ICCJ. Decizia nr. 3604/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3604/2014
Dosar nr. 5492/2/2012
Şedinţa publică de la 3 octombrie 2014
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantele SC T. SA, SC R.U. Ltd şi SC D.S.E. GMBH, în contradictoriu cu pârâta C.N.A.S., au solicitat anularea Notificării transmise de către C.N.A.S. prin mesajul electronic din data de 5 mai 2012 prin care s-au stabilit:
- valoarea vânzărilor individuale de medicamente suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii pentru trimestrul I din 2012 pentru SC T. SA, R.U. Ltd şi D.S.E. GMBH ca deţinători de A.P.P., în cuantum de 55.058.579,93 RON;
- valoarea vânzărilor individuale de medicamente suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii pentru anul 2011 pentru T. SA, R.U. Ltd şi D.S.E. GMBH ca deţinători de A.P.P., în cuantum de 189.716.686,71 RON.
În motivarea cererii, reclamanta SC T. SA a arătat că pârâta i-a transmis electronic, la data de 5 mai 2012, notificarea contestată în prezenta cauză, prin intermediul căreia i-au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii şi achitării contribuţiei claw-back aferente primului trimestru al anului 2012 astfel cum aceasta este reglementată de O.U.G. nr. 77/2011.
Constatând nenumărate erori în ceea ce priveşte datele furnizate de pârâtă, reclamanta SC T. SA, în nume personal şi în calitate de reprezentant legal al R.U. Ltd şi D.S.E. GMBH, a arătat că în termenul legal de 10 zile prevăzut de art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011 a formulat contestaţie, aceasta nefiind soluţionată până la data formulării acţiunii.
Cu două zile înaintea termenului legal de plată a taxei, reclamanta a arătat că a primit din partea pârâtei o nouă notificare (datată 23 mai 2012) prin intermediul căreia a încunoştinţat-o cu privire la faptul că în urma verificărilor pe care le-a întreprins a constatat erorile semnalate. Prin urmare, reclamanta a susţinut că informaţiile din evidenţele C.N.A.S. nu sunt sigure şi corecte, fapt recunoscut prin Notificarea din data de 23 mai 2013, astfel încât există o puternică prezumţie de existenţă a numeroase erori şi în ceea ce priveşte valoarea vânzărilor individuale comunicate de către C.N.A.S.
Reclamanta a arătat că sunt îndeplinite toate condiţiile impuse de lege pentru a dispune anularea Notificării electronice din data de 5 mai 2012, pentru următoarele considerente: a fost vătămată în drepturile şi interesele sale legitime prin emiterea acestui act; plângerea prealabilă nu a fost soluţionată de către C.N.A.S., fiind aşadar în faţa unui refuz nejustificat de a răspunde plângerii; Notificarea din data de 5 mai 2012 este contrară regulilor stabilite prin O.U.G. nr. 77/2011 şi potrivit formulei de calcul stabilite de aceasta, avându-se în vedere modificările aduse prin O.U.G. nr. 110/2011 care prevede o formulă de calcul diferită.
Astfel, potrivit art. 31 din O.U.G. nr. 77/2011, în algoritmul de calcul al contribuţiei claw-back pot intra numai sumele suportate în mod efectiv şi real din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Or, notificarea care i-a fost transmisă include în pretinsul consum suportat din fond, aferent vânzărilor SC T. SA, sume care, în mod real, nu au fost şi nu au putut fi decontate din fonduri publice pentru acoperirea consumului de medicamente compensate în trimestrul I al anului 2012, precum şi în anul 2011.
Reclamanta a susţinut că art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, instituie inadmisibilitatea unei duble taxări. Astfel, numai consumul medicamentelor vândute după data intrării Ordonanţei în vigoare, respectiv 1 octombrie 2012, poate face obiectul noii contribuţii datorate pentru trimestrul I 2012. Fără a dispune de informaţii referitoare la metodologia utilizată pentru stabilirea consumurilor comunicate, consideră că prevederile Ordonanţei nici nu puteau fi corect aplicate de către C.N.A.S. în condiţiile în care informaţia privind stocurile iniţiale este absentă în formularul de raportare ce trebuie depus conform Ordinului comun al Ministerului Sănătăţii şi C.N.A.S. nr. 1518/890 din 3 noiembrie 2011 pentru stabilirea formularului de raportare a consumului de medicamente, emis în aplicarea art. 5 alin. (4) din Ordonanţă. Rezultă, aşadar, că includerea de către C.N.A.S. în datele comunicate reclamantei, a contravalorii unor cantităţi de medicamente care se aflau stoc în gestiunea farmaciilor cu circuit deschis, unităţilor sanitare cu paturi şi centrelor de dializă la data de 30 septembrie 2011, respectiv până la data intrării în vigoare a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, este vădit nelegală.
Reclamanta a mai arătat că pârâta C.N.A.S. a comunicat în mod nelegal contravaloarea cantităţilor de medicamente pentru care R.U. Ltd este deţinător de A.P.P., în condiţiile în care această societate nu a realizat vânzări în România nici în trimestrul I din 2012, nici în anul 2011. Astfel, potrivit prevederilor Ordonanţei, numai în măsura în care plătitorul de contribuţie realizează vânzări, valoarea vânzărilor individuale trimestriale suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, intră în baza de calcul a contribuţiei.
Reclamanta a invocat excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 77/2011, concluzionând că acţiunea sa este întemeiată şi se impune anularea notificării, fiind emisă în baza unui act normativ neconstituţional.
Pârâta C.N.A.S. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată.
Prin Încheierea de şedinţă publică de la data de 12 februarie 2013, instanţa a admis cererea reclamantelor de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 31 din O.U.G. nr. 77/2011, iar în baza art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a suspendat soluţionarea cauzei pe fond până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.
Prin Decizia nr. 245 din 21 mai 2013, Curtea Constituţională a respins, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor privind sintagma "care include şi taxa pe valoare adăugată" din cuprinsul art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 şi a respins ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 31 din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 3.412 din 5 noiembrie 2013, a admis acţiunea şi a dispus anularea notificării transmise de C.N.A.S. prin mesajul electronic din data de 5 mai 2012.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a considerat că este întemeiat motivul de nelegalitate a notificării din perspectiva includerii TVA în formula de calcul al contribuţiei.
Prin Decizia nr. 39 din 5 februarie 2013, Curtea Constituţională s-a pronunţat în sensul că dispoziţiile art. 31 alin. (5) ale O.U.G. nr. 77/2011 sunt neconstituţionale, cât priveşte sintagma "care include şi taxa pe valoare adăugată", reţinând că stabilirea contribuţiei trimestriale prin aplicarea unui procent nu numai asupra preţului în sine al medicamentelor, ci şi asupra taxei pe valoare adăugată aplicată preţului medicamentelor, echivalează cu un impozit la impozit.
Având în vedere că includerea taxei pe valoare adăugată în valoarea totală a vânzărilor de medicamente, în raport cu care se calculează taxa de claw-back, este neconstituţională, conform Deciziei Curţii Constituţionale, publicate în M. Of. din data de 20 februarie 2013, anterior pronunţării soluţiei în prezenta cauză, iar potrivit dispoziţiilor art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pe perioada celor 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept şi ulterior expirării acestui termen îşi încetează efectele, instanţa de fond a constatat că modalitatea de calcul a contribuţiei datorate de reclamantă nu mai are temei legal.
Aşadar, instanţa de fond a reţinut că modalitatea de calcul a contribuţiei claw-back datorată de societatea reclamantă este viciată pornind de la includerea TVA.
În raport cu raţionamentul avut în vedere de Curtea Constituţională, indiferent de forma diferită a legislaţiei claw-back aplicabilă într-o anumită perioadă, calcularea contribuţiei prin raportare la o bază de calcul conţinând şi TVA echivalează cu aplicarea unui impozit la impozit.
Notificarea este nelegală şi sub aspectul încălcării dreptului la apărare în sensul că autoritatea publică a emis un act a cărui legalitate nu poate fi verificată din cauza lipsei datelor primare pe care s-a fundamentat.
Reclamanta a invocat faptul că o serie de medicamente avute în vedere de pârâtă la emiterea notificării nu au putut fi comercializate în perioada de referinţă, acestea nefiind pe stoc, iar pârâta nu a putut prezenta actele care au justificat luarea în considerarea a acestor medicamente.
Prin urmare, instanţa de fond a reţinut că un act administrativ trebuie emis astfel încât să existe garanţii împotriva arbitrariului şi să permită instanţei de judecată să verifice legalitatea lui în situaţia în care destinatarul actului se consideră vătămat în drepturile sale. Lipsa documentaţiei care să permită instanţei de judecată verificarea legalităţii calculului efectuat de intimată nu poate rămâne nesancţionată, întrucât s-ar deschide calea abuzului de drept.
3. Recursul pârâtei
C.N.A.S. a atacat cu recurs sentinţa menţionată, criticând-o pentru nelegalitate, din motive ce pot fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ.
O primă critică indicată în motivarea căii de atac vizează neindicarea motivelor de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, în sensul că instanţa a considerat suficientă, pentru a reţine nelegalitatea notificării, includerea TVA în formula de calcul a contribuţiei claw-back, fără a fi analizat şi fondul acţiunii, încălcând astfel o condiţie a procesului echitabil, impusă prin art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.
În ceea ce priveşte baza de calcul a contribuţiei claw-back, recurenta-pârâtă a indicat drept motiv de nelegalitate a sentinţei, aplicarea retroactivă a deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 39/2013, publicată în M. Of. nr. 100/20 februarie 2013, care, în considerarea prevederilor art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 şi art. 147 din Constituţia României, nu putea produce efecte asupra unei situaţii juridice produse anterior.
În opinia recurentei-pârâte, până la momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale, s-a procedat corect prin includerea taxei pe valoarea adăugată în valoarea supusă contribuţiei claw-back, în temeiul art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, astfel cum a fost completată prin O.U.G. nr. 110/2011, taxa pe valoarea adăugată fiind eliminată începând cu trimestrul IV al anului 2012, în urma adoptării O.G. nr. 17/2012.
Invocând şi legislaţia secundară aplicabilă în speţă, recurenta-pârâtă a precizat că reclamanta nu a fost prejudiciată, mecanismul de colectare a taxei pe valoarea adăugată fiind reglementat de dispoziţiile Titlului VI al Legii nr. 571/2003 privind C. fisc., cu modificările şi completările ulterioare, norme armonizate cu prevederile imperative ale Directivei Consiliului Uniunii Europene nr. 112/2006/CE privind sistemul comun al TVA, aplicabilă la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene.
Referitor la celelalte motive de nelegalitate a notificării, invocate de reclamantă, recurenta-pârâtă a făcut o prezentare a cadrului normativ prin care a fost instituită şi reglementată obligaţia de plată a contribuţiei claw-back şi a precizat că veniturile realizate ca urmare a aplicării contribuţiei trimestriale potrivit O.U.G. nr. 77/2011, constituie venituri la bugetul F.N.U.A.S.S. şi sunt folosite pentru medicamente incluse în programele naţionale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală şi pentru servicii medicale, potrivit art. 7 din actul normativ mai sus-menţionat.
A adăugat că, având în vedere că sumele plătite de deţinătorii de autorizaţii de punere pe piaţă a medicamentelor, deci inclusiv de reclamanta din prezenta cauză, sunt folosite pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, precum şi pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă (decontate în cadrul plăţii pe serviciu medical), în condiţiile neefectuării plăţii ar rezulta o pagubă pentru F.N.U.A.S.S., ceea ce ar conduce la îngrădirea accesului la medicamente al asiguraţilor.
4. Apărările intimatei
Intimata-reclamantă a depus la dosar concluzii scrise prin care a răspuns criticilor formulate în recurs, subliniind legalitatea sentinţei din perspectiva aplicabilităţii Deciziei nr. 39/2013, a Curţii Constituţionale, care, constatând neconstituţionalitatea sintagmei "care include şi taxa pe valoarea adăugată" din cuprinsul art. 31 alin. (5) al O.U.G. nr. 77/2011, atrage în mod automat nulitatea notificării.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
Intimata-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ notificarea transmisă de C.N.A.S. prin mesajul electronic din data de 5 mai 2012, cuprinzând datele necesare în vederea stabilirii şi achitării contribuţiei claw-back pentru anul 2011 şi pentru primul trimestru al anului 2012, mai precis indicatorii: VTt = valoarea vânzărilor totale trimestriale de medicamente suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, centralizate conform declaraţiilor furnizorilor de servicii medicale şi de medicamente şi Vit = valoarea vânzărilor individuale trimestriale de medicamente ale fiecărui plătitor de contribuţie, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, centralizate conform declaraţiilor fiecărui plătitor al contribuţiei.
Actul contestat a fost emis în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit dispoziţiilor art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, "deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor sau reprezentanţii legali ai acestora au obligaţia de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, precum şi pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, o contribuţie trimestrială, calculată conform prezentei ordonanţe de urgenţă."
În ceea ce priveşte baza şi formula de calcul a contribuţiei, actul normativ a suferit modificări în perioada de referinţă, după cum urmează:
Art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, în forma iniţială:
"(1) Contribuţia trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie.
(2) Procentul "p" se calculează astfel:
p = [(CTt-BAt)/CTt] x 100, unde:
CTt = consumul total trimestrial de medicamente, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii;
BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, calculat prin împărţirea la 4 a bugetului anual aprobat iniţial prin legea bugetului de stat.
(3) Valoarea procentului "p" se comunica persoanelor prevăzute la art. 1 de către C.N.A.S., odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7).
(4) Contribuţia trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează şi se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011."
Art. 31 din O.U.G. nr. 77/2011, introdus prin O.U.G. nr. 110/2011:
"(1) Începând cu trimestrul I al anului 2012 contribuţia trimestrială, denumită în continuare Ctd, datorată de fiecare plătitor se calculează astfel:
CTD =[2/3xVit/VTt+1/3x(Vit-Vitr/VTt-VTtr)]x(VTt-VTtr),
unde:
Vit = valoarea vânzărilor individuale trimestriale de medicamente ale fiecărui plătitor de contribuţie, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii;
Vitr = valoarea vânzărilor de medicamente individuale trimestriale de referinţă ale fiecărui plătitor de contribuţie, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii;
VTt = valoarea vânzărilor totale trimestriale de medicamente suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii;
VTtr = valoarea vânzărilor de medicamente totale trimestriale de referinţă suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii.
(2) Valoarea vânzărilor de medicamente totale trimestriale de referinţă, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, este de 1.425 milioane RON. Această valoare poate fi majorată prin legile bugetare anuale.
(3) Valoarea vânzărilor de medicamente individuale trimestriale de referinţă ale fiecărui plătitor de contribuţie, suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii (Vitr), se stabileşte de către C.N.A.S. pe fiecare plătitor de contribuţie. Această valoare se calculează prin raportarea vânzărilor de medicamente ale fiecărui plătitor de contribuţie pe anul 2011 la totalul vânzărilor de medicamente, ce se suportă, potrivit legii, din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, aferente aceluiaşi an, şi înmulţirea rezultatului cu valoarea vânzărilor totale trimestriale de referinţă de 1.425 milioane RON.
(4) Valoarea prevăzută la alin. (3) se comunică de către C.N.A.S. fiecărui plătitor de contribuţie până la data de 15 martie 2012. Pentru plătitorii de contribuţie care nu au avut vânzări de medicamente suportate din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii până la 31 decembrie 2011, valoarea vânzărilor individuale trimestriale de referinţă este egală cu zero.
(5) Prin valoarea vânzărilor, în sensul alin. (1) - (3), se înţelege valoarea medicamentelor suportate, potrivit legii, din F.N.U.A.S.S. şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, care include şi taxa pe valoarea adăugată."
Prima instanţă a reţinut corect că, de vreme ce decizia Curţii Constituţionale a fost pronunţată şi publicată în M. Of. al României anterior soluţionării acţiunii în justiţie, viciul de neconstituţionalitate ce afectează norma juridică prin care este reglementată baza de calcul al contribuţiei claw-back atrage nelegalitatea actului administrativ dedus judecăţii, chiar dacă acesta este anterior deciziei, făcând inutilă examinarea argumentelor privind dreptul de deducere a TVA.
Teza afirmată de recurenta-pârâtă, aceea că deciziile Curţii Constituţionale produc efecte erga omnes numai pentru viitor, aşa cum ar rezulta din prevederile art. 147 din Constituţia României şi art. 11 din Legea nr. 47/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale inclusiv, nu poate fi acceptată, pentru că finalitatea mecanismului excepţiei de neconstituţionalitate nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea normelor neconstituţionale, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Atâta vreme cât raportul juridic supus cenzurii judiciare nu este consolidat printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, atingerea scopului enunţat mai sus nu poate fi realizată decât prin aplicarea deciziei Curţii Constituţionale şi în litigiile aflate pe rolul instanţelor la data publicării ei, efectul obligatoriu nefiind înlăturat de anterioritatea actului juridic dedus judecăţii.
Şi cel de-al doilea motiv de nelegalitate, constând în lipsa elementelor şi a documentaţiei care să permită verificarea calculului efectuat de recurenta-pârâtă, a fost corect reţinut de judecătorul fondului.
În acest sens, instanţa de control judiciar are în vedere că motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice. Or, prin modul în care a fost întocmită, notificarea contestată în speţă nu conţine un minim de elemente de fapt şi de drept care să facă posibilă exercitarea unui control efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul al contribuţiei claw-back în raport cu evoluţia O.U.G. nr. 77/2011 în perioada analizată în sensul celor arătate de C.N.A.S. la pct. III din motivele de recurs.
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori art. 304 pct. 9 sau 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de C.N.A.S. împotriva Sentinţei civile nr. 3.412 din 5 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3586/2014. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 3668/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
