admiterea recursului formulat, modificarea sentinţei atacate şi, în principal, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii ca nefondată.
3.2. Recursul declarat de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice.
- Instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, motiv de recurs prevăzut (art. 304 pct. 4 C. proc. civ.
În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat că actul administrativ atacat are caracter normativ, fiind emis în baza Legii nr. 571/2003 privind C. fisc. Și, în consecinţă, excepţia de nelegalitate ridicată cu privire la acesta este inadmisibilă.
A mai arătat că, deşi instanţa de fond a reţinut in considerentele hotărârii judecătoreşti că excepţia de nelegalitate nu poate viza decât un „act administrativ unilateral cu caracter individual", ulterior, depasindu-Și atribuţiile puterii judecătoreşti, a stabilit ca legiuitorul a avut în vedere „Și actele administrative cu caracter normativ care pot fi supuse oricând controlului de legalitate."
- Hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşita a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.)
- Recursul declarat împotriva unei hotărâri care, potrivit legii, nu poate fi atacată cu apel nu este limitat la motivele de casare prevăzute în art. 304, instanţa putând sa examineze cauza sub toate aspectele (art. 3041 C. proc. civ.).
Recurentul a arătat că instanţa de fond a respins excepţia lipsei interesului reclamantului, indicând în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, în doua rânduri un act normativ (O.U.G. nr. 303/2012), care, însă, nu există.
In aceasta situaţie, afirmaţia instanţei de fond potrivit căreia „prin O.U.G. nr. 303/2012 nu s-au acordat pana la momentul pronunţării in mod concret, sumele ca urmare a modificării modului de calcul", nu poate constitui un argument juridic care sa determine soluţia de respingere a excepţiei lipsei interesului reclamantului.
In ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate, a precizat că instanţa de fond trebuia să țină seama Și de cadrul normativ actual, respectiv O.U.G. nr. 15 din 08 mai 2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice Și O.U.G. nr. 17 din 16 mai 2012 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, acte normative in vigoare la momentul pronunţării hotărârii.
A solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei instanței de fond, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă sau ca neîntemeiată Și admiterea cererii de intervenţie formulată de Ministerul Finanţelor Publice în interesul Guvernului României.
4. Apărările formulate de către intimatul – reclamant R.D.
Intimatul – reclamant R.D. a formulat întâmpinări la ambele recursuri formulate în cauză, solicitând respingerea acestora ca nefondate, ridicând Și excepția lipsei de interes în formularea recursului, motivat de faptul că prin H.G. nr. 670/2012 privind modificarea Și completarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003, punctul 18 din Titlul 92 al H.G. nr. 150/2011 a fost abrogat.
II. Considerentele Înaltei Curți de Casație Și Justiție asupra recursurilor
Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport de motivele invocate Și de cadrul legal aplicabil în cauză, Înalta Curte constată recursurile formulate întemeiate în limitele şi pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Mai înainte, însă, de a analiza recursurile declarate în cauză, Înalta Curte, în raport de practica constantă a instanţei supreme ce vizează soluţionarea excepţiei de nelegalitate a unui text ce a fost abrogat în măsura în care acesta a produs efecte care afectează interesul părților, va respinge excepția lipsei de interes invocată de intimatul – reclamant R.D., în susținerea căreia a arătat că dispozițiile legale atacate pe calea excepției de nelegalitate au fost abrogate prin H.G. nr. 670/2012 privind modificarea şi completarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind C. fisc., aprobate prin H.G. nr. 44/2004.
În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., invocat de pârâtul Guvernul României, respectiv pretinsa nesocotire a formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., instanţa de recurs constată că, în raport cu actele dosarului, această critică nu poate fi primită, întrucât la termenul din data de 25 mai 2012, reclamantul a depus la dosar note de Ședință în care a expus argumentele în susținerea cererii formulate, argumente ce nu au constituit o precizare a acțiunii. Mai mult decât atât, instanța de fond a dispus amânarea pronunțării pentru data de 1 iunie 2012, pentru a acorda posibilitatea părților de a formula Și depune concluzii scrise.
În legătură cu soluţionarea de către instanța de fond a excepţiei de inadmisibilitate a acțiunii, în sensul respingerii acestei excepții, instanța de recurs observă că problema de drept supusă analizei pleacă de la interpretarea şi aplicarea concretă a dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, privitoare la inadmisibilitatea invocării pe cale de excepţie într-un proces pendinte a nelegalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter normativ.
Înalta Curte constată că, deşi legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual, fiind evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepţia de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepţiei pentru aceste acte.
Conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.
Astfel, actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, modificarea având rolul de a include în sfera actelor şi pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.
În plus, principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate atât pentru actele individuale cât şi pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu îşi piardă funcţia pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înţeles să pună la îndemâna justiţiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepţie pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părţilor şi în privinţa actelor normative a căror adresabilitate este generală şi ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci şi mult ulterior acestui moment.
În acelaşi sens, al admisibilităţii excepţiei de nelegalitate al actului administrativ unilateral cu caracter normativ, s-a hotărât şi prin soluţia de principiu adoptată in Plenul judecătorilor Secţiei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din data de 29 septembrie 2008.
Pe cale de consecinţă, în mod corect a fost respinsă de către instanța de fond excepţia de inadmisibilitate invocată de pârâtul Guvernul României.
Cu referire la cererea de intervenţie accesorie, încuviinţată de principiu, conform art. 52 C. proc. civ. cu trimitere la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dat fiind raporturile prealabile administrative în ceea ce priveşte elaborarea actului contestat cu trimitere la dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 5 din C. fisc., formularea apărărilor în sensul sprijinirii poziţiei procesuale a pârâtului în calitate de autor nemijlocit al actului este compatibilă cu instituţia intervenţiei accesorii, iar pe fond aceste apărări se dovedesc a fi întemeiate cu atât mai mult cu cât ele sunt identice cu ale pârâtului.
Pe fondul excepției de nelegalitate, Curtea constată, din actele aflate la dosarul cauzei unite cu poziţia procesuală exprimată de intervenientul accesoriu, că Ministerul Finanţelor Publice a elaborat Normele Metodologice aprobate de Guvern prin H.G. nr. 150/2011 şi care au vizat modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, precum şi pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc şi că din această perspectivă, actul contestat a fost elaborat şi adoptat cu respectarea dispoziţiilor legale pertinente incidente în materie.
Cât priveşte în concret dispoziţia legală menţionată la pct. 18 din aceste norme metodologice, s-a reţinut că textul aferent acestui punct este dat în aplicarea dispoziţiilor art. 2969 din C. fisc., text legal ce a fost introdus în C. fisc. prin O.U.G. nr. 117/ 2010.
Astfel, conform pct. 99 din acest act normativ, după Titlul 91 se introduce un nou titlu, Titlul 92 Contribuţii sociale obligatorii, cuprinzând articolele 2962 – 29620, textul art. 2969, având următorul cuprins: „Pentru persoanele prevăzute la art. 2963 lit. f) pct. 4 şi 5, baza lunară de calcul a contribuţiei de asigurări sociale de sănătate datorate bugetului Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate o reprezintă veniturile din pensii care depăşesc 740 lei. Contribuţia lunară se datorează asupra acestor venituri, iar prin aplicarea cotei de contribuţie nu poate rezulta o pensie netă mai mică de 740 lei. Baza de calcul a contribuţiilor sociale datorate pentru persoanele prevăzute la art. 2963 lit. f) pct. 6, 7 şi 8.
Critica de nelegalitate a reclamantului pleacă mai degrabă de la o anumită interpretare a textului legal mai sus redat şi nu neapărat de la critica de nelegalitate pe motiv că prin normele metodologice de aplicare s-ar fi adăugat ori s-ar fi modificat însuşi actul normativ superior.
Astfel, din economia legii şi a normelor metodologice de aplicare reiese cu caracter unitar că baza lunară de calcul a contribuţiei de asigurări sociale o reprezintă veniturile din pensii care depăşesc 740 lei şi nu doar diferenţa dintre cuantumului pensiei şi suma de 740 lei.
S-a observat că autorul unic al ambelor acte normative, ordonanţa de urgenţă şi hotărârea din speţă, a urmărit să reglementeze calculul contribuţiei lunare obligatorii la suma de 740 lei, mai exact la veniturile reprezentate de pensii al căror cuantum depăşeşte suma de 740 lei.
Conchizând, instanţa de control judiciar reţine că respectivele critici de nelegalitate invocate în cuprinsul excepţiei de nelegalitate sunt nefondate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, astfel că, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile Și va modifica hotărârea instanței de fond, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice împotriva Sentinţei nr. 617/2012 din 01 iunie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge ca neîntemeiata excepţia de nelegalitate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 februarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 171/2013. Contencios. Amendă pentru... | ICCJ. Decizia nr. 1730/2013. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
