ICCJ. Decizia nr. 7400/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 7400/2013
Dosar nr. 11220/2/2010
Şedinţa publică de la 22 noiembrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 18 noiembrie 2010 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Universitatea „P.” din Bucureşti a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului (reorganizat la data pronunţării prezentei decizii, ca Ministerul Educaţiei Naţionale, în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 96/2012, denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Ministerul Educaţiei Naţionale”) solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 4711 din 23 august 2010 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar.
În motivare, reclamanta susţine, în esenţă, că ordinul contestat încalcă dispoziţiile art. 89 alin. (1), art. 92 alin. (2), art. 171 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 84/1995 şi principiul autonomiei universitare.
Se mai arată că, prin ordinul atacat, se urmăreşte reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal din sectorul bugetar, dar nu se arată temeiul juridic al acestei măsuri, având în vedere că personalului angajat din universitate i s-a aplicat, începând cu data de 1 iulie 2010, dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, prin care au fost diminuate salariile cu 25%, astfel că nelegalitatea ordinului derivă din faptul că suprapune o nouă măsură asupra salariaţilor din structurile ministerului.
Nelegalitate ordinului derivă şi din faptul că finanţarea de bază, conform art. 171 alin. (3) din Legea învăţământului, se face în funcţie de numărul de studenţi echivalenţi, nefiind finanţate posturile de la cămine şi cantine de la bugetul de stat, aşa cum se arată în art. 1 alin. (1) din ordin, iar universitatea este singura în măsură să aprecieze cu privire la oportunitatea restructurării numărului de personal în funcţie de bugetul deţinut.
Se mai arată că universitatea are în proprietate cel mai mare campus studenţesc din România şi al treilea ca mărime din Europa, a investit sume considerabile pentru reabilitarea căminelor şi se confruntă cu probleme grave privind personalul necesar întreţinerii.
Universitatea are un număr de 390 de posturi, din care 268 de posturi ocupate şi a solicitat ministerului deblocarea posturilor pentru angajarea de personal de întreţinere, iar, potrivit anexei nr. 2 la ordinul contestat, i-au fost repartizate 235 de posturi pentru cămine - cantine, ceea ce reprezintă o reducere cu 40%, ceea ce conduce implicit la o proastă organizare şi funcţionare a campusului studenţesc.
2. Apărările formulate de pârâţi
Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că actul administrativ atacat a fost emis în executarea şi cu respectarea legii şi a principiului legalităţii actelor administrative.
3. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 6739 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantă şi a anulat parţial Ordinul MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 în privinţa anexei nr. 2 care stabileşte situaţia numărului de posturi de la cămine - cantine studenţi finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, alocate Universităţii „P.” din Bucureşti.
În motivarea hotărârii pronunţate, curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin Ordinul MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 a fost stabilit numărul maxim de posturi ce urmează a se finanţa de la bugetul de stat, respectiv din venituri proprii şi subvenţii de la bugetul de stat, începând cu data de 1 septembrie 2010.
În anexa nr. 2 la ordin, a fost stabilit numărul de posturi de la cămine-cantine studenţeşti din cadrul instituţiilor de învăţământ superior de stat, reclamantei fiindu-i alocat un număr de 235 de posturi.
În preambulul ordinului a fost indicat temeiul de drept al emiterii, respectiv H.G. nr. 81/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului.
Potrivit Notei din anexa nr. 5 la H.G. nr. 81/2010, forma în vigoare la data emiterii ordinului contestat, se stabileşte că:
„a) Numărul maxim de posturi pentru unităţile şi activităţile de învăţământ, cercetare, tineret şi sport din subordinea Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, finanţate integral de la bugetul de stat, este de 7.815.
b) Numărul maxim de posturi pentru unităţile din subordinea Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, este de 4.470.”
Actul contestat nu îndeplineşte cerinţa motivării, ca una dintre condiţie de legalitate şi validitate, întrucât nu conţine o motivare şi nici nu face vreo referire în cuprinsul său la vreo notă de fundamentare, în baza căreia emitentul a decis numărul de posturi.
Instanţa a reţinut că, în temeiul H.G. nr. 81/2010, pârâtul este abilitat să stabilească pentru fiecare instituţie de învăţământ subordonată sau coordonată numărul de posturi, în limita numărului maxim aprobat prin acelaşi act normativ, însă o atare decizie nu poate fi luată în mod arbitrar, fără o evaluare a necesităţilor fiecărei instituţii în parte care să justifice în concret măsura adoptată.
Astfel fiind, în lipsa motivării actului, instanţa de contencios administrativ chemată să analizeze temeinicia actului, se află în imposibilitate de a aprecia asupra temeiurilor şi efectelor ordinului emis, dar şi măsura în care acesta corespunde unui interes public care se impune a fi ocrotit.
Nu în ultimul rând, Curtea de apel a constatat că toate înscrisurile care compun documentaţia ce a stat la baza emiterii actului atacat sunt ulterioare datei emiterii actului atacat şi nu sunt de natură a contura, fie şi în mod sumar, fundamentele alocării posturilor enumerate în anexa nr. 2 la ordin.
4. Calea de atac exercitată
Împotriva Sentinţei civile nr. 6739 din 15 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul-pârât arată că, prin H.G. nr. 81/2010, numărul maxim de posturi pentru unităţile şi activităţile de învăţământ, cercetare, tineret şi sport din subordinea ministerului este de 9.942, iar numărul maxim de posturi pentru unităţile din subordinea ministerului, finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat este de 5.186.
Prin H.G. nr. 859/2010 pentru modificarea H.G. nr. 81/2010, numărul maxim de posturi pentru unităţile şi activităţile de învăţământ, cercetare, tineret şi sport din subordinea ministerului este de 7.815, iar numărul maxim de posturi pentru unităţile din subordinea ministerului, finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat este de 4.470.
În urma acestor modificări, ministerul a solicitat instituţiilor de învăţământ superior situaţia posturilor pentru funcţiile administrative, iar universitatea pârâtă a comunicat că avea un număr de 121 de posturi vacante (Adresa nr. 1266 din 29 ianuarie 2010).
Recurentul-pârât susţine că autonomia universitară nu înseamnă independenţa de reglementare şi de decizie în afara cadrului legal, iar ministerul are, conform art. 141 lit. s) şi y) din Legea nr. 84/1995, competenţa de a elabora şi de a aplica strategii de reformă pe termen mediu şi lung şi de a controla modul de respectare a normelor financiar-contabile, de execuţie bugetară şi de administrare a patrimoniului din sistemul naţional al învăţământului de stat.
În consecinţă, recurentul-pârât susţine că ordinul contestat a fost emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 84/1995, forma în vigoare la data emiterii ordinului, şi în limitele sale de competenţă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta - reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept
Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurentul-pârât reiterează ad literam susţinerile cuprinse în întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond, fără a formula critici în concret, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu privire la legalitatea şi temeinicia sentinţei recurate.
În esenţă, în sensul celor expuse anterior, Înalta Curte reţine că reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea Ordinului MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar în ceea ce priveşte prevederea cuprinsă în anexa nr. 2 - „Situaţia numărului de posturi de la cămine-cantine de studenţi finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat - 01 septembrie 2010”, prin care se stabileşte numărul total de 235 de posturi pentru Universitatea „Politehnica” din Bucureşti.
Este adevărat că art. 141 lit. s) şi y) din Legea nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii ordinului contestat), prevede că Ministerul Educaţiei are şi următoarele atribuţii: „elaborează şi aplică strategiile de reformă, pe termen mediu şi lung, ale învăţământului şi educaţiei”; „controlează modul de respectare a normelor financiar-contabile, de execuţie bugetară şi de administrare a patrimoniului din sistemul naţional al învăţământului de stat; încasează taxe, în RON şi în valută, pentru acoperirea cheltuielilor ocazionate de vizarea şi recunoaşterea actelor de studii, conform legii”.
De asemenea, se constată că, potrivit notei din anexa nr. 5 la H.G. nr. 81/2010 (forma în vigoare la data emiterii ordinului contestat) numărul maxim de posturi pentru unităţile şi activităţile de învăţământ, cercetare, tineret şi sport din subordinea Ministerului Educaţiei finanţate integral de la bugetul de stat, este de 7.815, iar al celor finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, este de 4.470.
Însă, în acord cu aspectele avute în vedere de instanţa de fond, Înalta Curte constată că nici actul contestat şi nici documentaţia care a stat la baza emiterii acestuia depusă de ministerul pârât nu conţin o motivare în privinţa măsurii promovate prin ordinul în litigiu în ceea ce o priveşte pe reclamantă.
Fără îndoială, motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii discreţionare, considerentele reţinute în acest sens de instanţa de fond fiind întemeiate.
Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în contencios subiectiv, care nu se limitează la examinarea legalităţii formale a actului administrativ, sancţiunea nulităţii putând fi aplicată numai cu condiţia existenţei unei vătămări produse părţii într-un drept sau într-un interes legitim.
O asemenea verificare vizează temeiurile şi efectele deciziei administrative privite inclusiv prin prisma proporţionalităţii măsurii supuse analizei cu împrejurările în care a fost dispusă şi cu interesul public pe care autoritatea emitentă este chemată să îl ocrotească, pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public, definit de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţelor publice.
Amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ sunt în dependenţă cu natura acestuia şi cu circumstanţele cauzei.
În cauză, se constată că vătămarea produsă reclamantei prin actul administrativ contestat rezidă în dificultăţile generate de reducerea numărului de posturi de la căminele şi cantinele pentru studenţi de la 390 de posturi, dintre care 268 posturi ocupate, la 235 de posturi.
Reducerea cu 40% a numărului posturilor respective este de natură a o plasa pe reclamantă - instituţie de învăţământ superior - în situaţia de a gestiona cu dificultate, în contextul unor grave probleme de personal, funcţionarea campusului studenţesc, care este cel mai mare din România şi al treilea ca mărime din Europa.
Or, în condiţiile în care măsura promovată prin actul contestat este susceptibilă să creeze serioase dificultăţi în privinţa bunei funcţionări a celui mai mare campus studenţesc din România, lipsa motivării acestei măsuri nu poate fi apreciată ca respectând raportul de proporţionalitate între efectele pe care le produce şi interesul public pe care autoritatea emitentă este chemată să îl ocrotească
În condiţiile în care Legea învăţământului nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii ordinului) statuează în art. 2 că „în România învăţământul constituie prioritate naţională”, reducerea, prin actul contestat, cu 40% a numărului de posturi de la cămine şi cantine pentru studenţi alocat celui mai mare campus universitar din ţară, în lipsa unei motivări care să fundamenteze măsura adoptată, nu poate fi considerată a răspunde raportului de proporţionalitate între împrejurările care au determinat adoptarea măsurii, efectele pe care aceasta le produce şi interesul public urmărit, subsumate prezumţiei că o prioritate naţională presupune, cu precădere în cazul elementelor reprezentative la nivel naţional, promovarea unor măsuri, dacă nu benefice, cel puţin de natură a genera o ingerinţă cât mai redusă.
Independent de considerentele expuse, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, în Adresa nr. 56.389 din 13 octombrie 2011 - emisă la o dată ulterioară ordinului contestat, dar depusă de minister la dosarul de fond ca parte a documentaţiei ce a stat la baza emiterii ordinului - Direcţia Generală, Economic, Finanţe, Resurse Umane din cadrul ministerului precizează expres că „reducerea posturilor de la unităţile subvenţionate, respectiv de la căminele-cantinele studenţeşti prevăzută în O.M. nr. 4711/2010 a avut în vedere în primul rând posturile vacante”, iar „în cazul Universităţii Politehnica Bucureşti s-au avut în vedere cele 121 de posturi vacante”. Cu toate acestea, deşi structurile de specialitate din cadrul ministerului recunosc faptul că reducerea în privinţa reclamantei viza doar 121 de posturi vacante, prin actul contestat, în lipsa oricărei motivări, a fost operată o reducere de 155 de posturi.
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de Ministerul Educaţiei Naţionale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva Sentinţei civile nr. 6739 din 15 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 noiembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 7384/2013. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 7403/2013. Contencios → |
|---|
