ICCJ. Decizia nr. 3311/2014. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3311/2014
Dosar nr. 7292/117/2012/a1
Şedinţa publică de la 18 septembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Reclamanta B.S.V. a ridicat excepţia de nelegalitate a art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 emis de Președintele C.N.A.S., a Protocolului nr. P5282 din 26 octombrie 2007/9586 din 30 octombrie 2007 şi a actului adiţional nr. 1/181797/2009/801320/2009, încheiate între C.N.A.S. şi A.N.A.F.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în acţiunea promovată în dosarul 7292/117/2012 a Tribunalului Cluj în care reclamanta a solicitat anularea deciziei E568 din 20 aprilie 2012 a C.A.S. Cluj, a Deciziei de impunere 212890/1 din 1 martie 2012 şi nr. 212890/2 din 1 martie 2012, iar Curtea de Apel a fost sesizată cu excepţia de nelegalitate prin încheiere din şedinţa publică din 22 februarie 2013 a Tribunalului Cluj.
A.N.A.F. a depus întâmpinare solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate, ca inadmisibilă, întrucât doar actul administrativ individual poate face obiectul controlului de legalitate. Ori protocolul încheiat în baza colaborării a două autorităţi publice nu are calitatea de act administrativ, iar titlul de creanţă îl constituie deciziile emise de C.A.S.
C.A.S.J. Cluj a depus întâmpinare solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate arătând că doar legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar protocolul este un act bilateral care nu are calitatea de act administrativ reprezentând un act intern al celor două instituţii
Ministerul Sănătăţii a invocat excepţia inadmisibilităţii cu privire la Protocol, actul adiţional şi Ordinul C.N.A.S., arătând că nu este vorba de un act administrativ individual, nu s-a formulat plângere prealabilă, protocolul a fost încheiat pentru aducerea la îndeplinire a obligaţiilor care revin conform legii, atât C.N.A.S., cât şi A.N.A.F., iar în ce priveşte Ordinul C.N.A.S., interpretarea normei legale a dat posibilitatea reglementării normelor concrete metodologice de către C.N.A.S.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 263/2013 din 11 aprilie 2013, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile inadmisibilităţii şi plângerii prealabile; a respins excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 35 din Ordinul Preşedintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 formulată de reclamanta B.S.V. în contradictoriu cu intimatul Preşedintele C.N.A.S., C.N.A.S. şi C.A.S. Cluj, A.N.A:F. şi M.S. şi a respins excepţia de nelegalitate a Protocolului nr. P5282/2007/95896/2007 şi Actul Adiţional nr. 1 (181797/2009/ 801320/2009) la Protocolul încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele aspecte:
În ceea ce priveşte excepţia lipsei plângerii prealabile, Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu se aplică în cazul excepţiei de nelegalitate.
În ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate invocată pe motivul că prevederile art. 4 se referă doar la acte administrative individuale şi nu la cele normative, Curtea a apreciat că norma legală nu exclude ridicarea excepţiei de nelegalitate şi cu privire la actele administrative normative.
În ceea ce priveşte posibilitatea de a ridica excepţia de nelegalitate şi cu privire la protocolul încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F., Curtea a apreciat că acest act nu poate fi considerat bilateral pe motivul că este încheiat între două autorităţi publice şi prin urmare, nu ar fi un act administrativ pentru că şi în acest caz este exprimată voinţa unilaterală a fiecărei autorităţi publice astfel că prin urmare, nu poate fi considerat din acest punct de vedere exceptat de la controlul de legalitate.
Referitor la încălcarea prin acest protocol a normelor legale care protejează informaţiile cu caracter personal, Curtea a considerat că potrivit art. 5 alin. (2) lit. c) şi lit. d) din Legea nr. 677/2001, consimţământul persoanei vizate nu este cerut când prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligaţii legale a operatorului şi când este necesară pentru exercitarea prerogativelor de autoritate publică cu care sunt investiţi operatorii. Aceste aspecte, au fost urmate de către A.N.A.F. şi C.N.A.S., întrucât s-au transmis datele necesare pentru ca C.N.A.S. prin C.A. să poată emite titluri de creanţă deci, în vederea exercitării prerogativei acestei autorităţi publice care este aceea de a colecta obligaţiile fiscale către F.N.U.A.S.S.
În acest sens, sunt şi prevederile directivei 95/46/CE, precum şi ale art. 30 lit. b) din Legea nr. 677/2001.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007 emis de Preşedintele C.N.A.S., Curtea a constatat că art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la dispoziţiile cuprinse în Codul de procedură fiscală atunci când menţionează atribuţiile execuţionale ale C.N.A.S.
Astfel, art. 35 din Normele metodologice se coroborează cu art. 141 C. proc. fisc., iar dispoziţiile art. 216 din Legea nr. 95/2006 se coroborează cu art. 85 C. proc. fisc. Un alt argument în acest sens este cel din art. 261 alin. (5) al Legii nr. 95/2006 privitor la obligaţia persoanelor prevăzute la art. 257 şi 258 de a pune la dispoziţia A.N.F. sau ale C.A., documente justificative şi acte de evidenţă în vederea stabilirii obligaţiilor la fond. De asemenea, cum art. 267 din Legea nr. 95/2006 menţionează atributul C.A. de a colecta contribuţii a persoanelor fizice, aceste contribuţii în lipsa depunerii declaraţiei prevăzută la art. 215 alin. (3) pot fi stabilite numai printr-o decizie de impunere conform art. 86 C. proc. fisc.
În consecinţă, Curtea de Apel a apreciat că instituţiile C.A.S. au atribuţii nu doar în a proceda la măsuri de executare silită ci şi de a colecta obligaţiile reprezentând contribuţii la F.N.U.A.S.S., obligaţii care se stabilesc fie în urma depunerii declaraţiei, fie din oficiu pe baza unei decizii de impunere.
Adoptarea unui act administrativ prin care să se stabilească normele metodologice de punere în aplicare a prevederilor Legii nr. 95/2006 ce fac trimitere la colectarea creanţelor către F.N.U.A.S.S. nu încalcă prevederile legale invocate de reclamantă şi nu dă posibilitatea interpretării acestui act normativ ca fiind emis cu exces de putere.
Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, apreciind conformitatea actelor atacate cu prevederile legale la care s-a făcut trimitere.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamanta B.S.V. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta susţine următoarele aspecte:
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Protocolului privind furnizarea datelor referitoare la asiguraţi nr. P5282 din 26 octombrie 2007 şi nr. 95896 din 30 octombrie 2007 încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F. şi a actului adiţional nr. 1 la Protocol, în mod nelegal instanţa de fond a considerat că acestea nu contravin prevederilor Legii nr. 677/2001 care protejează informaţiile cu caracter personal, astfel că recurenta consideră că a făcut dovada faptului că Protocolul, ca şi actul adiţional la Protocol, încalcă dispoziţiile legale naţionale şi internaţionale în materia protecţiei la viaţa personală şi a datelor cu caracter personal şi că în mod nelegal instanţa de fond a apreciat că ne aflăm într-o situaţie de excepţie în care consimţământul persoanei vizate nu este cerut.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 al C.N.A.S., recurenta susţine că aceasta a fost în mod nelegal respinsă de instanţa de fond cu încălcarea prevederilor art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte nelegalitatea prevederilor art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 prin prisma reglementării posibilităţii ca A.N.A.F. să furnizeze informaţii privind contribuabilii, pe bază de protocol către C.N.A.S., această dispoziţie legală încalcă, în opinia recurentei, acte normative cu forţă juridică superioară.
Raportat la cele mai sus arătate, recurata arată că a făcut dovada că dispoziţiile art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 care reglementează posibilitatea A.N.A.F. de a transmite către C.A.S. informaţii pe bază de protocol încalcă dispoziţiile legale naţionale şi internaţionale în materia protecţiei la viaţa personal şi a datelor cu caracter personal ale persoanei fizice.
Recurenta susţine, totodată, că atribuţiile caselor de asigurări în legătură cu contribuţiile pentru asigurări sociale de sănătate sunt limitate la colectarea acestora şi aplicarea măsurilor de executare silită în cazul neachitării lor la termen.
Recurenta-reclamantă explică că atât colectarea creanţelor, cât şi executarea silită a acestora presupun existenţa unei creanţe prestabilite de către un organ competent, potrivit legii. Astfel, activitatea de stabilire a sumei datorate de către contribuabil (de emitere a titlului de creanţă) este una distinctă de cele două menţionate. Ea nu poate fi considerată ca o componentă a activităţii de colectare a creanţelor, deoarece o creanţă care nu a fost stabilită încă nu se poate colecta.
Nicio prevedere a Legii nr. 95/2006 nu instituie în mod expres dreptul caselor de asigurări de a emite decizii de impunere din oficiu, în lipsa sus menţionatelor declaraţii de venituri. Procedura prevăzută la art. 83 alin. (4) C. proc. civ., nu este aplicabilă, în lipsa unei trimiteri exprese, iar Legea nr. 95 nu prevede o procedură similară.
Pe baza argumentelor prezentate, concluzionează recurenta că suntem în prezenţa unei lacune în reglementarea administrării contribuţiilor pentru asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele care realizează venituri din activităţi independente.
Chiar dacă principiul obligativităţii contribuţiei la sistemul de asigurări sociale de sănătate este în măsură să justifice validitatea unei proceduri prin care stabilirea şi colectarea contribuţiilor de asigurări de sănătate are loc din oficiu în condiţiile în care asiguratul nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a depune declaraţiile reglementate de art. 215, o astfel de procedură şi atribuţiile corespunzătoare, precum şi organele competente să exercite acestei atribuţii trebuie să fie expres reglementate de lege. Această necesitate decurge în mod imperativ din principiul caracterului legal al competenţei organelor administraţiei publice şi nu este îndeplinită în speţă, neexistând nici un text legal care să consacre dreptul C.N.A.S. de a emite titluri de creanţă.
4. Apărările formulate de instituţiile intimate
Prin întâmpinarea formulată, intimata C.N.A.S. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând că soluţia Curţii de apel este legală în raport de dispoziţiile art. 27 alin. (1) şi art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 86/2003 privind unele reglementări în domeniul financiar, aprobată prin Legea nr. 609/2003.
Intimata a mai arătat că art. 216 din Legea nr. 95/2006 face trimitere directă la dispoziţiile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, instituind dreptul C.N.A.S. de a aproba norme privind desfăşurarea activităţii de executare silită a creanţelor datorate fondului de către persoane fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de A.N.A.F.
În acest context, intimata a afirmat că o analiză din perspectiva legalităţii nu trebuie să conducă la interpretarea izolată a prevederilor ordinului, ci trebuie avute în vedere competenţele legale atribuite C.N.A.S. şi caselor de asigurări de sănătate în aplicarea măsurilor de executare silită, nefiind elemente care să conducă la concluzia că ar fi fost depăşite prevederile normative în temeiul cărora a fost adoptat.
Prin întâmpinare, intimata a invocat şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, făcând trimitere la Decizia nr. 3878 din 27 septembrie 2010 a acestei secţii.
Intimata A.N.A.F. a formulat, la rându-i, întâmpinare, susţinând legalitatea şi temeinicia soluţiei instanţei de fond.
5. Procedura derulată în recurs
Anterior termenului de judecată fixat pentru soluţionarea recursului, la data de 17 septembrie 2014, recurenta a formulat concluzii scrise prin care a învederat că în M. Of. nr. 243 din 4 aprilie 2014 s-a publicat Sentinţa civilă nr. 835 din 8 februarie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin care s-au anulat în parte dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 617/2007, în privinţa posibilităţii organului competent al C.A.S. de a emite decizii de impunere.
În acest context, recurenta a solicitat recunoaşterea puterii de lucru judecat.
Totodată, a invocat în susţinerea poziţiei sale Decizia nr. 3068 din 27 iunie 2014 pronunţată de instanţa supremă într-o speţă similară.
6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma efectelor sentinţei civile nr. 835 din 8 februarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a criticilor recurentei, a apărărilor din întâmpinări, cât şi sub toate aspectele, după cum permit dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune reformarea acesteia, în limitele şi pentru motivele expuse în continuare.
La data de 4 aprilie 2014 s-a publicat în M. Of. sentinţa sus-indicată, prin care Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a anulat în parte dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 „în privinţa posibilităţii organului competent al C.A.S. de a emite decizii de impunere”.
Această hotărâre judecătorească, deşi contrară jurisprudenţei consolidate a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a intrat în puterea lucrului judecat, întrucât prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, nr. 6192 din 17 septembrie 2013, recursul C.N.A.S. a fost anulat ca netimbrat.
Ca urmare, soluţia din prezenta cauză, în privinţa excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 emis de preşedintele C.N.A.S., nu poate fi diferită de soluţia pronunţată anterior în acţiunea de anulare a aceleiaşi prevederi normative, fundamentată pe argumente identice, pentru că se opune efectul pozitiv al puterii lucrului judecat.
Distinct de argumentul reţinut, Înalta Curte mai observă şi că, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004, „hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. Cum efectele anulării se produc erga omnes numai de la data publicării, rezultă că recurenta justifică interesul procesual de a obţine o soluţie pe „fondul” excepţiei de nelegalitate, urmărind ca în litigiul având ca obiect anularea deciziilor de impunere să se procedeze conform art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Cât priveşte excepţia de nelegalitate a Protocolului nr. P5882 din 26 octombrie 2007/95896 din 30 octombrie 2007 încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F., precum şi a actului adiţional nr. 1 la acest protocol, având în vedere natura lor bilaterală, Înalta Curte constată că nu pot fi supuse controlului pe calea excepţiei de nelegalitate, art. 4 din Legea nr. 554/2004 limitându-l la actele unilaterale.
Dispoziţia din sentinţa atacată referitoare la respingerea excepţiei lipsei procedurii prealabile va fi menţinută de către instanţa de control judiciar, întrucât, în cadrul excepţiei de nelegalitate instituită de art. 4 din Legea nr. 554/2004 procedura prevăzută de art. 7 din aceeaşi lege nu este necesară, deoarece nu există instituită o astfel de obligaţie în textul care o reglementează şi este un mijloc de apărare menit să ducă la înlăturarea unui act administrativ în procesul în care este invocat.
Faţă de cele expuse, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/ 2004 şi al art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ., sentinţa primei instanţe va fi reformată parţial, în sensul celor arătate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de B.S.V. împotriva sentinţei civile nr. 263/2013 din 11 aprilie 2013 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa recurată în sensul că admite excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul nr. 617/2007 emis de Preşedintele C.N.A.S., invocată de reclamantă şi constată nelegalitatea acestor dispoziţii.
Respinge excepţia de nelegalitate a Protocolului nr. P5282 din 26 octombrie 2007/95896/30 octombrie 2007 şi a Actului adiţional nr. 1/181797/2009/801320/2009, încheiate între C.N.A.S. şi A.N.A.F., ca inadmisibilă.
Menţine dispoziţia din sentinţa atacată referitoare la respingerea excepţiei lipsei procedurii prealabile.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3296/2014. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 3357/2014. Contencios → |
|---|
