ICCJ. Decizia nr. 6506/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6506/2013
Dosar nr. 11/33/2012
Şedinţa publică de la 3 octombrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura derulată în faţa instanţei de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 04 ianuarie 2012, sub nr. 11/33/2012, reclamanta SC T.C. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele C.C. a României şi Camera de Conturi Cluj, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:
(i) anularea în parte a Încheierii nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor constituite la nivelul C.C. nr. III/112 din 08 decembrie 2011, în ceea ce priveşte soluţia dată pct. 2 din contestaţia formulată împotriva Deciziei nr. 39/2011 a Camerei de Conturi Cluj;
(ii) admiterea contestaţiei formulate şi în ceea ce priveşte pct. 2 din Decizie, prin care s-a dispus în privinţa sumelor încasate din prestaţii de transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul rutier, şi înlăturarea măsurilor dispuse prin decizie în această privinţă.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 şi Decizia nr. 39/2011 sunt nelegale în ceea ce priveşte măsurile dispuse la punctul 2, respectiv cele referitoare la sumele încasate de SC T.C. SRL din prestaţii de transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul rutier, pentru următoarele motive:
a) Raportat la prevederile art. 23 şi 24 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea C.C., această autoritate nu are competenţa să dispună nicio măsură în ceea ce priveşte SC T.C. SRL, persoană juridică de drept privat, care nu se află în niciuna dintre situaţiile prevăzute la art. 23 şi 24 din lege.
b) Singura cauză pentru care SC T.C. SRL nu a putut prezenta o parte din documentele solicitate de organul de control nu a reprezentat-o lipsa măsurilor pentru păstrarea şi arhivarea acestora, ci intervenţia unui veritabil caz de forţă majoră, care a pus societatea în imposibilitatea obiectivă şi invincibilă de a-şi exercita obligaţia de păstrare a documentelor respective.
c) În mod nelegal şi nejustificat s-a constatat existenţa unui prejudiciu, întrucât încasarea sumelor din prestaţii de transport către pensionari s-a făcut cu respectarea procedurii legale, în baza documentelor justificative prevăzute de lege, documente care au fost verificate şi avizate de M.T.C.T. şi Infrastructurii.
În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile pct. 225 şi urm. din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice C.C., precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţii, art. 23 şi urm. din Legea nr. 94/1992, O.M.E.F nr. 312/2008.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta C.C. a României a solicitat respingerea cererii reclamantei ca neîntemeiată şi nelegală, invocând în special faptul că, raportat la prevederile art. 140 alin. (1) din Constituţia României, art. 1 alin. (2), art. 2, art. 21-37 din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, C.C. are competenţa exclusivă de a efectua auditul public extern asupra întrebuinţării fondurilor publice, chiar dacă fondurile provenite de la bugetul de stat au fost gestionate de o societate comercială cu capital privat.
Pe fondul cauzei, pârâta a susţinut că actele administrative contestate sunt legale şi temeinice, întrucât cu ocazia controlului financiar derulat de C.C. la societatea reclamantă s-au constatat abateri de la legalitate şi regularitate, în sensul că reclamanta nu deţine documente justificative care să ateste realitatea şi legalitatea sumelor încasate de la bugetul de stat, respectiv cupoane talon, deconturile lunare întocmite în baza cupoanelor talon, aferente perioadei 01 ianuarie 2010 - 31 decembrie 2010, fiind încasată nejustificat suma de 1000.010,60 lei.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 147 din 27 februarie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta SC T.C. SRL, în contradictoriu cu pârâtele C.C. a României şi Camera de Conturi Cluj.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În urma unui control tematic al Camerei de Conturi Cluj la SC T.C. SRL s-a emis Decizia nr. 39/10 octombrie 2011, prin care s-a constatat, la punctul 2, că reclamanta a solicitat şi încasat de la bugetul de stat, prin M.T.C.T. şi Infrastructurii, 50% în contravaloarea biletelor speciale de călătorie redusă cu 50% acordate pensionarilor în baza Legii nr. 147/2000, fără a deţine documentele justificative (cupoane talon) care să ateste realitatea şi legalitatea sumei încasate - 1.000.010,60 lei pe anul 2010. În consecinţă, s-a dispus stabilirea prejudiciului integral cauzat bugetului de stat şi luarea măsurilor de restituire.
Motivul de nelegalitate invocat de reclamantă privitor la faptul că autoritatea pârâtă nu-şi poate exercita competenţele în ceea ce priveşte o persoană juridică de drept privat nu subzistă, întrucât, potrivit art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992, C.C. poate hotărî desfăşurarea activităţilor stabilite de lege şi la alte persoane decât cele prevăzute la art. 23 (adică altele decât autorităţile publice), persoane care administrează şi/sau utilizează fonduri publice, în sensul prezentei legi, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării şi/sau utilizării acestor fonduri.
În speţă, controlul s-a desfăşurat cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate reclamantei de la bugetul de stat ca subvenţii în temeiul Legii nr. 147/2000, prin M.T.C.T. şi Infrastructurii, iar situaţia se circumscrie domeniului de activitate prevăzut în textul de lege menţionat.
Susţinerile reclamantei în sensul că nu a fost în măsură să prezinte documentele justificative pentru dovedirea realităţii şi legalităţii încasării acestor sume de bani, din cauza intervenţiei unui caz de forţă majoră care a determinat distrugerea lor parţială, sunt neîntemeiate, întrucât societatea controlată nu a făcut dovada deţinerii unor documente justificative pentru sumele de bani încasate şi nici dovada că a deţinut astfel de documente, dar acestea au fost distruse de intervenţia unui caz de forţă majoră, evenimentul invocat nefiind o împrejurare complet imprevizibilă şi invincibilă.
În concluzie, instanţa de fond a apreciat că actele contestate sunt emise cu aplicarea corectă a prevederile legale incidente şi a dispus, în temeiul art. 18 din Legea nr. 54/2004, respingerea cererii reclamantei ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată de reclamanta SC T.C. SRL,
Împotriva sentinţei civile nr. 147 din 27 februarie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta SC T.C. SRL, susţinând că este nelegală şi netemeinică, pentru următoarele motive:
3.1. Instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra probei testimoniale solicitată de reclamantă pentru a dovedi susţinerile potrivit cărora a deţinut documente şi a amenajat corespunzător încăperea destinată depozitării acestora.
3.2. În mod eronat instanţa de fond a reţinut că, în ceea ce priveşte societatea reclamantă, controlul s-a efectuat cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate de la bugetul de stat ca subvenţii în temeiul Legii nr. 147/2000, prin M.T.C.T. şi Infrastructurii, şi că situaţia se circumscrie domeniului de activitate prevăzut de art. 24 lit. c) din Legea nr. 92/1992, reclamanta având calitatea de utilizator al fondurilor publice.
SC T.C. SRL nu administrează şi nici nu utilizează fonduri publice şi, prin urmare, nu face parte din sfera subiectelor de drept cu privire la care C.C. a României deţine competenţa de a efectua acţiuni de control.
Nu se poate pune problema verificării modului în care societatea administrează şi/sau utilizează sumele alocate de la bugetul M.T.I. pentru transportul unor categorii sociale de beneficiari, întrucât aceste fonduri nu sunt acordate în vederea utilizării lor „conform unor destinaţii stabilite”, ci reprezintă plata unor prestaţii de transport efectuate anterior încasării sumelor. După acest moment, sumele în cauză au natura juridică a unor simple venituri cu privire la care societatea are libertatea de a dispune în orice mod.
Utilizatori ai fondurilor publice acordate cu titlu de subvenţii de Legile nr. 147/2000 şi nr. 44/1994 sunt persoanele fizice beneficiare ale acestor măsuri, respectiv pensionarii şi veteranii de război, aceştia purtând răspunderea pentru modul în care sunt utilizate biletele speciale de călătorii în care este încorporată contravaloarea subvenţiei acordate de stat.
Competenţa materială privind verificarea legalităţii deconturilor aferente sumelor acordate de la bugetul de stat aparţine M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale, conform dispoziţiilor art. 6 lit. d) şi art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2001 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare la operatorii economici.
3.3. În mod eronat instanţa de fond a reţinut că societatea reclamantă nu a făcut dovada deţinerii unor documente justificative, a faptului că nu ar fi deţinut aceste documente, care însă au fost distruse din cauza intervenţiei unui caz de forţă majoră.
Simpla împrejurare că reclamantei i-au fost achitate sumele în discuţie nu poate însemna decât că la momentul decontării aceasta a prezentat organelor de control toate actele justificative aferente sumelor încasate.
Se impune a se avea în vedere notorietatea cazului de forţă majoră care a dus la distrugerea documentelor financiar contabile în discuţie, împrejurarea că evenimentele naturale - fenomene meteorologice descrise în procesul verbal întocmit în conformitate cu prevederile Ordinului M.E.F. nr. 3512/2008 - au fost de o violenţă ieşită din comun şi au distrus şi inundat mai multe imobile din municipiul Cluj-Napoca fiind de notorietate.
3.4. În mod nelegal şi nejustificat s-a constatat prin hotărârea recurată existenţa unui prejudiciu.
Încasarea sumelor în discuţie s-a făcut cu respectarea procedurii legale în baza documentelor justificative cerute de lege, documente care au fost verificate de organele abilitate, în speţă, M.T.C.T. şi Infrastructurii fără a fi constatate nereguli. Faptul că la data controlului, din motive obiective, societatea nu mai deţinea documentele justificative respective nu înseamnă că a încasat necuvenit sumele în discuţie.
În concluzie, pentru motivele expuse, recurenta a solicitat, în principal, desfiinţarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată şi anulării pct. 2 din Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 şi din Decizia nr. 39/2011, prin care s-a dispus în privinţa sumelor încasate din prestaţii de transport efectuate către pensionari, beneficiari ai reducerii acordate de stat pentru transportul rutier.
4. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi
Intimata C.C. a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei civile nr. 147 din 27 februarie 2012 a Curţii de Apel Cluj, susţinând în special faptul că în mod legal şi temeinic instanţa de fond a reţinut competenţa C.C. de a desfăşura acţiunea de control cu privire la modul de utilizare a fondurilor acordate reclamantei de la bugetul de stat ca subvenţie pentru transportul public de persoane, în temeiul Legii nr. 147/2000, întrucât situaţia dedusă judecăţii se circumscrie întocmai domeniului de activitate prevăzut de art. 23 şi art. 24 lit. c) din Legea nr. 92/1992 privind organizarea şi funcţionarea C.C.
Intimata a subliniat că are competenţa exclusivă de a efectua auditul public extern asupra întrebuinţării fondurilor publice, astfel că este ţinută să verifice legalitatea şi regularitatea operaţiunilor patrimoniale derulate de reclamantă, în ceea ce priveşte partea provenită de la bugetul de stat.
La data de 3 septembrie 2013, recurenta a depus la dosarul cauzei o dezvoltare a motivului de recurs privind necompetenţa materială a C.C. a României de a efectua controlul finalizat prin actele administrative contestate, precum şi jurisprudenţă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare, precum şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de drept şi de fapt relevante
Litigiul dedus judecăţii are ca obiect exercitarea controlului de legalitate cu privire la măsurile prevăzute la punctul 2 din Decizia nr. 39 din 10 octombrie 2011 emisă de Camera de Conturi Cluj şi din Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul C.C. a României.
Prin măsura dispusă la pct. 2 din Decizia nr. 39 din 10 octombrie 2011 s-a instituit în sarcina conducerii SC T.C. SRL Cluj-Napoca obligaţia de a stabili prejudiciul integral cauzat bugetului de stat prin încasarea necuvenită, în lipsa documentelor justificative care să certifice realitatea şi legalitatea sumelor încasate din prestaţii de transport efectuate către pensionari, precum şi de a lua măsuri de restituire a acestuia, în conformitate cu prevederile legale.
Măsura instituită la pct. 2 al Deciziei nr. 39 din 10 octombrie 2011 a fost menţinută prin Încheierea nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul C.C. a României.
Problema centrală care se impune a fi dezlegată în cauză vizează competenţa materială a C.C. a României de a efectua controlul finalizat prin actele administrative contestate.
Condiţia emiterii actului administrativ de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale se înscrie în sfera condiţiilor generale de legalitate şi este indisolubil legată de competenţa autorităţii publice, privită ca ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege ce îi conferă drepturi şi obligaţii de a desfăşura, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă.
Principiul legalităţii în materie de competenţă impune examinarea competenţei C.C. de a desfăşura activitatea de control la societatea reclamantă, persoană juridică de drept privat, prin raportare la normele instituite de Constituţia României şi de Legea nr. 92/1992 privind organizarea şi funcţionarea C.C., republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 140 din Constituţie şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, C.C. exercitată controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Categoriile de entităţi publice asupra cărora C.C. îşi desfăşoară activităţile specifice sunt prevăzute de 23 din Legea nr. 94/1992.
Potrivit art. 24 din acest act normativ, C.C. poate hotărî desfăşurarea activităţilor stabilite de lege şi la alte persoane decât cele prevăzute la art. 23, care:
„a) beneficiază de garanţii guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ teritoriale, a altor instituţii publice;
b) administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparţinând domeniului public sau privat al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;
c) administrează şi/sau utilizează fonduri publice, în sensul prezentei legi, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării şi/sau utilizării acestor fonduri”.
Prin verificările efectuate la persoanele prevăzute la art. 23 şi 24, C.C. urmăreşte, în principal:
„(...).
d) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite” (art. 29 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 94/1992).
În situaţiile în care constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţii a conducerii entităţii auditate, potrivit art. 33 alin. (3) din actul normativ menţionat.
Hotărârea Plenului C.C. a României nr. 130/2010, la pct. 5, defineşte prejudiciul după cum urmează:
- „prejudiciu - pierdere provocată patrimoniului public sau privat al statului, al unei unităţi administrativ teritoriale sau al unei entităţi publice a acestora, ca urmare a acţiunii ori inacţiunii contrare legii a unei persoane cu atribuţii în administrarea patrimoniului, care este declanşată de fapta ilicită a acesteia (...)”.
Raportat la normele legale evidenţiate, se constată că prejudiciul nu poate exista independent de acţiunea ori inacţiunea contrară legii a persoanei cu atribuţii în administrarea patrimoniului.
Cum raţiunea controlului este de a stabili dacă fondurile publice au fost sau nu utilizate conform destinaţiei avute în vedere la acordarea lor, responsabilitatea, ca urmare a acţiunii ori inacţiunii contrare legii, nu poate reveni decât entităţilor publice şi persoanelor de drept privat cărora legea le conferă prerogativa de a decide asupra modului de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului.
Or, în sistemul normativ instituit de Legea nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern şi de H.G. nr. 2403/2004 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000, autorităţile publice cu atribuţii în administrarea/utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sunt:
(i) M.T.C.T., - D.G.E.B., în ceea ce priveşte verificarea deconturilor, centralizarea, avizarea, obţinerea aprobării finanţării şi repartizarea fondurilor obţinute de la bugetul de stat (art. 31-34 din H.G. nr. 2403/2004);
(ii) M.F.P., în privinţa aprobării finanţării şi repartizării creditelor bugetare către M.T.C.T., (art. 31 şi 32 din H.G. nr. 24 martie 2004).
Operatorul de transport nu este beneficiarul vreunei subvenţii sau facilităţi din partea statului şi nici destinatarul unor fonduri publice alocate în considerarea unor scopuri determinate. Faptul că acesta recuperează contravaloarea serviciilor de transport efectuate în beneficiul pensionarilor de la M.T.C.T. şi este obligat în acest sens să respecte metodologia de decontare prevăzută de art. 28-30 din H.G. nr. 2403/2004, nu îi conferă calitatea de administrator/utilizator de fonduri publice, cu consecinţa includerii în sfera subiectelor de drept cu privire la care C.C. deţine competenţa de a efectua acţiuni de control.
Competenţa materială privind verificarea legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat aparţine M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale, conform dispoziţiilor art. 6 lit. d) şi art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare la operatorii economici.
Astfel, dispoziţiile art. 6 lit. d) din acest act normativ prevăd că, „organele de inspecţie economico-financiară au următoarele atribuţii: (...) d) verifică realitatea informaţiilor cuprinse atât în documentaţia aferentă fundamentării sumelor acordate de la bugetul general cât şi documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora”, iar dispoziţiile art. 5 alin. (2) statuează că „ la nivel teritorial, structurile specializate din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale, (...) efectuează inspecţia economico-financiară şi se află în coordonarea metodologică a structurii de specialitate din cadrul M.F.P.”
În sfera subiectelor de drept care sunt supuse inspecţiei economico-financiare reglementate de O.U.G. nr. 94/2011, art. 1 din acest act normativ are în vedere operatorii economici, iar art. 3 pct. 5 lit. f) include în această categorie şi societăţile comerciale cu capital integral privat.
În condiţiile în care legiuitorul stabileşte competenţa privind verificarea legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat în sarcina M.F.P., iar competenţa trebuie să fie una exclusivă (una şi aceeaşi atribuţie să aparţină unui singur organ administrativ), Înalta Curte constată că, prin interpretarea şi aplicarea eronată a normelor legale incidente cauzei, instanţa de fond a apreciat că acţiunea de control derulată de C.C. la societatea reclamantă se circumscrie domeniului de activitate prevăzut de art. 23 şi art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Întrucât regulile de competenţă sunt de ordine publică, iar depăşirea limitelor competenţei în emiterea unui act administrativ are drept consecinţă excesul de putere în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, urmează a se dispune anularea în parte a actelor administrative contestate, pentru motivul de nelegalitate prezentat în considerentele deciziei de faţă.
În acest context, devine inutilă orice analiză asupra celorlalte motive de recurs, privitoare la fondul cauzei.
În consecinţă, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., se va dispune admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate, în sensul admiterii acţiunii şi anulării în parte a Încheierii nr. III/112 din 08 decembrie 2011 a Departamentului III din cadrul C.C. a României şi a Deciziei nr. 39 din 10 octombrie 2011 a Camerei de Conturi a Judeţului Cluj, în privinţa pct. 2.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de SC T.C. SRL Cluj împotriva sentinţei nr. 147 din 27 februarie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că, admite acţiunea formulată de reclamanta SC T.C. SRL Cluj.
Anulează, în parte, Încheierea nr. III/112 din 8 decembrie 2011 a Departamentului III din cadrul C.C. a Judeţului Cluj, numai în privinţa pct. 2.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 octombrie 2013
| ← ICCJ. Decizia nr. 656/2013. Contencios. Cetăţenie. Revizuire -... | ICCJ. Decizia nr. 6271/2013. Contencios. Refuz acordare... → |
|---|
