ICCJ. Decizia nr. 3168/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3168/2014
Dosar nr. 4894/2/2010
Şedinţa publică de la 10 septembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. 4894/2/2010 din 2 iunie 2010, reclamantul L.G.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B.R.M.L., să se dispună următoarele:
- anularea în parte a Ordinului nr. 187/2009, emis de pârât în data de 14 iulie 2009, în sensul abrogării art. 28 din Anexa - Modificări şi completări la Norma de metrologie legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005;
- anularea tuturor actelor administrative emise în baza acestui articol, conform principiului «accesorium sequitur principale»;
- obligarea pârâtei la emiterea unui nou ordin care să cuprindă prevederile pct. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 pentru restabilirea situaţiei anterioare şi pentru a evita crearea unui vid legislativ.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat următoarele:
În fapt, pct. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 avea următorul conţinut:
"4. Cerinţe privind utilizarea cinemometrelor
4.1. Cinemometrele trebuie întreţinute, transportate, instalate şi utilizate în stricta conformitate cu prevederile manualului de utilizare aprobat. Operatorii au obligaţia de a se asigura în legătură cu corecta instalare şi funcţionare a cinemometrelor şi de a nu le utiliza dacă există dubii în ceea ce priveşte corectitudinea efectuării măsurărilor.
4.2. Măsurările şi înregistrările care constituie probe pentru aplicarea prevederilor legislaţiei rutiere în vigoare, trebuie să fie efectuate numai de către operatori calificaţi. Instruirea operatorilor se va efectua în conformitate cu reglementările specifice în vigoare, elaborate de instituţia abilitată să deţină şi să utilizeze cinemometrele.
4.3. Cinemometrele vor putea fi utilizate legal numai dacă au fost verificate metrologic, au fost marcate şi sigilate în conformitate cu prevederile prezentei norme şi sunt însoţite de buletine de verificare metrologică în termen de valabilitate.
4.4. Măsurările efectuate cu ajutorul cinemometrelor nu pot constitui probe pentru aplicarea legislaţiei rutiere dacă nu sunt respectate cerinţele 4.1. ... 4.3. din prezenta norma, precum şi în următoarele cazuri:
- dacă măsurările au fost efectuate în condiţii de ceata, ploaie, ninsoare sau furtuna;
- dacă cinemometrul este destinat numai utilizării în regim staţionar, iar măsurările au fost efectuate cu cinemometrul în mişcare,
- dacă, în momentul măsurării, în raza de măsurare a aparatului se deplasează simultan mai multe autovehicule, iar autovehiculul vizat nu poate fi pus clar în evidenţă".
Odată cu emiterea Ordinului nr. 187/2009, acest articol din Normele iniţiale a fost abrogat în totalitate, fără ca această decizie să aibă un fundament şi să corespundă condiţiilor socio-economice existente la această dată în România, încălcându-se astfel prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit căruia "Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinică a realităţilor economico-sociale care urmează să fie reglementate."
Este de notorietate faptul că legalitatea oricărui act administrativ se apreciază atât în funcţie de mobilul său, cât şi de motivul pentru care a fost emis.
Mai mult decât atât, pct. 1 al articolului abrogat prevedea obligaţia utilizatorilor de a întreţine, transporta, instala şi utiliza cinemometrele în strictă conformitate cu prevederile manualului de utilizare aprobat, obligaţie deosebit de importantă, în condiţiile în care aceste operaţiuni pot fi efectuate numai de operatori instruiţi în domeniu. În condiţiile în care persoanele direct implicate, respectiv conducătorii auto, nu sunt în măsură să conteste deciziile operatorilor, nefiind calificaţi pentru această activitate, este evident faptul că înlăturarea acestor prevederi nu duce decât la creşterea gradului de subiectivism în aplicarea măsurilor prevăzute de lege, subiectivism ce exista şi anterior emiterii Ordinului nr. 301/2005.
A mai arătat că răspunsul pârâtei la plângerea prealabilă formulată de reclamant este deosebit de vag şi nu oferă lămuriri în ceea ce priveşte legalitatea şi temeinicia actului contestat. Susţinerile pârâtei sunt în sensul că: autorităţile publice au obligaţia de a elabora "norme de metrologie legală şi/sau norme de metrologie legală CEE, care stabilesc cerinţe tehnice şi metrologice specifice" (art. 15 alin. (3) din O.G. nr. 20/1992 privind activitatea de metrologie). Acest argument nu vizează însă necesitatea abrogării articolului contestat, ci reglementează numai necesitatea elaborării unor astfel de norme, necesitate ce a fost satisfăcută prin emiterea NML 021-05.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul B.R.M.L. a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin Sentinţa civilă nr. 1356 din 17 aprilie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul L.G.A., în contradictoriu cu pârâtul B.R.M.L., ca nefondată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:
- Prin art. 28 din Anexa 1 la Ordinul nr. 187/14 iulie 2009 emis de pârâtul B.R.M.L. a fost abrogat pct. 4 din Norma de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)", aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005.
- Susţinerea reclamantului că Ordinul nr. 187/14 iulie 2009 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă potrivit cărora "elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinică a realităţilor economico-sociale care urmează să fie reglementate ...", este nefondată, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 24/2000, redat mai sus, se referă la elaborarea unor norme care să reglementeze anumite realităţi economico-sociale, ori art. 28 contestat de reclamant nu cuprinde astfel de reglementări, ci prin acest articol au fost abrogate dispoziţiile anterioare din NML 021-05 referitoare la cerinţele privind utilizarea cinemometrelor.
- Susţinerea reclamantului în sensul că lipseşte mobilul şi raţiunea pentru abrogarea reglementărilor cuprinse în pct. 4 din NML021-05 este neîntemeiată, întrucât pârâtul şi-a motivat decizia de abrogare contestată prin aceea că, o normă de metrologie legală nu trebuie să conţină prevederi referitoare la utilizarea mijloacelor de măsurare.
- În ceea ce priveşte susţinerea reclamantului în sensul că prin abrogarea dispoziţiilor referitoare la utilizarea cinemometrelor s-au restrâns posibilităţile conducătorilor auto de a contesta măsurile dispuse de organele abilitate şi s-a încălcat dreptul acestora la apărare garantat de art. 24 din Constituţia României, instanţa de fond a reţinut că reclamantul apreciază eronat că prin abrogarea pct. 4 din NML 021-05 s-a acordat posibilitatea folosirii abuzive a cinemometrelor, întrucât condiţiile de utilizare a acestor aparate de măsură sunt prevăzute în manualele lor de utilizare aprobate, manuale ce pot fi depuse la dosare având ca obiect contestaţiile conducătorilor auto, iar instanţele învestite cu soluţionarea plângerilor contravenţionale pot a aprecia dacă aparatul a fost utilizat în condiţiile prevăzute în manualul aprobat pentru tipul de cinemometru respectiv.
În raport de cele redate anterior, instanţa de fond a conchis că nu se poate reţine o încălcare a dreptului la apărare al conducătorilor auto prin norma contestată, aceştia putând dovedi condiţiile de utilizare a cinemometrelor prin alte mijloace de probă şi obţine în continuare anularea proceselor-verbale de contravenţie în cazul folosirii abuzive de către operatorii aparatelor radar, inclusiv pentru folosirea acestora în condiţii atmosferice improprii.
În ceea ce priveşte respectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, curtea de apel a reţinut că proiectul ordinului şi referatul de aprobare au fost aduse la cunoştinţa publicului prin publicarea pe site-ul instituţiei la data de 18 iunie 2008, fiind respectată astfel una din modalităţile de publicare prevăzute de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, iar persoanele interesate au avut la dispoziţie mai mult de 10 zile pentru a trimite propuneri, sugestii sau opinii, cât prevede art. 6 alin. (4) din Legea nr. 52/2003.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul L.G.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, prin raportare la dispoziţiile art. 304 ind. 1 C. proc. civ.
Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant aduce următoarele critici sentinţei atacate:
- în mod greşit instanţa de fond a reţinut că prin abrogarea art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 nu au fost încălcate prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Se susţine că instanţa de fond a plecat de la o premisă eronată apreciind că în cazul abrogării unei norme nu este necesară o analiză a realităţilor sociale concrete. Mai susţine că în art. 20 din Legea nr. 24/2000 nu se face vreo distincţie între adoptarea sau abrogarea unei norme, din perspectiva analizei realităţilor social-economice existente la acel moment, astfel încât reţinerea instanţei de fond nu are justificare legală.
- în mod greşit instanţa de fond a reţinut că BMRL şi-a motivat decizia de abrogare prin aceea că o normă de metrologie legală nu trebuie să conţină prevederi referitoare la utilizarea mijloacelor de măsurare, ci doar prevederi privind condiţiile de verificare a acestor aparate din punct de vedere metrologic. Arată că în art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 20/1992 actualizată, privind activitatea de metrologie legală, se prevede că "B.R.M.L. exercită, în numele statului, controlul metrologic legal al mijloacelor de măsurare şi al măsurătorilor", iar potrivit dispoziţiilor art. 22 lit. b) din acelaşi act normativ, acest control se efectuează şi prin inspecţii şi testări inopinate în locurile unde se efectuează măsurările.
Afirmă recurentul că din economia acestor dispoziţii legale rezultă că BRML, la momentul efectuării controlului metrologic al măsurărilor, este obligat să verifice şi condiţiile de utilizare a cinemometrelor pentru stabilirea exactă a parametrilor în care se efectuează măsurarea. Din această perspectivă, susţine că deşi s-a abrogat art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005, obligaţia prevăzută la art. 22 lit. b) din O.G. nr. 20/1992 subzistă în continuare, astfel încât nu se poate reţine ideea că scopul unei norme de metrologie ar fi doar de a stabili condiţiile de verificare a aparatelor din punct de vedere metrologic, ci şi de a stabili condiţiile de utilizare a cinemometrelor.
Arată în continuare recurentul că abrogarea art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 are drept consecinţă, încălcarea dreptului la apărare în cazul abuzurilor exercitate de autorităţile publice prin utilizarea aparatelor radar cu încălcarea recomandărilor producătorilor acestora şi prin aplicarea unor sancţiuni contravenţionale ca urmare a utilizării acestora.
- Instanţa de fond a aplicat greşit şi dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, reţinând că proiectul actului normativ a fost publicat pe site-ul instituţiei, fără a observa însă, că această operaţiune nu îndeplineşte cerinţele de publicitate prevăzute de norma legală menţionată mai sus şi care sunt cumulative. În cadrul acestei critici arată şi că cei interesaţi au avut la dispoziţie doar 12 zile de la data publicării pentru a trimite propunerile lor în legătură cu proiectul, timpul alocat fiind unul mult prea scurt raportat la consecinţele pe care le-a determinat ulterior. Recursul este nefondat.
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., în raport de dispoziţiile legale aplicabile în speţă, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru aspectele ce vor fi prezentate în continuare.
Analizând rezumativ motivele dezvoltate de recurentul-reclamant L.G.A. în cuprinsul cererii de recurs, Înalta Curte constată, că, în majoritatea lor, reprezintă reiterări ale argumentelor de fapt şi de drept aduse în susţinerea cererii de chemare în judecată.
Singurele critici prin care se invocă nelegalitatea şi netemeinicia sentinţei recurate se referă la interpretarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
Situaţia de fapt prezentată de recurentul-reclamant şi reţinută, în mod corect, de instanţa de fond constă în aceea că prin Ordinul nr. 187/2009, emis de pârât în data de 14 iulie 2009, art. 28 din Anexa - Modificări şi completări la Norma de metrologie legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005 s-a abrogat art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 care stabilea "Cerinţele pentru utilizarea cinemometrelor".
Din conţinutul art. 4 mai sus menţionat, rezultă că această normă juridică făcea referiri şi la valoarea probatorie a măsurătorilor efectuate cu aparatele radar în anumite condiţii (punctul 4.4. al articolului) şi mai ales din această perspectivă, subiectivă, recurentul-reclamant şi-a motivat interesul de a solicita anularea dispoziţiei legale de abrogare a art. 4 din Anexa la Ordinul BRML nr. 301/2005.
Înalta Curte constată că ceea ce doreşte recurentul-reclamant să dovedească prin demersul său judiciar este faptul că, art. 28 din Ordinul nr. 187/2009 prin care s-a abrogat fostul art. 4 din Ordinul nr. 301/2005 este anulabil pentru neîndeplinirea condiţiei de oportunitate, iar art. 20 din Legea nr. 24/2004 reglementează tocmai acest aspect al oportunităţii elaborării unei norme cu caracter normativ.
Potrivit art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinică a realităţilor economico-sociale care urmează să fie reglementate ...".
Or, din actele şi lucrările dosarului rezultă că autoritatea pârâtă şi-a îndeplinit această obligaţie, în sensul că modificarea şi completarea la Norma de metrologie legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul nr. 301/2005 s-a impus a fi făcută în lumina reglementărilor internaţionale comunitare şi după aderarea ţării noastre la Uniunea Europeană. De asemenea, această modificare a avut ca scop tocmai adaptarea reglementărilor interne din domeniul metrologiei la noul context economico-social, în care progresul tehnic a pus la dispoziţia utilizatorilor, pe lângă cinemometrele radar, alte tipuri de cinemometre cu principii de funcţionare diferite, mai performante, a căror exactitate de măsurare nu este afectată semnificativ de condiţiile atmosferice în care funcţionează. De altfel, din datele oficiale deţinute de autoritatea pârâtă şi puse la dispoziţia instanţei, rezultă că, în prezent, numărul cinemometrelor introduse pe piaţă anterior datei de 6 august 2009 şi a căror utilizare poate fi influenţată de condiţiile meteorologice (circa 200) este mai mic decât cel al aparatelor radar utilizate la măsurarea vitezei de deplasare a autovehiculelor pe drumurile publice a căror funcţionare nu este influenţată de fenomenele atmosferice (circa 458).
Pe de altă parte, Înalta Curte constată că interpretarea recurentului-reclamant în sensul că, prin abrogarea art. 4, pct. 4.4. se permite utilizarea unor cinemometre, care nu puteau funcţiona în condiţii meteorologice improprii, potrivit vechii reglementări, la măsurarea vitezei de deplasare, indiferent de fenomenele menţionate, nu poate fi primită.
În primul rând abrogarea unei norme nu înseamnă înlocuirea ei cu alta care să reglementeze o situaţie contrară sau defavorabilă destinatarilor acesteia.
În al doilea rând, astfel cum şi recurentul recunoaşte, nu art. 4.4. din Ordinul nr. 301/2005 interzicea utilizarea cinemometrelor în condiţii meteorologice speciale (ploaie, ninsoare, ceaţă, furtună), această normă lipsea doar de valoare probatorie măsurătorile efectuate cu astfel de aparate, şi în condiţiile menţionate. Cu alte cuvinte, acest articol, venea să sancţioneze cumva nerespectarea de către cei ce utilizau aceste aparate, a instrucţiunilor din cartea tehnică a cinemometrelor respective în care se prevedea că acestea nu pot fi utilizate în condiţii meteorologice improprii.
Prin urmare, cele circa 200 de aparate radar care mai sunt utilizate în prezent şi a căror funcţionare poate fi influenţată de factorii atmosferici, nici acum nu trebuie să fie folosite în astfel de condiţii, în caz contrar, cei interesaţi având posibilitatea să obţină anularea măsurii sancţionatorii contravenţionale, dovedind inexactitatea/măsurătorii şi folosirea abuzivă a aparatelor radare, cu manualele tehnice de utilizare a acestora.
În fine, norma abrogată nu putea reprezenta pentru instanţa de judecată temeiul de drept pentru admiterea unei plângeri contravenţionale şi nici nu făcea prin ea însăşi o dovadă a nelegalităţii constatării faptei contravenţionale la circulaţia pe drumurile publice.
Cel mult, reprezenta o prezumţie relativă, ce trebuia coroborată cu alte probe concrete legate de tipul şi modul de funcţionare şi utilizare a aparatului radar respectiv, iar probele şi valoarea acestora trebuie analizate prin prisma dispoziţiilor C. proc. civ. şi nu raportat la o prevedere de metrologie legală.
În acest context, este evident, că abrogarea art. 4 din Ordinul nr. 301/2005 nu a produs o vătămare interesului legitim privat al reclamantului şi nici nu i-a încălcat vreun drept subiectiv, autoritatea pârâtă dovedind şi oportunitatea încetării efectelor juridice ale normei menţionate, în noul context economico-social prefigurat după aderarea României la Uniunea Europeană şi în lumina progresului tehnic în domeniul metrologiei.
Referitor la critica privitoare la interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, Înalta Curte reţine că, potrivit acestui text de lege, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.
Totodată, alin. (4) al aceluiaşi art. 6 stabileşte că "La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice".
Din actele dosarului rezultă că la data de 18 iunie 2008 autoritatea pârâtă a afişat pe site-ul propriu anunţul cu privire la Proiectul de act normativ, respectiv a Ordinului nr. 187/2009, însoţit de referatul de aprobare şi textul integral al proiectului, indicându-se şi termenul până la care puteau fi depuse de către cei interesaţi propuneri, sugestii şi opinii, respectiv data de 30 iunie 2008, fiind astfel respectat şi termenul minim de 10 zile prevăzut de lege.
Susţinerea recurentului-reclamant în sensul că, potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, autoritatea pârâtă avea obligaţia să publice anunţul şi la sediul propriu şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, nu poate fi primită, textul legal cuprinzând o enumerare a modurilor în care autoritatea publică va asigura transparenţa decizională, fără ca formularea să inducă ideea obligativităţii aducerii la cunoştinţa publicului în toate cele trei modalităţile prevăzute de lege.
De altfel, neîndeplinirea de către autoritatea publică emitentă a actului normativ a acestei condiţii de formă anterioare adoptării actului, nu duce, în mod direct, la anulabilitatea acestuia, decât dacă se dovedeşte că s-a produs o vătămare celor interesaţi.
Pe de altă parte, pentru a invoca această vătămare prin încălcarea regulii transparenţei decizionale, reclamantul avea posibilitatea să formuleze acţiune în condiţiile Legii contenciosului administrativ, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, potrivit cărora "orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".
În concluzie, Înalta Curte constată recurentul-reclamant, prin criticile formulate, nu a reuşit să dovedească nelegalitatea sau netemeinicia raţionamentului juridic exprimat de judecătorul fondului prin sentinţa atacată, motiv pentru care, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de L.G.A., împotriva Sentinţei civile nr. 1356 din 17 aprilie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 10 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3133/2014. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2897/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
