ICCJ. Decizia nr. 5676/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5676/2013
Dosar nr. 661/35/2011
Şedinţa publică din 11 iunie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 decembrie 2011 reclamanta U.A.T. Comuna Abramut a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Jud. Bihor ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea următoarelor acte ale Curţii de Conturi: Încheierea nr. 8 din 13 decembrie 2011 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor; Decizia nr. 53 din 25 noiembrie 2011 a Directorului Camerei de Conturi a Jud. Bihor, in ceea ce priveşte la partea constatativa pct. nr. 12 si masurile impuse la Secţ. II, pct. 2 şi Procesul - verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011, pct. d.3.2, in ceea ce priveşte Situaţia drepturilor speciale pentru menţinerea sănătăţii si securităţii in munca.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că înţelege să conteste constatările referitoare la situaţia drepturilor speciale pentru menţinerea sanatatii si securităţii in munca, acordate funcţionarilor publici si personalului contractual în temeiul contractului/acordului colectiv de munca încheiate cu respectarea prevederilor legale (Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006. Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 53/2003), întrucât din interpretarea art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1990 rezultă că prin contractele/acordurile colective de munca pot fi negociate clauze referitoare la drepturile a căror acordare si al căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziţii legale.
A mai arătat reclamantă că potrivit art. 3 alin. (3) din Contractul colectiv de munca unic la nivel naţional, precum si art. 82 alin. (2) din Legea nr. 130/1996, se poate concluziona ca se pot negocia clauze care sa acorde salariaţilor mai mult decât s-a prevăzut in contractul colectiv de munca încheiat la nivel superior, în acest sens fiind si prev. art. 238 alin. (3) C. muncii, cu care se completează Legea nr. 188/1999.
S-a susţinut că drepturile speciale cuprinse in acordurile/contractele colective de munca reprezintă masuri compensatorii cu scop social, acordate angajaţilor pentru asigurarea unui climat de munca adecvat, fiind acordate in baza unor obligaţii contractuale, iar sursa pentru finanţarea acestor drepturi stabilite prin acordul/contractul colectiv este asigurata in întregime din veniturile proprii ale bugetului local si nu afectează bugetul de stat.
S-a precizat in acţiune că acordurile/contractele colective de munca au fost aprobate prin H.C. L. nr. 19 din 29 decembrie 2004, nr. 41 din 23 noiembrie 2006 si nr. 28 din 9 decembrie 2008, acte administrative care au fost supuse controlului de legalitate al prefectului, fiind depuse si înregistrate la D.M.S.S.F. cu nr. 16 din 31 ianuarie 2005, nr. 15077 din 20 decembrie 2006 si nr. 17432 din 22 decembrie 2008, instituţie care împreuna cu Ministerul Muncii au verificat in baza art. 25, 26 Și 27 din Legea nr. 130/1996 condiţiile de legalitate si valabilitate ale acestora.
În drept, au fost invocate prevederile art. 3 C. proc. civ., art. 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 544 din 2004, Legea nr. 94/1992, privind organizarea si funcţionarea Curţii de Conturi, Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 53/2003.
Prin întâmpinare, pârâta Curtea de Conturi a solicitat respingerea ca neîntemeiată şi nelegală a cererii formulate de reclamantă.
În cauză a formulat cerere de intervenţie în interesul reclamantei, intervenientul S.F.A.P. Ş., cerere de intervenţie admisă în principiu la termenul de judecată din data de 28 februarie 2012.
Hotărârea instanţei de fond.
Prin Sentinţa nr. 70/2012/CA/PI din 28 februarie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamanta Comuna Abrămuţ, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Jud. Bihor şi Curtea de Conturi a României.
S-a respins cererea de intervenţie în interesul reclamantei formulată de S.F.A.P. S.
S-a respins cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că acordarea drepturilor speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii în muncă s-a făcut în baza unui contract şi acord colectiv de muncă, ambele aprobate prin H.C.L.
De asemenea, a constatat instanţa că potrivit art. 24 alin. (1) şi (2) din Legea 130/1996, clauzele cuprinse în contractele colective de muncă negociate cu încălcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate; nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanţa judecătorească competentă, la cererea părţii interesate.
A mai reţinut instanţa de judecată că verificarea legalităţii contractului colectiv de muncă s-a efectuat de către pârâtă in baza dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
In raport de obligaţiile legale de verificare instituite in sarcina Curţii de Conturi, s-a arătat in considerentele hotărârii atacate că autoritatea pârâtă nu era datoare a sesiza, in prealabil, instanţa de judecată cu cerere de constatare a nulităţii unor clauze din contractul colectiv de muncă.
Totodată s-a respins si susţinerea reclamantei in sensul că sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (2) din Legea 130/1996, respectiv că un contract colectiv de muncă reprezintă legea părţilor, întrucât acesta nu este opozabil şi autorităţii de control.
Astfel, Curtea de Apel a analizat dacă în cazul personalului bugetar, prin contract colectiv de muncă/acord de muncă, pot fi acordate drepturi salariale altele decât cele prevăzute expres de lege.
Reţinând prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 31 alin. (2) şi (3) din Legea 188/1999, a concluzionat instanţa că sfera limitată a problemelor care pot face obiectul negocierii, include mai mult aspecte de ordin social, ale condiţiilor de muncă, sănătăţii şi perfecţionării profesionale. S-a va remarcat faptul că, în privinţa funcţionarilor publici, legea face referire la „măsuri” care pot face obiectul acordurilor încheiate cu sindicatele.
De asemenea, s-a constatat că dispoziţiile art. 12 alin. (1) parag. II din Legea 130/1996 nu poate fi interpretat în sensul dorit de reclamantă, respectiv că este permisă negocierea unor drepturi băneşti a căror acordare şi cuantum nu sunt stabilite expres prin dispoziţii legale. Dimpotrivă, prin acest text de lege se confirmă caracterul legal al salariilor ce se cuvin personalului bugetar, atât sub aspectul acordării, cât şi al cuantumului acestora, iar cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale.
Astfel, s-a reţinut in considerentele sentinţei că se impune ca drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, fără a constitui obiect de negociere şi fără a putea fi acordate/modificate prin convenţii colective, iar Legea nr. 330/2010 nu prevede posibilitatea acordării unor drepturi speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii în muncă, astfel încât nu se poate reţine existenţa unei baze legale pentru drepturile negociate si acordate prin contractul/acordul colectiv de muncă.
In fine, cu privire la înregistrarea contractului si acordului colectiv de muncă, instanţa apreciază că omisiunea D.M.S.S.F. de a sesiza clauzele care contravin prevederilor legale, nu înlătură posibilitatea constatării ulterioare a nelegalităţii respectivelor clauze, la fel, apreciindu-se lipsită de relevanţă si aprobarea contractului si acordului de muncă prin H.C.L.
Recursul.
Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs reclamanta U.A.T. Comuna Abramut şi intervenientul S.F.A.P. Ş., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurenta – reclamantă U.A.T. Comuna Abramut a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei instanţei de fond, in sensul admiterii acţiunii şi anulării Încheierii nr. 8 din data de 13 decembrie 2011 a Curţii de Conturi, Deciziei nr. 53 din data de 25 noiembrie 2011 a Directorului C.C. a Jud. Bihor şi a Procesului – verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011.
În motivarea cererii de recurs s-a arătat, in esenţă, că acordurile/contractele de muncă au fost încheiate cu respectarea prevederilor legale, respectiv Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 şi Legea nr. 53/2003,că prin contractele de muncă pot fi negociate clauze referitoare la drepturile ale căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziţii legale.
S-a mai arătat că drepturile acordate reprezintă măsuri compensatorii cu scop social, acordate angajaţilor pentru asigurarea unui climat de muncă adecvat, iar sursa de finanţare a acestora este asigurată in întregime din veniturile proprii ale bugetului local şi nu afectează bugetul de stat.
De asemenea, s-a invocat că nelegalitatea unui contract colectiv de muncă este atributul exclusiv al instanţelor judecătoreşti, iar in lipsa unei hotărâri in acest sens, actele juridice sunt valabile şi produc efecte.
In recursul declarat de intervenientul S.F.A.P. Ş., s-a invocat nelegalitatea şi netemeinicia hotărârii instanţei de fond, arătându-se că plata drepturilor băneşti a avut loc in baza unui contract colectiv de muncă înregistrat la D.M.P.S. Bihor, aprobat prin hotărâre a consiliului local, sumele de bani fiind corect acordate.
Procedura în fața instanței de recurs
Intimata – pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare Și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondată.
Considerentele Și soluția instanței de recurs
Înalta Curte, examinând cu prioritate, în conformitate cu dispoziţiile art. 137 C. proc. civ., excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu, constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursurile, iar, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bihor, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
În raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea Încheierii nr. 8 din 13 decembrie 2011 a Curţii de Conturi a României – C.C. a Jud. Bihor, a Deciziei nr. 53 din 25 noiembrie 2011 a Directorului C.C. a Jud. Bihor, in ceea ce priveşte la partea constatativa punctul nr. 12 si masurile impuse la Secţ. II, pct. 2 şi a Procesului - verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011, pct. d.3.2, in ceea ce priveşte Situaţia drepturilor speciale pentru menţinerea sănătăţii si securităţii in munca.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea a I- a, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către C.S.C.. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de C.S.C., prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi prin care se respinge integral sau parţial contestaţia, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că în cazul în care se respinge total sau parţial contestaţia împotriva deciziei structurii Curţii de Conturi, revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluţionarea contestaţiei la decizie intervine desfiinţarea/ anularea deciziei emise de structura Curţii de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluţionare a contestaţiei, care se substituie astfel deciziei structurii judeţene, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât, în această situaţie, actul administrativ care produce efecte juridice şi „dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcţionează în cadrul Curţii de Conturi a României, autoritate publică centrală.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva Sentinţei civile nr. 112/2011 a Curţii de Apel Bacău prin care s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze.
Înalta Curte, ţinând seama de considerentele expuse, reţine că revenea competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Bihor, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei.
Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa teritorială revine aceleiaşi instanţe.
În consecinţă, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul (3) C. proc. civ.,
Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1) teza a I- a şi alin. (6)1, art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursurile formulate, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Bihor, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Această soluţie face de prisos analiza motivelor de recurs invocate de către părţi.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de U.A.T. Comuna Abramut şi S.F.A.P. Ş. împotriva Sentinţei nr. 70/2012/CA/PI din 28 februarie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza, spre competentă soluţionare, la Tribunalul Bihor, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 iunie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5670/2013. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 568/2013. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
