ICCJ. Decizia nr. 5449/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5449/2013
Dosar nr. 933/42/2011
Şedinţa de la 28 mai 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 1719/105/2011, reclamanţii primarul Comunei Călugăreni - C.I. şi T.S.C. - contabil şef al Primăriei Călugăreni au formulat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Prahova contestaţie împotriva Încheierii nr. VI. 46 din 08 februarie 2011 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor şi au solicitat desfiinţarea acestei încheieri şi pe fond anularea punctului B1 din Decizia nr. 41 din 28 septembrie 2010 emisa de Curtea de Conturi Prahova prin care s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului şi luarea măsurilor pentru recuperarea acestuia, urmare a acordării unor drepturi salariale care exced legislaţiei în domeniu.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că drepturile de natură salarială (norma de hrană) au fost acordate angajaţilor în baza acordului/contractului colectiv de munca, în baza unor clauze contractuale, care nu contravin niciunui text de lege, evocând practica instanţelor de judecată care confirmă legalitatea ajutoarelor acordate, constând în masă caldă pentru personalul contractual şi funcţionarii publici.
Prin Sentinţa nr. 801 din 18 octombrie 2011, Tribunalul Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a tribunalului invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei având ca obiect Legea nr. 94/1992 formulată de reclamanţii primarul Comunei Călugăreni - C.I. şi T.S.C. - contabil şef al Primăriei Călugăreni în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Prahova Ploieşti, în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţiei a-II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această sentinţă, tribunalul a reţinut că potrivit art. 126 alin. (2( din Constituţia României, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.
S-a mai reţinut prin sentinţă că, deşi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevede că organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi, stabilirea competentei materiale a instanţelor judecătoreşti nu poate intra în sfera de aplicare a textului acestui articol şi drept consecinţă pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curţii de Conturi contravine Constituţiei României, art. 126 alin. (2), nu poate fi luat în considerare.
De asemenea, a constatat tribunalul că în cauză nu pot fi incidente dispoziţiile cuprinse în O.U.G. nr. 117/2003 - în stabilirea competenţei materiale a instanţei, întrucât aşa cum s-a arătat prin Decizia nr. 446/2005 a Curţii Constituţionale, O.U.G. nr. 117/2003 a avut o aplicare limitată, iar la data pronunţării respectivei decizii în controlul de constituţionalitate actul normativ în discuţie nu mai era în vigoare.
În aceste condiţii s-a constatat lipsa unor norme speciale cuprinse în acte normative cu valoare de lege care să prevadă competenţa materială a instanţei în contestaţiile formulate împotriva actelor emise de Curtea de Conturi.
S-a mai reţinut că în cauza de faţă nu este incidentă situaţia care a determinat adoptarea soluţiei de principiu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, a constatat că, competenţa materială a instanţei se stabileşte în funcţie de reglementarea de drept comun cuprinsă în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi în concret este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii publice emitente a actului contestat în sistemul administraţiei publice.
Cauza a fost înregistrată sub nr. 933/42/2011 la data de 04 noiembrie 20911, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea contestaţiei, ca neîntemeiată, arătând că prin acordul colectiv de muncă nr. 369 din 06 martie 2008 şi actul adiţional nr. 328 din 04 martie 3009, funcţionarii publici din cadrul primăriei au încasat nelegal drepturi salariale suplimentare înscrise la Capitolul V "condiţiile de muncă, protecţia muncii şi protecţie socială".
În mod similar în anul 2009 şi personalul contractual din cadrul primăriei a beneficiat de drepturi salariale suplimentare înscrise în contractul colectiv de muncă nr. 369 din 06 martie 2008 şi actul adiţional nr. 328 din 04 martie 3009 la capitolul V "condiţiile de muncă, protecţia muncii şi protecţie socială".
În anul 2009, în baza acordului/contractului colectiv de muncă şi actelor adiţionale la acestea, funcţionari publici şi personalul contractual din cadrul Primăriei Călugăreni au încasat în mod nelegal suma netă de 27.347 RON, reprezentând contravaloarea meselor calde neacordate în natură.
Sporurile salariale acordate salariaţilor primăriei, funcţionari publici şi personal contractual nu au temei legal întrucât prin Acordul colectiv şi Contractul colectiv de muncă nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi salariale a căror acordare şi cuantum nu sunt stabilite prin dispoziţii legale.
Prin plăţile nelegale aferente drepturilor salariale suplimentare, acordate prin contractul/acord colectiv de muncă funcţionarilor publici, a fost prejudiciat bugetul local cu suma de 25.001 RON, ca urmare a nerespectării prevederilor legale în vigoare.
2. Hotărârea Curţii de Apel Ploieşti
Prin Sentinţa nr. 44 din data de 8 februarie 2012, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamanţii Primarul Comunei Călugăreni - C.I. şi T.S.C.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că sumele acordate în anul 2009 salariaţilor, personal contractual şi funcţionari publici, în baza contractului/acordului colectiv de muncă, constând în contravaloare masă caldă, sunt asimilate veniturilor din salarii, aspect menţionat expres de dispoziţiile art. 55 alin. (1) C. fisc.
Curtea a mai reţinut că în cadrul dispoziţiilor art. 68 lit. a din Normele metodologice de aplicare a dispoziţiilor art. 55 C. fisc. (norme aprobate prin H.G. nr. 44/2004), legiuitorul a prevăzut în mod expres că veniturile din salarii sau asimilate salariilor cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relaţii contractuale de muncă, precum şi orice sumă de natură salarială primită în baza unor legi speciale, indiferent de perioada la care se referă şi care sunt realizate din sume primite pentru munca prestată ca urmare a contractului individual de muncă, a contractului colectiv de muncă, precum şi pe baza actului de numire respectiv.
Această calificare a naturii juridice a sumelor menţionate rezultă şi din dispoziţiile art. 19 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 19/2000, aprobate prin Ordinul M.M.S.S. nr. 340/2001, conform cărora prin sintagma venit brut realizat lunar se înţelege totalitatea veniturilor în bani sau în natură, indiferent de fondurile din care se achită.
Ca urmare, fiind neîndoielnic faptul că prin prisma dispoziţiilor din Codul fiscal care reglementează veniturile din salarii sau asimilate acestora, "masa caldă" (norma de hrană) acordate la nivelul autorităţii publice administrative se încadrează în această categorie, instanţa de fond a constatat că organele Curţii de Conturi în mod corect au apreciat că s-au nesocotit dispoziţiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, conform cărora "contractele colective de muncă se pot încheia şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale". Aceste dispoziţii nu disting între categoria personalului contractual şi cea a funcţionarilor publici, rezultând astfel că interdicţia negocierii şi acordării acestor ajutoare este aplicabilă în cazul ambelor categorii, fără vreo distincţie, conform principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.
Curtea a reţinut, de asemenea, că pentru categoria funcţionarilor publici, care beneficiază de un statut juridic propriu, existau şi alte norme juridice care interziceau negocierea şi acordarea drepturilor de hrană, respectiv dispoziţiile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată (fost 61) care prevăd posibilitatea autorităţilor şi instituţiilor publice de a încheia anual, în condiţiile legii acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, dar care să cuprindă numai măsuri referitoare la aspectele enumerate limitativ la literele a - e din acelaşi articol, printre care se numără şi cele privind drepturile salariale sau alte drepturi băneşti, drepturi care în anul 2009 au fost reglementate în mod expres prin O.G. nr. 6/2007 şi O.G. nr. 10/2008 modificat.
Prima instanţă a considerat, aşadar, că sunt corecte susţinerile Curţii de Conturi referitoare la imposibilitatea negocierii şi acordării drepturilor precizate anterior şi la nesocotirea dispoziţiilor art. 24 şi 25 din H.G. nr. 833/2007, O.G. nr. 6/2007, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 31 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 188/1999 republicate, O.G. nr. 10/2008, art. 14 alin. (3) din Legea nr. 273/2006.
Mai mult, a apreciat ca fiind întemeiate susţinerile intimatei, referitor la indemnizaţia pentru hrană în cuantum de 12 RON angajat/zi, acordate fără temei legal, deoarece conform Legii nr. 142/1998, salariaţii din sectorul bugetar pot primi o alocaţie individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit dispoziţiilor stabilite prin lege.
3. Recursul declarat împotriva Sentinţei nr. 44 din data de 8 februarie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Împotriva hotărârii instanţei de fond au declarat recurs reclamanţii Primarul Comunei Călugăreni - C.I. şi T.S.C., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În susţinerea recursului, recurenţii-reclamanţi au arătat că instanţa de fond a încălcat prevederile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., referitoare la competenţa de ordine publică, întrucât în litigiile având ca obiect anularea Încheierii emisă de Curtea de Conturi în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva măsurilor prevăzute prin Decizia emisă de Camera de Conturi Judeţeană, competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine tribunalului şi nu curţii de apel. Prin urmare, a solicitat, în principal, casarea hotărârii instanţei de fond şi trimiterea cauzei spre competentă soluţionare Tribunalului Prahova.
Pe fond, au solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate, în sensul admiterii contestaţiei astfel cum a fost formulată, arătând că atât Încheierea nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 a Curţii de Conturi, cât şi pct. B1 din Decizia nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova sunt nelegale, întrucât drepturile de natură salarială au fost acordate cu respectarea prevederilor legale din Contractul Colectiv de Muncă, contract care a fost aprobat prin Dispoziţia Primarului nr. 50 din 6 martie 2008, dispoziţia făcând obiectul controlului de legalitate exercitat de prefectul Judeţului, fiind considerată temeinică şi legală.
Au mai susţinut că atât Camera de Conturi, cât şi instanţa de fond au făcut referiri la acte normative care nu sunt aplicabile speţei.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte, examinând cu prioritate, în conformitate cu dispoziţiile art. 137 C. proc. civ., excepţia necompetenţei materiale a instanţei de fond, constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Prahova.
În raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea Încheierii nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 pronunţată în soluţionarea contestaţiei formulată de primarul Comunei Călugăreni - C.I. şi T.S.C. împotriva Deciziei nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care "suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia".
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, "competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ".
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că în cazul în care se respinge total sau parţial contestaţia împotriva deciziei structurii Curţii de Conturi, revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului - secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluţionarea contestaţiei la decizie intervine desfiinţarea/anularea deciziei emise de structura Curţii de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluţionare a contestaţiei, care se substituie astfel deciziei structurii judeţene, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât, în această situaţie, actul administrativ care produce efecte juridice şi "dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcţionează în cadrul Curţii de Conturi a României, autoritate publică centrală.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva Sentinţei civile nr. 112/2011 a Curţii de Apel Bacău prin care s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze.
Cum în cauză, contestaţia împotriva Deciziei nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova a fost respinsă integral prin Încheierea nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 emisă de Curtea de Conturi, Înalta Curte, ţinând seama de considerentele expuse, reţine că revenea competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Prahova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei.
În consecinţă, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul (3) C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (61), art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Prahova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Această soluţie face de prisos analiza motivului de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Primarul Comunei Călugăreni - C.I. şi T.S.C. împotriva Sentinţei nr. 44 din 8 februarie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Prahova.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 mai 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5444/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 5459/2013. Contencios. Conflict de... → |
|---|
