ICCJ. Decizia nr. 7801/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 7801/2013
Dosar nr. 1010/2/2012
Şedinţa publică de la 17 decembrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională de asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea Încheierii nr. 1 din 17 ianuarie 2012 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor ca urmare a contestării de către reclamantă a măsurilor luate în cadrul pct. II parag. 1 din Decizia nr. 29/2011 referitoare la aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, în ceea ce priveşte salariile personalului şi ale membrilor Consiliului Agenţiei Naţionale de Asigurare a Calităţii în învăţământul Superior ("ARACIS") începând cu 1 iulie 2010, cât şi pentru virarea la bugetul statului a sumelor rezultate din reducerea drepturilor salariale conform actului normativ menţionat, precum şi anularea măsurilor luate în cadrul pct. II parag. 1 din Decizia nr. 29/2011 ca fiind nelegale şi netemeinice.
În motivarea cererii, reclamanta a invocat, în esenţă, următoarele argumente:
1. ARACIS este instituţie care se bucură de autonomie, în speţă nefiind aplicabile prevederile Legii nr. 330/2009 şi ale O.U.G. nr. 1/2010.
2. Fondurile ARACIS sunt din venituri proprii, fără ca aceasta să primească fonduri de la bugetul de stat, respectiv din fonduri publice, sens în care nu subzistă în sarcina acesteia obligaţia de a aplica reducerea şi de a vira sumele respective la bugetul de stat. În acest context, impunerea obligaţiei respective este echivalentă cu exproprierea veniturilor proprii obţinute din activitatea desfăşurată de ARACIS.
3. Faţă de dispoziţiile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, publicat în M. Of. nr. 832/2010, Încheierea nr. 1 din 17 ianuarie 2011 a fost emisă cu nerespectarea prevederilor de formă şi fond aplicabile.
4. Pârâta a făcut greşita aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 118/2010 şi ale Legii nr. 330/2009.
Ulterior, în Dosarul nr. 1024/2/2011 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, conexat la prezenta cauză, reclamanta a formulat o cerere completatoare şi modificatoare, prin care a solicitat suspendarea executării Încheierii nr. 1 din 17 ianuarie 2012 şi a măsurii dispuse prin punctul II.1 al Deciziei nr. 29/2011 emise de Curtea de Conturi a României până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
A mai solicitat ca, în situaţia în care până la soluţionarea cauzei se efectuează executarea actelor atacate, restituirea sumelor reţinute până la data soluţionării cererii, cu aplicarea coeficientului de inflaţie legal pentru perioada reţinerii.
Referitor la capătul de cerere privind suspendarea executării actelor atacate, a susţinut că în speţă sunt întrunite condiţiile avute în vedere de dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, sub aspectul cazului bine justificat, au fost invocate autonomia instituţională a ARACIS, autofinanţarea şi lipsa oricărei finanţări de la bugetul de stat, raportat la care decizia Curţii de Conturi a României, prin care instituie obligarea ARACIS de a aplica reducerile de 25% şi retroactiv de a restitui suma de 410.452 RON, reprezintă o ingerinţă în activitatea instituţiei precum şi o deposedare de venituri obţinute independent, în condiţiile legii.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, s-a susţinut faptul că măsura criticată aduce un prejudiciu grav activităţii ARACIS, faţă de cuantumul sumei impuse, raportat la bugetul instituţiei, aspect de natură a împiedica accesul reclamantei la fonduri absolut necesare implementării programelor, unele chiar la nivel european, esenţiale în recunoaşterea şi menţinerea ARACIS ca instituţie de interes naţional, dificultăţi în plata salariilor angajaţilor instituţiei, şi efectul negativ pe care l-ar avea diminuarea salariilor acestora.
Prin Sentinţa civilă nr. 1797 din 13 martie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererile formulate de către reclamanta Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior ca neîntemeiate.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că, prin actele criticate, pârâta a constatat că în anul 2010 personalul ARACIS a fost reîncadrat în grila de salarizare stabilită de această lege, fără a se face aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010, care stabileau reducerea cu 25% a tuturor drepturilor salariale stabilite în conformitate cu Legea-cadru nr. 330/2009, dispunând măsuri pentru calcularea, recuperarea şi virarea integrală la bugetul de stat a sumelor rezultate din această reducere, în valoare estimată de 410.452 RON, din care 225.024 RON pentru perioada iulie - decembrie 2010 şi 185.428 RON pentru perioada ianuarie - septembrie 2011.
Curtea observa ca Legea-cadru nr. 330/2009 reglementează salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice iar conform prevederilor art. 1 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, în categoria fondurilor publice intră şi „bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii”, aşa cum este cazul bugetului din care este plătit personalul ARACIS.
În O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, la art. 2, lit. k), în definiţia fondurilor publice se arată că ele includ şi „bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii”.
Art. 1 din Legea-cadru nr. 330/2009 precizează: „Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului”, iar la art. 2, alin. (1) se prevede: „(1) Dispoziţiile prezentei legi se aplică:
c) personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii."
Curtea a apreciat, în esenţă, că reclamanta este o instituţie publică finanţată integral din venituri proprii, căreia, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 330/2009 i se aplică dispoziţiile respectivului act normativ, şi că, în consecinţă, ARACIS intră sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 118/2010 care impun reducerea cu 25% a salariilor, aşa cum indică expres, de altfel, şi prevederile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 118/2010.
Ca urmare, reclamanta trebuia să calculeze şi să vireze la bugetul statului sumele datorate conform prevederilor legale menţionate.
Împotriva Sentinţei civile nr. 4018 din 15 iunie 2012 a declarat recurs reclamanta Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, reclamanta a arătat, în esenţă, următoarele:
În calitatea sa de instituţie autonomă, ARACIS nu se află în raporturi de subordonare, sub autoritatea, sub controlul sau în coordonarea Guvernului, Parlamentului, sau a Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului sau a vreunei alte autorităţi sau instituţii publice.
Nu a existat şi nu există un ordonator de credite pentru ARACIS, pe cale de consecinţă, nici gestiunea sistemului de salarizare a personalului din ARACIS nu este efectuată de către un ordonator de credite.
Conducerea ARACIS se alege singură, Consiliul ARACIS în funcţie desemnând următorul Consiliu, fără nicio imixtiune externă în acest sens.
Din interpretarea sistemică a celor arătate, în ceea ce priveşte instituţiile publice autonome care se finanţează integral din venituri proprii, care (i) nu se află în subordinea sau autoritatea niciunei alte autorităţi sau instituţii a statului, (ii) nu au un ordonator de credite, (iii) iar conducerea acestora nu este numită de către alte persoane împuternicite, autorităţi sau instituţii publice, cum este cazul ARACIS, legiuitorul nu a dorit crearea şi reglementarea unor condiţii speciale în ceea ce priveşte salarizarea personalului având în vedere lipsa finanţării sau a altor facilităţi acordate din bugetul general consolidat.
Astfel, referitor la aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar care dispun reducerea cu 25% a tuturor drepturilor salariale stabilite în conformitate cu Legea nr. 330/2009 şi O.U.G. nr. 1/2010, cât şi virarea integrală la bugetul de stat a sumelor rezultate din aceasta reducere, rezultă pe cale de consecinţă, fără a lăsa loc de interpretare, că ARACIS nu are obligaţia reducerii drepturilor salariale cu 25% şi virarea sumelor în cauză la bugetul de stat, nefiindu-i aplicabile aceste legi.
În condiţiile în care ARACIS nu intră în sfera de reglementare a Legii nr. 284/2010, şi nu a intrat nici în sfera de reglementare a Legii nr. 330/2009, nu poate avea aplicabilitate art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind reducerea cu 25%, când acesta face referire la categoriile de venituri expres indicate de Legea nr. 330/2009 abrogată în 2010 prin Legea nr. 284/2010.
În continuare, argumentul că Legea nr. 330/2009 s-a aplicat în instituţie în mod direct, este o premisă foarte fragilă pentru o concluzie atât de radicală ca cea emisă de pârâta-intimată, ca Legea nr. 284/2010, şi ulterior Legea nr. 118/2010 se aplică în instituţie pentru că instituţia însăşi a aplicat anterior Legea nr. 330/2009.
Se susţine că aplicabilitatea în cadrul ARACIS a Legii nr. 330/2009 rezultă din două acte interne emise de aceasta:
Aprobarea dată în Biroul Executiv al Consiliului ARACIS (conform pct. 18 din Procesul-verbal din 17 - 18 februarie 2010);
Propunerea Compartimentului Resurse Umane, discutată şi aprobată în şedinţa Consiliului ARACIS din 20 ianuarie 2011.
Aceste două susţineri, izvorâte din modul trunchiat în care însăşi pârâta intimata prezintă situaţia, nu iau în considerare conţinutul integral al acestor documente.
Faţă de primul document, susţinerile conform cărora prin Procesul-verbal din data de 17 - 18 februarie 2010, pct. 18, s-a dat expresie clară aplicabilităţii Legii nr. 330/2009 în instituţie, nu pot fi primite, întrucât nu iau în considerare în integralitate Nota Compartimentului Resurse Umane nr. 1285 din 16 februarie 2010, privind salarizarea personalului tehnic al ARACIS, ce stă la baza pct. 18 sus evocat.
Astfel, Nota face distincţie clară de la început între categoriile de instituţii publice finanţate integral din venituri proprii prevăzute de Anexa XIII: „salariile de bază ale personalului de execuţie din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi cele aflate în coordonarea primului-ministru şi cele aflate sub controlul Parlamentului [..],” prin opoziţie cu statutul ARACIS de „instituţie publică independentă, de interes naţional, cu personalitate juridică şi buget propriu de venituri şi cheltuieli finanţată integral din venituri proprii”, reluând acest aspect şi precizând încă o dată că ARACIS este o instituţie publică independentă, deci care nu este subordonată şi de asemenea nu se finanţează de la bugetul statului, ci numai din venituri extrabugetare.”
În continuare, Nota prevede că „poate fi aplicată Anexa nr. XIII din Legea nr. 330/2009, care se aplică instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii” sus arătate, şi nicidecum că este obligatorie aceasta aplicare, iar în situaţia în care acest mod de referire poate fi considerat un accident gramatical, în finalul Notei se reia şi astfel se confirmă ideea, solicitându-se Biroului executiv al Consiliului ARACIS „să dispuneţi măsurile ce se doresc a fi adoptate privind salarizarea personalului din Aparatul tehnic al ARACIS, cu precizarea că ARACIS fiind o instituţie publică independentă şi care se finanţează din venituri proprii, cheltuielile cu salariile personalului din Aparatul Tehnic trebuie să se încadreze în bugetul aprobat.”
Rezultă astfel fără îndoială că în cadrul instituţiei prevederile privind salarizarea personalului tehnic au fost utilizate pur orientativ, ca o metodă de bornare a salariilor instituţiei în peisajul instituţiilor de tip similar pentru evitarea din decenţă a discordanţelor grave, fiindcă, fără îndoială, ele au fost calificate ca având pur şi simplu capacitatea, aptitudinea de a fi utilizate, şi nicidecum ca având aplicabilitate sau caracter obligatoriu pentru instituţie. Acest aspect reiese clar din ultimul paragraf sus evocat al Notei: unica limită în stabilirea salariilor o reprezenta de fapt bugetul ARACIS care, conform normelor legale, este stabilit în condiţii de deplină independenţă de instituţie însăşi.
În plus, un alt aspect ce trebuie evocat este că Nota priveşte exclusiv salariile Aparatului tehnic al ARACIS, şi nu toate posturile sau toţi salariaţii ARACIS, ceea ce reprezintă o distincţie esenţială, întrucât dacă reclamanta-recurentă consideră că Legea nr. 330/2009 îi este aplicabilă, cu siguranţă o consideră aplicabilă faţă de toţi salariaţii săi, nu doar faţă de o parte. Această distincţie întăreşte încă o dată principiul ce a stat la baza conduitei reclamantei-recurente, acela că Legea nr. 330/2000 nu îi este aplicabilă.
Cu privire la al doilea document, din cercetarea acestuia nu reiese în niciun fel ca ARACIS a urmărit prin emiterea acestuia aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 330/2009, deşi Nota într-adevăr referenţiază Legea nr. 284/2010, ce a abrogat Legea nr. 330/2009. Însă se desconsideră conţinutul integral al Notei.
Astfel, nu este clar în niciun fel cum şi de unde rezultă concluzia că aceste documente reprezintă o recunoaştere de către ARACIS a aplicabilităţii Legii nr. 330/2009, respectiv a Legii nr. 284/2010 în instituţie, o astfel de concluzie fiind bazată pe o interpretare trunchiată a unui document care altfel nu are nicio valenţă către această finalitate.
Recursul este nefondat.
Judecătorul fondului a apreciat că Legea-cadru nr. 330/2009, privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, a vizat salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar acest act normativ este pe deplin aplicabil şi în ceea ce o priveşte pe reclamanta Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior.
S-a avut în vedere că ARACIS face parte din categoria instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, la care face referire expresă sus-amintitul act normativ, pe de o parte. Iar pe de altă parte, că „fondurile publice” la care face trimitere Legea nr. 330/2009, includ şi bugetele instituţiilor aflate în categoria amintită.
Pornind de la această constatare prima instanţă a ajuns la concluzia că reducerile salariale, astfel cum au fost ele reglementate prin Legea nr. 118/2010, se aplică şi în cazul reclamantei ARACIS.
În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că actele normative mai sus amintite sunt pe deplin aplicabile şi în privinţa ARACIS, situaţie în care Încheierea nr. 1 din 17 ianuarie 2012 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi Decizia nr. 29/2011 a aceleiaşi instituţii, sunt legale.
Astfel, observă Înalta Curte, în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, dispoziţiile acestui act normativ se aplică şi „personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii”.
În acest context, recurenta-reclamantă se încadrează în ipoteza normelor cuprinse în art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din Legea nr. 118/2010, potrivit cărora:
Art. 1
„(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%."
Art. 3
"(2) Sumele rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii şi Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum şi pentru personalul din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii se virează integral la bugetul de stat potrivit mecanismului stabilit prin norme metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanţelor publice, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”
Având ca reper aceste dispoziţii legale, este evident că reducerile salariale în cuantum de 25% astfel cum se stipulează în art. 1 din Legea nr. 118/2010 se aplică personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, indiferent din ce categorie fac acestea parte, fie că este vorba de instituţiile aflate în subordonarea altor autorităţi, fie de cele autonome, cum este cazul ARACIS.
După cum se observă, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 330/2009 se referă, indistinct, la personalul din autorităţile şi instituţiile finanţate din venituri proprii, astfel că nu există un suport legal pentru a considera că instituţiile autonome ar fi fost excluse, aşa cum susţine reclamanta în acţiunea introductivă şi, de asemenea, în recurs.
În argumentarea punctului său de vedere reclamanta se referă la prevederile Anexei XIII din actul normativ precitat, care conţin o listă a autorităţilor şi instituţiilor finanţate din venituri proprii, în enumerarea respectivă fiind omise autorităţile autonome. Din acest motiv reclamanta consideră că legislatorul nu a inclus şi această subcategorie în listă tocmai pentru că dispoziţiile Legii nr. 330/2009 nu i se aplică.
În realitate, constată Înalta Curte, norma juridică ce stipulează căror categorii de bugetari li se aplică legea unitară de salarizare, este cea cuprinsă în art. 2 alin. (1), şi nu prevederea din Anexa XIII. De fapt, cele două dispoziţii, mai sus amintite, nu se află pe acelaşi palier normativ. Art. 2 alin. (1) conţine regula cu valoare de principiu din care se degajă ideea că Legea nr. 330/2009 se aplică întregului personal bugetar, precizând expres la lit. c) că este inclus aici şi personalul din autorităţile finanţate integral din venituri proprii.
Acestei reguli generale nu îi este însă ataşată o excepţie în sensul susţinut de ARACIS, astfel că singura concluzie care se impune este aceea că Legea nr. 330/2009 se aplică şi instituţiilor autonome finanţate din venituri proprii, aşa cum este cazul reclamantei. Prevederea din Anexa XIII are caracter pur tehnic şi este subordonată regulii din art. 2 alin. (1) lit. c), rostul anexei fiind acela de a asigura efectivitatea regulii enunţate, prin dispoziţii specifice referitoare la autorităţile şi instituţiile finanţate integral din venituri proprii, aşa cum în celelalte anexe ale legii sunt stipulate dispoziţii referitoare la celelalte autorităţi şi instituţii publice care compun sistemul administraţiei. Fiind subordonată normei din art. 2 alin. (1) lit. c), prevederea din Anexa XIII nu poate institui o excepţie de la regula enunţată în lipsa unei prevederi exprese, aşa cum s-a reţinut mai sus. Practic, art. 2 din Legea nr. 330/2009 stipulează neechivoc în sensul că nici o autoritate/instituţie publică nu este exclusă de la aplicarea acestui act normativ, iar o excepţie de la regulă nu poate fi implicată în omisiunea din Anexa XIII, cum susţine reclamanta.
Nu este lipsită de semnificaţie precizarea că, inclusiv Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr. 874/2010, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 118/2010, a statuat că „măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% de aplică tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod”.
În fine, sunt irelevante susţinerile recurentei în privinţa interpretării actelor interne emise de ARACIS, că a aplicat prevederile Legii nr. 330/2009 pur orientativ, astfel că nu ar exista nici un temei să se aprecieze că din acest motiv îi sunt incidente acele prevederi. Aplicabilitatea actului normativ precitat şi în cazul ARACIS, constată Înalta Curte, derivă din conţinutul dispoziţiilor acestei legi, astfel cum se reţine în considerentele prezentei decizii, din acest punct de vedere fiind lipsite de orice semnificaţie juridică menţiunile din actele interne ale reclamantei.
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de către reclamanta Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior împotriva Sentinţei civile nr. 4018 din 15 iunie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 decembrie 2013.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 7797/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 7806/2013. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
