ICCJ. Decizia nr. 7066/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 7066/2013
Dosar nr. 13/64/2012
Ședința publică de la 5 noiembrie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 13/164/2012, reclamantul Sindicatul S. Covasna a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea parţială a H.G. nr. 489/2011 privind desfiinţarea şi reorganizarea unor unităţi sanitare publice din judeţul Covasna, respectiv a prevederilor art. 1 alin. (4) din acest act normativ.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că H.G. contestată este nelegală, întrucât în procedura de elaborare şi adoptare a acesteia nu au fost respectate mai multe prevederi legale imperative privind normele de tehnică legislativă.
În acest sens, reclamantul a invocat următoarele motive de nelegalitate:
1.1. Inexistenţa evaluării preliminare a impactului noilor reglementări
Potrivit art. 7 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înaintea adoptării actelor normative trebuie reanalizată o evaluare preliminară a impactului pe care îl produce noua reglementare, constând în identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare.
Fundamentarea în ansamblu a întregului proiect legislativ este lapidară şi imperfectă, cu atât mai mult în ceea ce priveşte iniţiativa desfiinţării Centrului de Patologie Neuromusculară dr. R.H. şi, în egală măsură, inexistenţă în privinţa relocării activităţii acestui centru din localitatea Vâlcele în oraşul Întorsura Buzăului.
Această evaluare era nu numai obligatorie, dar şi absolut necesară prin prisma statului unităţii sanitare în cauză, respectiv acela de unic centru de patologie-neuro musculară din ţară.
1.2. Lipsa motivării notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 489/2011
Dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 24/2000 stipulează că normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea şi adoptarea H.G., iar art. 6 alin. (3) din acelaşi act normativ prevede că actele normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact.
Nota de fundamentare a actului normativ nu cuprinde niciun motiv pentru care acesta a fost emis, respectiv motivul pentru care s-a propus desfiinţarea Centrului de Patologie Neuromusculară şi pentru care activitatea acestuia a fost mutată la Întorsura Buzăului.
În secţiunea a doua în nota de fundamentare există o singură referire, în sensul că:
Prin propunerea privind modificarea structurii organizatorice a Spitalului Judeţean de Urgenţă F.K.S.G., respectiv scoaterea din structura unităţii a Centrului de Sănătate Întorsura Buzăului se urmăreşte creşterea eficienţei în utilizarea resurselor financiare şi umane, precum şi îmbunătăţirea calităţii serviciilor medicale furnizate pacienţilor.
Aceasta nu are însă nicio legătură cu Centrul de Patologie Neuromusculară H.R. din localitatea Vâlcele.
De asemenea, actul normativ nu a fost fundamentat sub aspectul impactului economico - social pe care urmează a-l produce, iniţiatorul rezumându-se la a puncta schematic faptul că nu există impact sub aspect macroeconomic, asupra mediului de afaceri sau asupra mediului şi că impactul social constă în menţinerea calităţii serviciilor oferite populaţiei.
Impactul social al mutării Centrului de Patologie Neuromusculară este unul major, fiind afectate cel puţin două categorii sociale.
Prima categorie este aceea a persoanelor care suferă tulburări neuro-musculare, aproximativ 35000 de distrofici la nivel naţional, pentru care Centrul de la Vâlcele reprezintă singura şansă de ameliorare a unor afecţiuni foarte grave şi care la această dată nu mai beneficiază de o instituţie specializată la nivel naţional.
A doua categorie de persoane afectate sub aspect social este reprezentată cei 54 de salariaţi ai spitalului care au fost transferaţi la Spitalul Covasna sau la cel din Întorsura Buzăului, fiind nevoiţi să parcurgă până la locul de muncă peste 50 Km, în condiţiile în care nu există mijloace de transport care să faciliteze transportul acestora.
În fine, fundamentarea proiectului de act normativ trebuia să indice şi impactul financiar asupra bugetului general consolidat, însă nota de fundamentare nu cuprinde nicio referire în acest sens.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia nulităţii cererii pentru lipsa timbrajului, excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii ca nefondată.
La data de 8 februarie 2012, Ministerul Sănătăţii a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, prin care a solicitat menţinerea H.G. nr. 489/2011, cu precizarea că are calitate de coiniţiator al acestui act normativ.
De asemenea, Asociaţia Distroficilor Muscular din România a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, prin care a solicitat anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011, arătând că îşi însuşeşte în întregime criticile de nelegalitate aduse de reclamant actului normativ contestat.
În plus, s-a susţinut că impactul social al mutării Centrului de Patologie Neuromusculară este unul major, fiind lezate grav interesele celor 100 de membri ai asociaţiei, pentru care a fost demarat un amplu proiect în localitatea Vâlcele, respectiv înfiinţarea Centrului de Asistenţă şi Tratament al Asociaţiei Distroficilor Muscular din România. În vara anului trecut au fost demarate ample lucrări de renovare şi reabilitare a acestui centru, astfel încât acesta să ofere servicii de mai bună calitate. Totodată, locaţia în care este amplasat spitalul din Vâlcele oferea posibilitatea pacienţilor de a se plimba în condiţii de siguranţă şi într-un ambient natural plăcut, lucru care nu se poate spune despre locaţia actuală, respectiv în oraşul Întorsura Buzăului, pe drumul naţional care face legătura între Braşov şi Buzău, într-o zonă în care se înregistrează cele mai mici temperaturi din ţară în timpul iernii.
În concluzie, intervenienta a apreciat că mutarea Centrului de Patologie Neuromusculară la Întorsura Buzăului contravine interesului public şi lezează interesele membrilor asociaţiei şi ale distroficilor muscular, astfel că a solicitat anularea măsurii şi revenirea spitalului în locaţia sa din comuna Vâlcele.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 82 din 18 aprilie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Braşov s-a dispus: admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active şi a excepţiei lipsei de interes a reclamantului, respingerea cererii reclamantului Sindicatul S. Covasna, formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect anularea parţială a H.G. nr. 489/2011, admiterea cererii de intervenţie în interes propriu a Ministerului Sănătăţii şi respingerea cererii de intervenţie în interes propriu formulată de Asociaţia Distroficilor Muscular din România.
Pentru a hotărî în acest sens, prima instanţă a reţinut că excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes în promovarea cererii de către reclamant sunt întemeiate, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) art. 2 alin. (1) lit. p) şi o) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în condiţiile în care nici Sindicatul reclamant şi nici membrii de sindicat nu au probat vreo vătămare în sensul acestor dispoziţii legale.
Faţă de soluţia de admitere a excepţiilor, prima instanţă a admis cererea de intervenţie a Ministerului Sănătăţii şi a respins cererea de intervenţie în interes propriu formulată de Asociaţia Distroficilor Muscular, pentru raţiuni ce ţin de fondul cauzei.
Astfel, prima instanţă a reţinut că, la elaborarea actului normativ contestat au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul de act normativ fiind avizat de M.F.P.M.J. şi Consiliul Legislativ.
În privinţa aspectelor învederate de intervenienta Asociaţia Distroficilor Muscular din România, privitoare la amplasamentul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele şi la demararea unui proiect de renovare şi reabilitare a Centrului Vâlcele, prima instanţă a apreciat că nu reprezintă critici de nelegalitate a H.G. nr. 489/2011, ce a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 174 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 95/2005 privind reforma în domeniile sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare.
3. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 82 din 18 aprilie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs, în termen legal, reclamantul Sindicatul S. Covasna şi intervenienta Asociaţia Distroficilor Muscular din România.
3.1. În motivarea recursului, reclamantul Sindicatul S. Covasna a arătat că, în mod eronat, prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active, întrucât prin măsura luată de Guvernul României a fost vătămat un interes legitim privat, respectiv un drept constituţional, dreptul la muncă şi la un venit echitabil. Astfel, au fost grav prejudiciate drepturile salariaţilor din cadrul C.P.N.M. H.R. Vâlcele, în sensul că: o parte dintre aceştia şi-au depus demisia, fiind în imposibilitate de a face naveta zilnic, 160 Km dus şi întors, iar o parte dintre salariaţi sunt nevoiţi să suporte costuri suplimentare mari legate de deplasarea zilnică la locul de muncă.
Recurentul a precizat că cererea de anulare a H.G. nr. 489/2011 a fost formulată la solicitarea şi în baza mandatului dat de salariaţii, membrii Sindicatului S. Covasna şi că, în privinţa excepţiei lipsei de interes, se impune a se avea în vedere că încă din momentul apariţiei proiectului de reorganizare a unor unităţi sanitare publice din judeţul Covasna au fost implicaţi în toate acţiunile care au vizat sensibilizarea politicului în vederea renunţării la ideea de a desfiinţa o unitate sanitară publică de interes naţional.
Pe fondul cauzei, în ipoteza în care se va considera că au fost justificate calitatea procesuală activă şi interesul legitim, recurentul a susţinut că la emiterea actului administrativ contestat nu au fost respectate prevederile art. 7 din Legea nr. 24/2000 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul că nu a fost realizată evaluarea preliminară a impactului pe care îl produce noua reglementare, constând în identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare.
Recurentul a subliniat că această evaluare nu era numai obligatorie potrivit legii, dar şi absolut necesară prin prisma statutului unităţii sanitare în cauză, respectiv, acela de unic centru de patologie – neuro musculară din ţară.
Un alt motiv de nelegalitate reiterat pe calea recursului vizează lipsa motivării notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 489/2011.
Sub acest aspect, recurentul a arătat că nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (3), art. 30 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000, întrucât nota de fundamentare nu cuprinde motivul pentru care s-a propus desfiinţarea Centrului de Patologie Neuromusculară şi pentru care activitatea acestuia a fost mutată la Întorsura Buzăului.
De asemenea, actul normativ nu a fost fundamentat sub aspectul impactului economico-social şi al impactului financiar asupra bugetului general consolidat, o reducere a cheltuielilor suportate din bugetul de stat putând justifica într-o oarecare măsură acţiunea Guvernului.
În concluzie, pentru motivele expuse, recurentul Sindicatul S. Covasna a solicitat admiterea recursului, desfiinţarea sentinţei atacate, iar pe fond, anularea parţială a H.G. nr. 489/2011, în privinţa art. 1 alin. (4).
În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 6, 7, 8 şi 9 C. proc. civ.
3.2. Recurenta Asociaţia Distroficilor Muscular din România a criticat hotărârea primei instanţe, susţinând că este nelegală şi netemeinică, pentru următoarele motive:
Nu a fost avut în vedere faptul că cererea de intervenţie a fost una în interes propriu şi nu accesorie şi nu au fost prezentate motivele de fapt şi de drept care au stat la baza respingerii acesteia.
Nu a fost analizat impactul social al adoptării hotărârii contestate, în contextul în care Asociaţia Distroficilor Muscular din România, care numără 100 de membri, a demarat un amplu proiect în localitatea Vâlcele, respectiv înfiinţarea Centrului de asistenţă şi tratament de la Vâlcele, pentru care au fost depuse eforturi imense, începând cu achiziţia şi amenajarea unui vast imobil în această localitate şi a unui teren de 1.200 mp, unde se află şi sediul asociaţiei.
Un alt aspect invocat de recurentă în susţinerea nelegalităţii actului administrativ contestat vizează faptul că localitatea în care este amplasat Spitalul din Vâlcele oferea pacienţilor posibilitatea de a se plimba în condiţii de siguranţă şi într-un ambient natural plăcut, în împrejurimile spitalului, lucru care nu se poate spune despre localitatea actuală, oraşul Întorsura Buzăului, pe drumul naţional se face legătura între Braşov şi Buzău, într-o zonă în care se înregistrează cele mai mici temperaturi din ţară în timpul iernii.
În concluzie, recurenta a considerat că mutarea Centrului de Patologie Neuromusculară la Întorsura Buzăului contravine interesului public şi lezează interesele membrilor asociaţiei, astfel că a solicitat, pentru motivele expuse, admiterea recursului, desfiinţarea sentinţei atacate, admiterea cererii de intervenţie în interes propriu şi anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din HG nr. 489/2011.
4. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi
Intimatul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de recurentul Sindicatul S. Covasna, prin care a solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat, susţinând, în special, faptul că recurentul a reluat motivele cererii de chemare în judecată, motive pe care prima instanţă le-a respins în mod temeinic şi legal prin hotărârea pronunţată.
Intimatul a subliniat că, prin norma de drept contestată, respectiv art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011, nu au fost adoptate măsuri cu privire la concedierea salariaţilor din cadrul unităţii sanitare, ci au fost luate măsuri pur organizatorice la nivelul sistemului sanitar, menite să îmbunătăţească serviciile medicale.
Intimatul Guvernul României a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului declarat de recurentul Sindicatul S. Covasna, apreciind că prima instanţă a soluţionat corect excepţiile privitoare la lipsa calităţii procesuale active şi a interesului în promovarea acţiunii, atât timp cât, din perspectiva art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea unui interes public poate fi invocată doar în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului public decurge în mod logic din încălcarea dreptului subiectiv ori a interesului legitim privat.
În recurs, la cererea recurentei Asociaţia Distroficilor Muscular, s-a administrat proba cu înscrisuri noi, conform art. 305 C. proc. civ.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
II.1. Cu privire la recursul declarat de reclamantul Sindicatul S. Covasna
Obiectul acţiunii judiciare, potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, este reprezentat de anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011 privind desfinţarea şi reorganizarea unor unităţi sanitare publice din judeţul Covasna, care au următorul conţinut:
„(4) Activitatea de asistentă medicală preluată din cadrul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele, care se desfiinţează potrivit alin. (1) lit. b), urmează a se desfăşura în noul imobil de la Întorsura Buzăului, a cărei construcţie cu destinaţia de sediu a fost finanţată de Ministerul Sănătăţii”.
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ este condiţionată de justificarea vătămării unui drept ori a unui interes legitim, interesul legitim putând fi atât privat, cât şi public.
Art. 2 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ asimilează persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes legitim public sau a drepturilor ori intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Printre „organismele sociale interesate”, art. 2 alin. (1) lit. r) include şi sindicatele, însă şi acestea sunt îndreptăţite să promoveze acţiuni în contencios administrativ numai în condiţiile existentei unei practici administrative vătămătoare.
Deşi din analiza cererii de chemare în judecată se observă că se invocă atât lezarea interesului general, cât şi al celui personal al membrilor de sindicat, din înscrisurile depuse în susţinerea cererii nu rezultă în ce măsură dispoziţia legală contestată, privitoare la mutarea activităţii de asistenţă medicală într-un alt imobil, este de natură să aducă atingere atât interesului public, cât şi intereselor legitime private ale salariaţilor-membri de sindicat.
Simplele afirmaţii ale reclamantului legate de impactul social major al măsurii contestate nu pot proba prin ele însele îndeplinirea cerinţelor impuse de lege sub aspectul legitimării procesuale active şi a interesului în sesizarea instanţei de contencios administrativ.
Prin urmare, este neîntemeiată critica ce vizează greşita soluţionare de către prima instanţă a excepţiei lipsei calităţii procesuale active şi a excepţiei lipsei de interes în promovarea acţiunii în contencios administrativ.
În condiţiile în care prima instanţă, în examinarea cererii de chemare în judecată, a făcut verificări limitate la calitatea procesuală activă şi interesul reclamantului în sesizarea instanţei de contencios administrativ, criticile recurentului legate de fondul cauzei nu sunt de natură să afecteze legalitatea sentinţei recurate, astfel că analizarea acestora de către instanţa de recurs devine inutilă, raportat la soluţia dată celor două excepţii invocate de pârâtul Guvernul României.
II.2. Cu privire la recursul declarat de intervenienta Asociaţia Distroficilor Muscular din România
Prin cererea de intervenţie în interes propriu formulată de Asociaţia Distroficilor Muscular din România s-a solicitat anularea dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011.
Pe calea acestei cereri au fost însuşite motivele de nelegalitate invocate de reclamantul Sindicatul S. Covasna, iar prima instanţă a procedat la examinarea cererii de intervenţie în interes propriu, pe fond, independent de soluţia dată cererii de chemare în judecată.
Astfel, în mod legal s-a reţinut respectarea normelor de tehnică legislativă la emiterea hotărârii de Guvern contestate, atât timp cât proiectul de act normativ a fost avizat favorabil de M.F.P., M.J. şi Consiliul Legislativ.
La baza emiterii hotărârii contestate a stat Nota de fundamentare, în cuprinsul căreia sunt evidenţiate raţiunile avute în vedere de autoritatea emitentă, legate atât de situaţia actuală, cât şi de schimbările preconizate.
De asemenea, sunt analizate impactul social-economic şi impactul financiar asupra bugetului general consolidat, precizându-se că spitalele sunt instituţii publice finanţate integral din venituri proprii şi funcţionează pe principiul autonomiei financiare consecinţele pe plan social fiind reprezentate de menţinerea calităţii serviciilor medicale oferite pacienţilor.
Aspectele învederate de intervenientă în faţa primei instanţe, reiterate în recurs, privitoare la amplasamentul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele şi la demararea unui amplu proiect de renovare şi reabilitare a Centrului de la Vâlcele, în interesul celor 1.000 de membri ai Asociaţiei, nu se constituie în motive de nelegalitate formală a prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011.
Totodată, nu este evidenţiată o exercitare excesivă a dreptului de apreciere al autorităţii publice, în condiţiile în care nu se contestă desfiinţarea unităţii sanitare, măsură prevăzută la art. 1 alin. (1), ci doar schimbarea locului de desfăşurare a activităţii medicale într-un nou sediu, a cărei construcţie a fost finanţată de Ministerul Sănătăţii.
În plus, elementele probatorii puse la dispoziţia instanţei nu sunt în măsură să demonstreze în ce măsură au fost vătămate interesele legitime ale pacienţilor şi că, prin adoptarea acestei decizii administrative a fost încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat.
În aceste circumstanţe, hotărârea primei instanţe, în sensul respingerii cererii de intervenţie în interes propriu formulată de Asociaţia Distroficilor Muscular din România, este legală, criticile aduse acesteia de către recurentă fiind neîntemeiate.
În consecinţă, pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile declarate de reclamantul Sindicatul S. Covasna şi intervenienta Asociaţia Distroficilor Muscular din România.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de reclamantul Sindicatul S. Covasna şi intervenienta Asociaţia Distroficilor Muscular din România, împotriva sentinţei nr. 82/F din 18 aprilie 2012 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 noiembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 7063/2013. Contencios. Litigii Curtea de... | ICCJ. Decizia nr. 7070/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
