ICCJ. Decizia nr. 240/2013. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 240/2013
Dosar nr. 592/35/2011
Şedinţa publică de la 18 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 23 noiembrie 2011, astfel cum a fost formulată și completată, reclamantul H.C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor, Direcţia Resurse Umane, Organizare Generală şi Perfecţionare, Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj, Biroul Vamal Aeroport Oradea şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, a solicitat:
- revocarea în tot a Ordinului nr. 8402 din 06 septembrie 2011 emis de către Autoritatea Naţională a Vămilor;
- reîncadrarea sa în funcţia publică teritorială de execuţie de inspector vamal grad profesional principal, gradaţia 5, clasa de salarizare 48 la Biroul Vamal Aeroport Oradea din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj;
- excepția de nelegalitatea Ordinului nr. 8402 din 06 septembrie 2011 emis de către Autoritatea Naţională a Vămilor,
- obligarea pârâtei la plata daunelor materiale şi morale în sumă de 20.000 lei;
- suspendarea executării ordinului atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în fond, în conformitate cu dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004;
Prin cererea completatoare, reclamantul şi-a completat petitul acţiunii, în sensul că a invocat și excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de preşedintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, care au stat la baza emiterii Ordinului ANV nr. 8402 din 06 septembrie 2011, solicitând, pe cale de consecinţă, să se constate că examenul organizat în baza celor două ordine este nul de drept în ceea ce privește persoana reclamantului.
În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția de execuție de inspector vamal grad profesional principal, gradaţia 5, clasa de salarizare 48 la Biroul Vamal Aeroport Oradea din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj - post pe care l-a ocupat pe baza examenului de recrutare în anul 1994 susţinut de ANV şi a promovărilor succesive la care a participat în perioada în care şi-a desfăşurat activitatea în cadrul sistemului vamal, iar prin Ordinul nr. 8402/06 septembrie 2011, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor a dispus încetarea a raportului său de serviciu începând cu data de 01 septembrie 2011.
Reclamantul a susţinut că Ordinului A.N.V. 8402 din 06 septembrie 2011 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 100 alin. (2), prevederile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, prevederile art. 39 din H.G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv prevederile art. 6 alin. (3) din Anexele 11 şi 12 ale Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 2407/04 iulie 2011 şi prevederile preavizului nr. 38341 din 05 iulie 2011.
În motivarea excepției de nelegalitate a Ordinelor nr. 2406 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, a arătat că aceste acte administrative au stat la baza emiterii ordinului criticat şi deși au un caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of., conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea 24/2000 – aspect care lipseşte de orice efect şi forţă legală aceste acte administrative, actele subsecvente emise în baza lor fiind lovite de nulitate.
Pe cale de consecinţă, şi actele administrative individuale emise în baza ordinelor anterior indicate sunt nule absolute, astfel încât, atât procedura de vacantare a postului său cât şi procedura de examen, precum şi Ordinul A.N.V. nr. 8402/2011 privind eliberarea sa din funcţie sunt nelegale, cu atât mai mult cu cât nici o dispoziţie a Legii nr. 188/1999 şi nici o prevedere dintr-un alt act normativ incident nu prevede faptul că posturile ocupate de un funcţionar public investit în mod legal nu pot fi vacantate şi supuse unei proceduri de concurs.
Reclamantul a învederat că au fost încălcate şi prevederile art. 55 şi 57 din Legea nr. 188/1999 în sensul că, postul ocupat de un funcţionar public investit în mod legal nu poate fi vacantat şi supus unei proceduri de concurs, precum şi prevederile art. 100 alin. (3) din legea 188/1999.
În opinia reclamantului, destituirea sa din funcție s-a făcut în temeiul unei proceduri inexistente, în sensul că procedura de examinare, ca singur criteriu de departajare, a fost prevăzută în Regulamentele anexe de Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2407 din 04 iulie 2011, ordin ce nu există din punct de vedere juridic, întrucât nu a fost publicat în M. Of. pentru a intra în vigoare şi pentru a produce efecte juridice, conform art. 11 din Legea nr. 24/2000. Ordinul nr. 2407 din 04 iulie 2011, fiind susceptibil să se aplice unui număr indefinit de situaţii, acesta are caracter normativ.
A mai arătat şi faptul că pe site-ul Autorităţii Naţionale a Vămilor au fost publicate două variante diferite a regulamentului, fără să existe şi un ordin de modificare.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj, în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor a arătat, în esenţă, că Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 şi 2407 ambele din 4 iulie 2011 nu sunt acte administrative cu caracter normativ și nu sunt supuse publicării în M. Of., astfel că, toate actele emise ulterior sunt valabile.
A susţinut că nu sunt incidente dispoziţiile H.G. nr. 611/2008 iar la emiterea actelor administrative contestate au fost respectate dispoziţiile art. 99 alin. (5) şi art. 100 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999.
Și pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare, prin care a invocat în principal excepţiile privind lipsa calităţii sale procesuale pasive în ceea ce priveşte capetele 1, 2, 3, 4 si 5 din cererea formulată şi a solicitat instanţei să respingă aceste capete de cerere ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, actele solicitate de către reclamant a fi suspendate sunt acte emise de către Autoritatea Naţională a Vămilor, reîncadrarea reclamantului ar putea fi dispusă doar de către Autoritatea Naţională a Vămilor, în calitate de angajator, în aceste condiții, fiind evidentă lipsa calităţii procesuale pasive a A.N.A.F.
În ceea ce priveşte capătul 7 de cerere, prin care s-a solicitat să se constate că examenul organizat de A.N.A.F. în baza Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011 este nul de drept, reclamantul a înțeles să invoce excepţia inadmisibilităţii cererii, având în vedere faptul că prin acest capăt de cerere nu se indică un act administrativ susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004 și nici nu face referire la nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - condiţii care trebuie îndeplinite pentru ca o persoana să se adreseze instanţei decontencios administrativ, aşa cum se prevede în mod expres si limitativ la art. 1 din actul normativ menţionat.
În opinia pârâtei, petitul cererii excede cadrului legal al contenciosului administrativ, întrucât reclamantul nu indică nici un act administrativ faţă de care să se considere a fi vătămat într-un drept sau interes legitim, ci solicită să se constate nulitatea examenului organizat de A.N.A.F. în baza Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011.
În ceea ce priveşte capătul 6 de cerere privind excepţia de nelegalitate a Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 201 si a Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011 invocata de către reclamant, solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată.
Referitor la excepţia de nelegalitate a Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2406/2011 si Ordin de plată A.N.A.F. nr. 2407/2011, a arătat că aceste acte administrative nu sunt opozabile „erga omes”, ci vizează exclusiv funcţionarii publici din aparatul Autorităţii Naţionale a Vămilor. Prin urmare, ordinele în discuţie sunt acte administrative cu caracter individual și nu acte administrative cu caracter normativ.
Referitor la capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata daunelor materiale şi morale în sumă de 20.000 lei, solicită respingerea acestuia ca nemotivat şi nejustificat, reclamantul neprezentând nici o dovadă a existenţei şi întinderii prejudiciului. Pe de altă parte, pentru acordarea daunelor morale este necesar ca angajatorul să fi acţionat cu vinovăţie, ori, prin emiterea ordinelor atacate s-a urmărit respectarea cadrului legal impus de H.G. nr. 565/2011.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentința nr. 102 din 12 martie 2012, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în ceea ce priveşte capetele de cerere 1, 2, 3 şi 5; a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere nr. 7, invocată de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală; a respins excepţia de nelegalitate a Ordinelor A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi 2407 din 04 iulie 2011 şi a respins acţiunea completată formulată de reclamantul H.C., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională a Vămilor, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia Resurse Umane, Organizare Generală şi Perfecţionare - Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj, şi Biroul Vamal Aeroport Oradea.
Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele:
Prin Ordinul nr. 8402 din 06 septembrie 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului H.C., începând cu data de 01 septembrie 2011, prin eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector vamal, grad profesional principal, gradaţia 5, clasa de salarizare 48 la Biroul Vamal Aeroport Oradea din cadrul D.R.A.O.V. Cluj, conform dispoziţiilor art. 97 lit. c) si art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 188/1999 - Statutul funcţionarilor publici.
Ordinul menţionat a fost emis în baza Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011, privind aprobarea structurilor organizatorice ale A.N.V. și a Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2407/2011 privind aprobarea Statului de funcţii ale structurilor organizatorice ale A.N.V. si a regulamentului de desfăşurare ale,,examenului de testare profesionala”.
Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 au avut la baza dispoziţiile Legii nr. 188/1999 și au fost emise în scopul punerii în executare a H.G. nr. 565/2011, pentru modificarea si completarea H.G. nr. 110/2009 privind organizarea si funcţionarea Autorității Naţionale a Vămilor.
Structura organizatorică a A.N.V, precum și repartizarea numărului de posturi, stabilit prin actele normative emise de guvern, au fost aprobate prin Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011.
Referitor la repartizarea numărului de posturi și aprobarea statelor de funcţii la nivelul A.N.V., aceste operaţiuni s-au derulat în limita posturilor aprobate, potrivit art. 7 din H.G. nr. 110/2009, prerogativa organizatorică a angajatorului fiind recunoscută de lege (art. 40 alin. (1) lit. a) și b) C. muncii).
Analizând motivele de nelegalitate ale Ordinul nr. 8402 din 06 septembrie 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, prin raportare la prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (5), art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 6 alin. (1) și (2) din Regulamentul pentru organizarea și desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici, parte integrantă din Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, prima instanță a ajuns la concluzia că că cele patru criterii prevăzute la art. 100 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 (categoria, clasa, gradul profesional, pregătirea profesionala, etc.), au fost avute în vedere la analizarea opţiunilor exprimate de funcţionarii publici ale căror posturi au fost supuse reorganizării, din moment ce au existat mai mulţi funcţionari publici care au optat pentru aceeaşi funcţie publică de execuţie, ceea ce a determinat organizarea unui examen de testare profesională, potrivit art. 3 din Regulament.
Reclamantul a avut posibilitatea, și nu obligaţia, de a opta pentru o funcţie publică, deoarece, în speță nu ne aflăm în situaţia unei obligaţii de a susţine un examen, cu atât mai mult cu cât, la data exprimării opţiunii nu se putea cunoaşte dacă pentru o funcţie publică urmau să-şi exprime opţiunea unul sau mai mulţi funcţionari publici.
Susţinerea reclamantului, în sensul încălcării prevederilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prin nerespectarea termenului de preaviz, a fost de asemenea înlăturată, prima instanță reținând că, prin adresa nr. 38341 din 05 iulie 2011, reclamantului i-a fost comunicat preavizul, primit de acesta sub semnătură la data de 06 iulie 2011.
Prin această adresă i s-a adus la cunoştinţă faptul că i se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice, potrivit prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 188/1999, începând cu data de 05 iulie 2011, perioadă în care poate opta pentru una din funcţiile publice vacante, corespunzătoare gradului și clasei profesionale deţinute, potrivit noii structuri organizatorice, care a fost publicată pe site-ul A.N.V. si A.N.A.F.
Preavizul comunicat reclamantului nu modifică raporturile de serviciu ale acestuia, reprezentând doar o simplă înştiinţare, fără ca acesta să sufere vreun prejudiciu sau vreo vătămare, în sensul prevăzut de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Preavizele au fost emise ca acte premergătoare emiterii ordinelor de eliberare din funcţia publică în ipoteza în care funcţionarii publici nu ar fi promovat concursul organizat în vederea ocupării unei funcţii publice vacante.
Conform prevederilor art. 5 din Ordinul A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011, respectiv art. 3 din Ordinul A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, noile structuri organizatorice și noile state de plată intrau în vigoare la data de 08 august 2011, dată care a fost stabilită în vederea respectării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice, ce urma a fi acordat funcţionarilor publici.
Mai mult, potrivit prevederilor art. 99 alin. (5) și art. 105 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, în situaţia în care raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici ar fi încetat prin eliberarea din funcţia publică anterior preavizului, aceştia nu ar mai fi putut beneficia de perioada de preaviz deoarece intrau în corpul de rezervă al funcţionarilor publici.
Pe de altă parte, nu se justifică nici invocarea prevederilor art. 39 din H.G. nr. 611/2008, deoarece aceste dispoziţii sunt aplicabile concursurilor pentru recrutarea funcţionarilor publici, în cauză, fiind vorba de un examen organizat în vederea reorganizării instituţiei pentru personalul care are deja calitatea de funcţionar public, în baza Legii nr. 188/1999.
În concluzie, prima instanță a apreciat că susţinerile reclamantului cu privire la încălcarea acestor prevederi și criteriile de evaluare a probei interviului sunt întemeiate greşit pe dispoziţiile H.G. nr. 611/2008, care se referă numai la concursuri de recrutare a funcţionarilor publici, care nu au constituit temei legal pentru examenul de testare profesională.
În egală măsură a fost respinsă și critica conform căreia ordinul A.N.V. a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 74 si 76 C. muncii, referitoare la menţiunile obligatorii ale deciziei de concediere, a căror lipsă atrage sancţiunea nulităţii absolute, în condițiile în care, eliberarea din funcţia publică a reclamantului s-a dispus printr-un act administrativ emis de vicepreşedintele A.N.A.F., care conduce A.N.V., în cuprinsul căruia au fost menţionate în mod expres considerentele și temeiurile legale care au justificat luarea unei asemenea măsuri.
În ceea ce privește excepţia de nelegalitate a Ordinelor A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, prima instanţă a apreciat că ordinele menţionate sunt acte administrative cu caracter individual și nu acte administrative cu caracter normativ, deoarece nu au o aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi, care au luat cunoştinţă de dispoziţiile acestora.
În aprecierea instanței, aceste acte administrative se adresează doar funcţionarilor publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor şi nu sunt opozabile erga omnes deoarece vizează aprobarea structurii organizatorice a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi a regulamentului de participare la examenul organizat în conformitate cu dispoziţiile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 - Statutul funcţionarilor publici.
În raport de calificarea juridică dată acestor acte administrative, prima instanță a reținut că aspectele de nelegalitate invocate de reclamant prin raportare la cerinţele ce se impun a fi îndeplinite în cazul adoptării unor acte cu caracter normativ, cerinţe prevăzute de art. 11 şi 12 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, sunt lipsite de relevanţă, textele legale a căror încălcare o invocă reclamantul nefiind incidente actelor administrative cu caracter individual.
Astfel, potrivit prevederilor art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Raportat la aceste dispoziţii legale, prima instanță a considerat că nu se impunea publicarea în M. Of. a ordinelor amintite, care de altfel au fost afişate atât pe site-ul A.N.V. şi A.N.A.F., cât şi la sediul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere nr. 7, ce vizează constatarea nulităţii de drept a examenului în ceea ce priveşte persoana reclamantului, invocată de pârâta A.N.A.F., prima instanță a apreciat că nu este întemeiată, în considerarea faptului că examenul constituie un act premergător (preparator) emiterii actului administrativ contestat (Ordinul A.N.V. de eliberare din funcţie), iar în raport de prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa este competentă să se pronunţe și asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, numai împreună cu actul final, ceea ce, în speţă, s-a realizat.
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.A.F. în ceea ce priveşte capetele de cerere 1, 2, 3 si 5, prima instanţă a apreciat că este întemeiată, reținând că Ordinul nr. 8402 din 06 septembrie 2011 nu este un act emis de către A.N.A.F., ci de către pârâta Autoritatea Naţionala a Vămilor, astfel că A.N.A.F. nu poate fi parte în raportul juridic dedus judecaţii.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) si art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că raportul juridic este născut între persoana vătămată - reclamant și autoritatea emitentă a actului administrativ, în speță, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor.
3. Recursul declarat în cauză
Împotriva acestei sentințe, a formulat recurs reclamantul H.C., solicitând modificarea sentinței, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată și completată, fără a-și încadra în drept motivele de recurs.
Din modul cum şi-a expus punctul de vedere, rezultă că hotărârea Curţii de apel este combătută numai în ceea ce privește considerentele referitoare la natura juridică a Ordinelor A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, calificate ca acte administrative individuale.
Astfel, recurentul susţine că hotărârea atacată este nelegală în ceea ce priveşte pretinsul caracter individual al Ordinului A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, concluzia adoptată făcând abstracție de prevederile art. 11 alin. (1) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Având în vedere că atât Ordinul nr. 2407/2011 cât şi Ordinul nr. 2406/2011 reglementează structura organizatorică şi statele de funcţie, cu alte cuvinte, vizează organizarea activităţii proprii conform H.G. nr. 110/2009, nu se poate susţine că au caracterul unor acte individuale.
În cuprinsul H.G. nr. 110/2009, se arată în mod expres că organizarea activităţii proprii se realizează prin intermediul actelor normative.
În opinia recurentului, Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu privesc persoane determinate ci doar reglementează normativ, organizarea şi statul de funcţii, aceste funcţii putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor. Nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale.
Un alt argument în susţinerea celor arătate, este şi acela că actele individuale trebuie comunicate persoanelor determinate pe care le privesc, ori în situaţia de faţă, ordinele atacate au fost afişate la locul de muncă al angajaţilor în vederea punerii lor în aplicare, fără să fie comunicate personal fiecărui angajat.
Pe de altă parte, caracterul normativ rezultă şi din cuprinsul anexei nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011 care reglementează regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului, recurentul fiind de părere că un astfel de regulament este normativ, nu individual întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală şi impersonală.
Recurentul este de părere că prin calificarea dată de instanţă celor două ordine sunt încălcate principiile statului de drept cât şi fundamentul acestuia, jurisprudenţa constantă a C.E.D.O. fiind de părere, că noţiunea „prevăzută de lege” înseamnă nu doar o anumită bază legală în dreptul intern dar şi calitatea legii în cauză, lege care trebuie sa fie accesibila si previzibila.
3. Apărările intimatei-pârâte
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în esenţă că Ordinele nr. 2406/2011 şi 2407/2011 nu sunt acte normative emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.
Ordinele menţionate sunt acte administrative individuale, se adresează unor subiecţi determinanţi şi potrivit art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, acestea nu se publică în M. Of. al României.
Ordinele atacate au fost date în temeiul şi în aplicarea H.G. nr. 565/2011, iar în cadrul hotărârii nu a fost prevăzută publicarea acestora, fiind pe cale de consecinţă exceptate de la publicare.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul - pârât şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de apărările intimatelor-pârâte, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Actul administrativ a cărui anulare a solicitat-o reclamantul este Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr. 8402 din 06 septembrie 2011, având ca obiect eliberarea sa din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector vamal, cu grad profesional principal, la Biroul Vamal la Biroul Vamal Aeroport Oradea din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Vamale Cluj, în temeiul art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999.
La emiterea ordinului au fost avute în vedere:
Dispoziţiile Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor, direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale; prevederile Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2407 din 04 iulie 2011 privind aprobarea statului de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor - aparat central şi structuri subordonate; avizele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr. 895.341 din 29 iunie 2011 şi nr. 896.404 din 04 iulie 2011 înregistrate la Autoritatea Naţională a Vămilor cu nr. 36.373 din 29 iunie 2011 şi nr. 37.516 din 04 iulie 2011; preavizul nr. 38.341/2011; lista funcţiilor publice vacante corespunzătoare puse la dispoziţie pentru a opta în vederea numirii în una din funcţiile publice; opţiunea persoanei în cauză pentru ocuparea funcţiei publice teritoriale de execuţie de inspector vamal grad profesional principal la Biroul Vamal Aeroport Oradea din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Vamale Cluj; rezultatele finale ale examenului de testare profesională desfăşurat în perioada 18 - 29 iulie 2011 pentru ocuparea funcţiilor publice vacante din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
După cum rezultă din expunerea criticilor recurentului, sentinţa fondului este combătută numai în ceea ce priveşte considerentele referitoare la natura juridică a Ordinelor A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, calificate de instanţă ca fiind acte administrative individuale şi nu acte administrative normative, aşa încât instanța de recurs va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
Contrar recurentului, Înalta Curte reţine că prima instanţă a calificat în mod corect ordinele A.N.A.F., soluţia adoptată fiind împărtăşită şi de instanţa de recurs.
În primul rând, Înalta Curte constată că raţionamentul judecătorului fondului, corect de altfel, s-a bazat pe ideea că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 sunt acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică, astfel că nu se impunea publicarea în M. Of. al României potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect care nu poate fi de natură a atrage sancţiunea inexistenţei respectivelor acte administrative şi implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, criticile formulate sub acest aspect sunt neîntemeiate.
În acest context, esenţială pentru soluţionarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor şi se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte aplicarea în concret a legilor şi se adresează unui subiect de drept determinat s-au unei categorii anume a subiectelor de drept.
Aşadar, cele două tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, criterii faţă de care, Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. şi a unităţilor subordonate acesteia, precum şi Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcţii pentru A.N.V. - aparat central şi structuri subordonate precum şi Regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalul contractual din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Astfel, în mod corect prima instanţa a reţinut că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza ordinului nr. 8402 din 06 septembrie 2011, sunt acte administrative cu caracter individual, care produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestora, rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009, privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, stabilind structura concretă şi statul de funcţii al acestei autorităţi, inclusiv pentru Direcţiile corespunzătoare din teritoriu.
Odată stabilită natura juridică a celor două ordine mai sus indicate, în sensul că sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.”, precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/ aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Prin urmare, în mod judicios instanţa de fond a constatat că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul Ordinelor invocate în speţă, emise în condiţiile art. 5 alin. (3) şi art. 7, art. 8 şi art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor,modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
Consecinţa calificării juridice a actelor în discuţie nu antrenează inexistenţa/ nulitatea/ inoperabilitatea acestora şi nu conduce la nulitatea actelor administrative emise în temeiul lor, respectiv Ordinul nr. 8402 din 06 septembrie 20112011, preavizul nr. 38341 din 05 iulie 2011, cum greşit susţine recurentul.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de H.C. împotriva sentinţei nr. 102 din 19 martie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 ianuarie 2013
| ← ICCJ. Decizia nr. 241/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2393/2013. Contencios. Conflict de... → |
|---|
