ICCJ. Decizia nr. 638/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 638/2013
Dosar nr. 1550/2/2010
Şedinţa publică din 8 februarie 2013
Asupra recursului de faţă:
Dina analiza actelor şi lucrărilor dosarului constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19 februarie 2010, reclamantul T.M. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii:
- anularea raportului nr. GS/600 din 16 iunie 2008, devenit ordin prin aprobarea şi însuşirea sa de către ministrul transporturilor;
- obligarea pârâtului la efectuarea unui comunicat public privind desfiinţarea raportului;
- obligarea pârâtului la plata de daune materiale de 2431 lei pentru fiecare lună, reprezentând valoarea ultimului salariu de bază obţinut, începând cu luna în care raportul a fost mediatizat conform reportajului precizat în continuare şi până la data efectuării comunicatului public privind anularea raportului;
- obligarea pârâtului la plata de daune morale de 50.000 de lei, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii sale, reclamantul a învederat instanţei că, urmare a reportajului, difuzat la un post tv în luna octombrie 2009, a solicitat Ministerului Transporturilor raportul întocmit, reanalizarea lui, anularea şi efectuarea unui comunicat public în acest sens.
Pârâtul refuză, menţinând punctul de vedere exprimat în raport de autorii acestuia.
Raportul nu este rezultatul unei anchete administrative care să garanteze drepturile celui cercetat, este întocmit în urma unor speculaţii efectuate de către autorii lui cu încălcarea dreptului la apărare şi a principiului contradictorialităţii, a prezumţiei de nevinovăţie ascuns faţă de cei învinuiţi şi supuşi oprobriului, prin publicarea lui.
După expunerea pe larg a stării de fapt, reclamantul a învederat instanţei că raportul contestat este un act samavolnic, defectuos efectuat, nefundamentat, concluziile sale fiind rezultatul unor speculaţii, cu omisiuni grave atât în ce priveşte verificarea cauzelor care au dus la executarea silită cât şi în ce priveşte responsabilităţile stabilite.
În ce priveşte invocata tardivitate a întocmirii referatului pentru plata cauţiunii, reclamantul a arătat că atribuţiile de gestionare/ordonare a fondurilor/lichidităţilor societăţii aparţin altor persoane, iar nu consilierului juridic, referatul acestuia având doar caracterului unui act necesar eliberării sumei până la momentul decontării ei.
Conducerea societăţii şi celelalte persoane ce au atribuţii executive, de gestionare şi ordonare a plăţilor au ştiut atât termenul scadent, cât şi cuantumul sumelor solicitate de instanţă, conform citaţiilor primite şi apostilate pe care le-a comunicat instanţa societăţii.
Prin urmare, dacă societatea va pierde în instanţă imobilul, cauzele pierderii sunt încheierea şi gestionarea defectuoasă a contractelor de asistenţă şi neplata datoriei acumulate în baza acestora.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 17 septembrie 2010, pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a solicitat respingerea acţiunii reclamantului, în principal ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, sau ca lipsită de interes având în vedere că raportul cu pricina nu constituie act administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din legea contenciosului administrativ, întrucât nu a atras emiterea vreunui ordin de ministru, nu a condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care acesta să fi avut calitatea de titular de drepturi şi obligaţii. Măsurile corpului de control propuse prin actul contestat au fost de natură a genera în principal obligaţii în sarcina conducerii statutare a societăţii menite să corijeze efectele constatărilor astfel formulate, necesitatea adoptării acestor măsuri fiind condiţionată potestativ de pierderea culpabilă a bunurilor S.F.T.S.N.T.C.F.R. SA.
Hotărârea instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 1653 din 4 martie 2011, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca inadmisibilă, acţiunea reclamantului.
Procedând la recalificarea intitulatei excepţii a lipsei de interes, invocată de pârât prin întâmpinare, ca excepţie a inadmisibilităţii acţiunii, Curtea a reţinut următoarele considerente:
Raportul ce face obiectul prezentului litigiu, nr. GS/ 600 din 16 iunie 2008, concretizează rezultatul verificărilor efectuate la Societatea Feroviară de Turism SA, controlul având ca obiective verificare cauzelor care au dus la executarea silită a activului hotelului aparţinând SFT C.F.R. SA Bucureşti, stabilirea responsabilităţilor privind administrarea şi gestionarea patrimoniului SFT C.F.R. SA Bucureşti în cazul hotelului, precum şi verificarea modului de îndeplinire a măsurilor dispuse prin controalele anterioare.
Curtea a reţinut că actul administrativ, susceptibil a fi atacat în contencios administrativ este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
Or, analizând raportul de control în lumina reglementărilor legale mai sus redate, instanţa a constatat că acesta nu are caracterul unui act administrativ, nefiind susceptibil a produce, prin el însuşi, niciun efect în privinţa reclamantului.
Astfel, raportul de control nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge niciun raport juridic.
Un atare act nu constituie altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la dispoziţia conducerii ministrului pârât, pentru depistarea eventualelor disfuncţionalităţi care să fi antrenat situaţia executării silite a hotelului, un atare raport de control neavând regimul juridic al unui act administrativ.
Astfel stând lucrările, desigur că toate rigorile pretinse de reclamant în privinţa asigurării contradictorialităţii, a dreptului la apărare sau a prezumţiei de nevinovăţie, nu sunt asigurate la aceste comisii de control numite ad-hoc de ministru.
Ministrul are posibilitatea de a institui astfel de comisii de control, ale căror atribuţii nu se suprapun peste cele ale comisiei de disciplină sau organelor de cercetare penală, ci vizează, spre pildă, modul în care starea de lucruri care a generat situaţia incriminată afectează bunul mers al instituţiei și compartimentului cu pricina şi eventual luarea de măsuri, fie şi temporare, pentru intrarea în normalitate.
Prin urmare, a reţinut prima instanţă, nu doar că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuşi, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a-l califica drept act administrativ, dar el nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-l vătăma pe reclamant, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuţie eventual şi validitatea raportului şi temeinicia concluziilor acestuia, ca operaţiune administrativă, potrivit disp. art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ.
Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul a solicitat casarea hotărârii cu trimitere spre rejudecare, susţinând că în mod greşit prima instanţă a respins acţiunea, ca inadmisibilă.
A precizat că, în mod eronat, instanţa a reţinut că un control efectuat de o comisie de control numită adhoc de către ministrul în funcţie, nu asigură şi nu trebuie să asigure rigorile pe care reclamantul le pretinde unei cercetări respectiv, respectarea principiul contradictorialităţii, a dreptului la apărare sau prezumţia de nevinovăţie.
Indiferent de tipul controlului şi/sau modul de formare a comisiei de control, există o metodologie privind efectuarea controalelor, ele nu se desfăşoară în mod arbitrar cum s-a încercat a se induce de către pârâtă şi reţinut ca atare de către instanţă.
Comisiile de control sunt formate şi aprobate prin ordin de ministru, ceea ce le conferă autoritatea necesară efectuării controlului la societăţile din subordinea ori coordonarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii.
Membrii comisiei care au elaborat raportul contestat sunt funcţionari din cadrul departamentului de control şi monitorizare, au statut de funcţionari publici, au norme şi coduri de conduită după care î-şi desfăşoară activitatea.
A mai susţinut recurentul că, odată aprobat de către ministrul în funcţie, Raportul de control este asimilat unui ordin de ministru, iar constatările şi măsurile dispuse se impun instituţiei controlate a fi puse în aplicare întocmai ca un ordin de ministru.
Sub aspectul efectelor produse de către actul administrativ, recurentul a precizat că legiuitorul se referă, într-o formulă mai explicită, la actul care creează, modifică sau desfiinţează drepturi si obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate. Ori raportul contestat, la cap. 5 stabileşte nominal „responsabili pentru situaţia creată şi implicit pentru pierderea procesului si ulterior a activului.
Totodată la acelaşi cap. 5 se dispune ca, „în cazul pierderii activului hotelului ca urmare a executării silite se va acţiona pentru recuperarea prejudiciului de la persoanele menţionate la pct 8.cap. 5.
Astfel că, este evident că raportul în cauză stabileşte fără echivoc persoanele responsabile printr-o serie de aprecieri arbitrare ce lezează drepturi şi libertăţi fundamentale recunoscute oricărei persoane de Constituţia României şi C.E.D.O.
Recurentul a mai criticat sentinţa şi sub aspectul comunicării acesteia în termen de 8 luni de la pronunţare şi numai după numeroase demersuri efectuate în acest sens şi sub aspectul nerespectării principiului continuităţii, susţinând că la fiecare termen instanţa a fost compusă din judecători diferiţi, cu încălcarea dispoziţiilor legii de organizare judiciară.
În fine, recurentul a criticat sentinţa şi sub aspectul nerespectării condiţiei imperative prevăzute de art. 261 pct. 5,C.proc.civ în sensul că instanţa nu a arătat motivele pentru care s-au înlăturat cererile reclamantului.
Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Prin acţiunea formulată în prezentul dosar, reclamantul T.M. a solicitat, în principal, anularea raportului nr. GS/600 din 16 iunie 2008, întocmit de Direcţia Generală de Monitorizare şi Control a Ministerului Transporturilor.
Măsurile stabilite prin acest raport au fost următoarele:
„- Acţionarea prin toate mijloacele legale pentru anularea contractelor de asistenţă juridică încheiate cu Societatea Profesională de Avocaţi S.A. şi recuperarea tuturor documentelor SFT C.F.R. SA puse la dispoziţia firmei de avocatură;
- Analizarea tuturor litigiilor derulate de Societatea Profesională de Avocaţi S.A. şi acţionarea pentru continuarea acţiunilor şi recuperarea eventualelor prejudicii. Se vor avea în vedere cazurile de inacţiune şi pierderile de termene la recuperarea unor creanţe.
- Analizarea oportunităţii menţinerii în funcţie a preşedintelui – director general G.L. în condiţiile constatărilor din prezentul raport;
- Organizarea unui sistem de control intern la nivel SFT C.F.R. SA conform prevederilor O.M.F.P. nr. 946/2005 privind standardele de management şi control intern, care să ofere condiţii de eficienţă a managementului societăţii şi o analiză riguroasă a riscurilor.
- Analizarea actualei structuri organizatorice şi reorganizarea compartimentelor interne în funcţie de situaţia economico-financiară şi patrimonială a societăţii SFT C.F.R. SA în vederea realizării obiectivului de activitate şi elaborarea unei strategii economice în care se vor stabili priorităţile pentru achitarea datoriilor, clarificarea situaţiei patrimoniale şi realizarea de profit.
- Analizarea modului de derulare a contractelor comerciale şi acţionarea pentru reducerea penalităţilor de întârziere a plăţilor. Urmărirea recuperării penalităţilor de la persoanele responsabile.
- Având în vedere caracterul oneros al contractelor de consultanţă juridică şi acţionarea cu rea credinţă a Societăţii Profesionale de Avocaţi S.A. în relaţia contractuală cu SFT C.F.R. SA, cât mai ales utilizarea actelor şi documentelor contra intereselor societăţii, se va analiza posibilitatea recuperării în instanţă a contravalorii sumelor plătite pentru cele două contracte pe perioada derulării acestora. În caz contrar sumele se vor recupera de la persoanele care le-au semnat şi au răspuns de derularea acestora, până la rezilierea lor.
- În cazul pierderii activului hotelului ca urmare a executării silite se va acţiona pentru recuperarea prejudiciului de la persoanele menţionate la pct. 8, cap. 5.
- Analizarea tuturor cazurilor de executare silită, în derulare sau potenţiale asupra bunurilor SFT C.F.R. SA şi acţionarea cu prioritate pentru stingerea sau eşalonarea datoriilor.
- Având în vedere modul defectuos de acţiune pentru îndeplinirea sarcinilor de serviciu al unor persoane din conducerea executivă a societăţii, în cazul pierderii activului hotelului. Raportul de control va fi înaintat organelor de poliţie pentru continuarea cercetărilor”.
Potrivit disp. art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.
Actul administrativ este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, în regim de putere publica, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care da naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;”
Raportul de control însă, contestat în prezenta cauză, nu a fost urmat de luarea niciunei măsuri împotriva reclamantului, nefiind susceptibil a produce, prin el însuşi, niciun efect în privinţa acestuia.
Astfel, raportul de control nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge niciun raport juridic, neconstituind altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la dispoziţia conducerii ministrului pârât.
De asemenea, aprobarea raportului de control şi a măsurilor propuse prin acesta, de către ministru, nu a dat naştere la rândul ei, niciunui efect juridic în privinţa reclamantului, nu a fost succedat de emiterea unui ordin, nu a condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamantul să fi avut calitatea de titular de drepturi şi obligaţii. Măsurile corpului de Control propuse prin actul contestat, au fost de natură a genera primordial obligaţii în sarcina conducerii statutare a societăţii menite să corijeze efectele constatărilor astfel formulate, necesitatea adoptării acestor măsuri fiind condiţionată potestativ de pierderea culpabilă a bunurilor societăţii.
Numai în măsura în care acest raport de control s-ar fi soldat cu instituirea subsecventă a vreunei răspunderi a reclamantului, fie patrimonială, fie disciplinară, reclamantul avea posibilitatea de a contesta actele administrative emise în antrenarea acestor forme de răspundere.
Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanţă, reţinând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuşi, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-l vătăma pe reclamant, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuţie eventual şi validitatea raportului şi temeinicia concluziilor acestuia, ca operaţiune administrativă, potrivit disp. art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, ce urmează a fi menţinută de instanţa de recurs.
În ce priveşte criticile recurentului referitoare la nemotivarea hotărârii judecătoreşti, nerespectarea principiului continuităţii procesului şi comunicarea cu întârziere a hotărârii atacate, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate.
Astfel, din analiza hotărârii judecătoreşti atacate cu recurs în prezenta cauză, reiese cu prisosinţă că prima instanţă a procedat la motivarea amplă a hotărârii răspunzând tuturor aspectelor invocate de către reclamant, evident în raport cu excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.
Şi în ceea ce priveşte principiul continuităţii, Înalta Curte constată că dosarul a fost repartizat aleatoriu Completului de judecată nr. C/18/F, hotărârea fiind pronunţată de acelaşi judecător care a luat parte la dezbaterea în fond a pricinii, astfel că nu sunt incidente prevederile art. 304 pct. 2 C. proc. civ.
Comunicarea hotărârii atacate în termen de 8 luni de la pronunţare nu poate constitui motiv de recurs, potrivit art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ.
În concluzie, pentru motivele invocate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de T.M. împotriva sentinţei civile nr. 1653 din 4 martie 2011 a Curţii de Apel Bucureşt, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 februarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 636/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 644/2013. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
