ICCJ. Decizia nr. 3793/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs

Decizii ICCJ 2014 (Contencios administrativ)


R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 3793/2014

Dosar nr. 2157/2/2011

Şedinţa publică de la 15 octombrie 2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin acţiunea înregistrată la 9 martie 2011 şi completată la 24 octombrie 2011, reclamanta N.C.B. a solicitat anularea raportului de evaluare din 23 februarie 2011 încheiat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că prin raportul contestat în cauză agenţia pârâtă a constatat în mod nelegal şi netemeinic existenţa stării de incompatibilitate începând cu data de 19 decembrie 2008, prin deţinerea simultană a calităţii de deputat în Parlamentul României şi a funcţiei de director-manager al C.G., instituţie publică aflată în subordinea Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Reclamanta a susţinut că agenţia pârâtă a constatat în mod greşit incidenţa dispoziţiilor art. 71 alin. (2) din Constituţie, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 96/2006, republicată şi art. 81 din Legea nr. 161/2003, dat fiind că, în calitatea sa de manager la o instituţie publică de spectacole aflată sub autoritatea şi în finanţarea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, ca autoritate a administraţiei publice locale, nu a exercitat o funcţie publică, fiind mandatată în baza unui contract de management încheiat conform O.U.G. nr. 189/2008 privind managementul instituţiilor publice de cultură.

Din reglementarea cuprinsă în O.U.G. nr. 189/2008, aprobată prin Legea nr. 269/2009, s-a considerat că rezultă cu evidenţă că funcţia de manager la instituţiile publice de cultură nu este prevăzută de dispoziţiile art. 81 alin. (2) şi art. 82 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care deşi au fost modificate de mai multe ori nu au inclus în categoria incompatibilităţilor deţinerea calităţii de deputat sau senator şi a funcţiei de manager, tocmai datorită specificităţii cadrului normativ special privind managementul instituţiilor publice de cultură.

În acelaşi sens, s-a învederat că în domeniul instituţiilor publice de cultură legiuitorul a creat un cadru normativ specific, potrivit căruia managerul nu este conducător în sensul C. muncii, nu are un contract de muncă, nu este salarizat, având o relaţie contractuală asimilabilă contractului de mandat, iar clauzele contractuale sunt reexaminate anual.

Faţă de natura juridică a contractului de management, reclamanta a susţinut că sunt nelegale constatările inspectorului de integritate, invocând în principal următoarele argumente:

- au fost ignorate consecinţele abrogării Ordonanţei Guvernului nr. 26/2005 şi au fost generalizate clauzele prevăzute numai în contractul din 22 februarie 2008, încheiat sub imperiul acestui act normativ, pentru întreaga perioadă de la validarea mandatului său de deputat - 19 decembrie 2008;

- a fost asimilat fără temei legal contractul de management cu un contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată;

- au fost solicitate Primăriei Generale a Municipiului Bucureşti documente din perioada 1997 - 2008, când nu avea calitatea de deputat şi nu erau incidente prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice;

- s-a ignorat că nu mai produceau efecte juridice toate clauzele contractului iniţial, chiar dacă Primăria Generală a Municipiului Bucureşti a trenat încheierea în forma scrisă a noilor contracte, ceea ce nu este culpa sa.

Reclamanta mai arătat că, buna sa credinţă rezultă şi din faptul că, imediat după validarea mandatului său de deputat, s-a adresat, în conformitate cu dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 96/2006, Biroului permanent al Camerei Deputaţilor pentru ca, potrivit legii şi Regulamentului Camerei, să-i comunice dacă există o incompatibilitate între calitatea de deputat şi aceea de manager al C.V.G. Bucureşti.

Urmare acestei solicitări, reclamanta a precizat că i s-a comunicat adresa din 30 ianuarie 2009 a Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi, din care rezultă că nu se află în situaţie de incompatibilitate, întrucât funcţia de manager al unei instituţii publice de cultură nu este nominalizată în lege ca fiind incompatibilă cu calitatea de deputat sau senator, precizându-se că, acolo unde legiuitorul a dorit a menţionat expres funcţiile incompatibile cu această calitate.

Nelegalitatea raportului de evaluare din 23 februarie 2011 a fost invocată şi pentru nerespectarea dispoziţiilor procedurale privind evaluarea incompatibilităţilor, arătându-se că acest raport a fost întocmit în baza autosesizării agenţiei pârâte la finele anului 2010 şi s-a adoptat o soluţie diferită de aceea de închidere a dosarului în baza autosesizării nr. x2/2009, deşi au fost analizate aceleaşi situaţii de fapt şi de drept, în temeiul aceloraşi prevederi legale şi pentru aceeaşi perioadă.

La data de 7 mai 2012, reclamanta a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice în ansamblul ei şi, în subsidiar, constatarea neconstituţionalităţii prevederilor art. 1 alin. (3), art. 6 lit. e), art. 10, art. 12 alin. (1) şi 2, art. 13 - 19, art. 20 - 26 din Legea nr. 176/2010.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat Sentinţa civilă nr. 3.369 din 21 mai 2012, prin care a decis:

- admiterea în parte a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale formulată de reclamantă;

- sesizarea Curţii Constituţionale în vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate a Legii nr. 176/2010 în integralitatea sa, precum şi a dispoziţiilor art. 1 alin. (3), art. 6 alin. (1) lit. e), art. 10, art. 12 alin. (1) şi 2, art. 20 - 26 din Legea nr. 176/2010;

- respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate invocată cu privire la dispoziţiile art. 13 - 19 din Legea nr. 176/2010;

- respingerea ca neîntemeiată a cererii de suspendare a judecăţii cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate;

- respingerea ca neîntemeiată a acţiunii în anulare formulată de reclamantă.

În ceea ce priveşte acţiunea în anulare, instanţa de fond a apreciat că nu poate fi primit niciunul din argumentele invocate de reclamantă pentru a înlătura situaţia de incompatibilitate reţinută de pârâta Agenţia Naţională de Integritate prin raportul de evaluare din 23 februarie 2011.

Critica formală, procedurală, referitoare la contradicţia dintre concluziile raportului de evaluare din 23 februarie 2011 şi soluţia de clasare dispusă de pârâtă în dosarul nr. x1/2009 a fost respinsă de instanţa de fond ca neîntemeiată,cu motivarea că, prin Referatul de clasare întocmit în data de 13 octombrie 2010 în lucrarea cu nr. x2/2009, s-a propus clasarea lucrării în privinţa reclamantei exclusiv ca rezultat al încetării efectelor juridice ale dispoziţiilor legale care o abilitau pe pârâtă să parcurgă procedura de control demarată, prin declararea acestora ca neconstituţionale prin Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Cap. I "Dispoziţii generale" (art. 1 - 9), ale art. 11 lit. e), f) şi g), ale art. 12 alin. (2), ale art. 14 lit. c), d), e) şi f), ale art. 42 alin. (2), (3) şi (4), ale Cap. VI "Verificarea averilor, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor" (art. 45 - 50) din Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate (publicată în M. Of. nr. 294/5.05.2010) şi expirarea termenului prevăzut în art. 147 alin. (1) din Constituţia României, fără ca pârâta să-şi fi exercitat prerogativele de control şi să fi ajuns la o concluzie cenzurabilă din perspectiva constatării existenţei sau inexistenţei unei stări de incompatibilitate pentru reclamantă.

Cum la data de 6 noiembrie 2010, ca urmare a Deciziei nr. 415 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale, a intrat în vigoare Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, la data de 16 noiembrie 2010, în temeiul art. 12 alin. (1) şi (2) din această lege, Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat din oficiu în lucrarea din 16 noiembrie 2010 finalizată prin întocmirea raportului de evaluare contestat în prezenta cauză.

În condiţiile în care lucrarea anterioară a fost clasată, judecătorul fondului a avut în vedere că soluţia nu a fost rezultatul unei evaluări, independent de faptul că, în măsura în care soluţia de clasare ar fi considerată un act administrativ, aceasta ar fi fost supusă principiului revocabilităţii, specific raporturilor de drept administrativ.

În ceea ce priveşte critica adusă concluziilor raportului de evaluare din 23 februarie 2011, instanţa de fond a considerat că interpretarea reclamantei este greşită, aceasta inducând în mod voit, însă fără niciun suport legal, ideea că funcţia de manager al C.V.G. Bucureşti nu s-ar circumscrie sferei funcţiilor incompatibile cu calitatea de deputat, întrucât nu presupune exercitarea unei funcţii publice de autoritate, ci exercitarea unui mandat acordat de Primarul General al Municipiului Bucureşti, în calitatea sa de autoritate a administraţiei publice pentru C.V.G. Bucureşti, instituţie publică de spectacole care funcţionează sub autoritatea şi în finanţarea Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Chiar în ipoteza calificării funcţiei exercitate de reclamantă ca având la bază un mandat, s-a reţinut că nu există temei pentru a fi exceptată din sfera incompatibilităţilor, în condiţiile în care, atât în contractul de management din 22 februarie 2008, cât şi în cel cu din 5 martie 2009, reclamantei i-a fost încredinţată organizarea, gestionarea şi conducerea activităţii, iar printre obligaţiile asumate se regăsesc şi cele referitoare la asumarea responsabilităţilor care decurg din calitatea de ordonator terţiar de credite, precum şi de elaborare şi aplicare de strategii specifice, în măsură să asigure desfăşurarea în condiţii performante a activităţii curente şi de perspectivă a instituţiei, în consens cu politicile culturale ale autorităţilor locale, atribuţii care presupun, cu certitudine, o autonomie decizională sub aspectul utilizării resurselor financiare şi logistice, caracteristici suficiente pentru a reţine exercitarea în mod direct a unei funcţii publice de autoritate, care să atragă incompatibilitatea legală.

În opinia primei instanţe, relevanţă din perspectiva reţinerii unui caz de incompatibilitate nu prezintă denumirea formală a funcţiei ocupată de persoana în cauză, ci atribuţiile şi competenţele pe care aceasta este abilitată să le exercite, din punct de vedere legal sau/şi contractual.

Argumentele reclamantei referitoare la o pretinsă reîncadrare a C.V.G. Bucureşti în sfera instituţiilor publice, la modificarea formală a denumirii funcţiei sale ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 189/2008, la natura contractului de management au fost considerate ca fiind lipsite de relevanţă, în condiţiile în care chiar reclamanta a recunoscut că instituţia publică de cultură C.V.G. Bucureşti se circumscrie sferei de aplicare a dispoziţiilor art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, fără a contesta că funcţia de conducere exercitată se înscrie în categoria funcţiilor prevăzute de aceste dispoziţii legale.

În consecinţă, s-a considerat că simpla calificare a contractului ca fiind unul de mandat ori de muncă nu este o condiţie legală pentru includerea funcţiei respective în sfera celor pentru care operează cazurile de incompatibilitate reţinute de pârâtă.

În drept, au fost avute în vedere prevederile art. 71 alin. (2) din Constituţia României, care consacră la nivel constituţional, incompatibilitatea calităţii de deputat sau de senator cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului, abilitând legiuitorul ca, prin lege organică, să stabilească şi alte incompatibilităţi.

De asemenea, au fost avute în vedere şi dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 96/2006 care prevăd incompatibilitatea calităţii de deputat sau de senator cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului.

În temeiul acestei abilitări constituţionale, a fost adoptată Legea nr. 161/2003, care la art. 80 a prevăzut ca regulă generală aplicarea cazurilor de incompatibilitate, în sensul că, incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile Titlului IV, care în art. 81 - 83 reglementează regimul incompatibilităţilor aplicabile persoanelor care deţin calitatea de parlamentar.

Astfel, potrivit art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, prin funcţii publice de autoritate, incompatibile cu calitatea de deputat sau senator, se înţelege funcţiile din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate celor de secretar de stat şi subsecretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia Prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi Guvernului, funcţiile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorităţi şi instituţii publice, funcţiile de consilieri locali şi consilieri judeţeni, de prefecţi şi subprefecţi şi celelalte funcţii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funcţiile de primar, viceprimar şi secretar ai unităţilor administrativ-teritoriale, funcţiile de conducere şi execuţie din serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe din unităţile administrativ-teritoriale şi din aparatul propriu şi serviciile publice ale consiliilor judeţene şi consiliilor locale, precum şi funcţiile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le deţin să candideze în alegeri.

Instanţa de fond a respins ca fiind lipsite de relevanţă argumentele reclamantei referitoare la reglementarea, pretins cu caracter limitativ, a altor incompatibilităţi din art. 82 alin. (1) lit. a) şi d) din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care art. 82 nu face decât să adauge o serie de alte incompatibilităţi specifice, nefiind de natură să afecteze în nici un fel incompatibilităţile stabilite în art. 81 alin. (2) din aceeaşi lege.

De asemenea, s-a apreciat că nu pot fi reţinute nici argumentele reclamantei referitoare la incidenţa, în situaţia sa, a excepţiei reglementate de dispoziţiile art. 82 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, care prevăd că, deputaţii şi senatorii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice, întrucât funcţia de conducere ocupată de aceasta, chiar dacă vizează conducerea unei instituţii publice de spectacole, nu presupune exercitarea funcţiei în domeniul artistic; s-a reţinut că atribuţiile reclamantei, fiind atribuţii generice de gestionare, conducere şi organizare a instituţiei, presupun măsuri organizatorice cu privire la personal, buget, organizarea activităţii, exercitarea prerogativelor de angajator, elaborarea proiectelor de buget, inclusiv prin prefigurarea unor achiziţii publice de bunuri, lucrări şi servicii necesare desfăşurării activităţii, toate acestea neavând legătură cu domeniul artistic, pentru care legiuitorul a înţeles să instituie excepţia de la situaţia de incompatibilitate prevăzute în art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Răspunsul comunicat reclamantei de Comisia Juridică, de disciplină şi imunităţi a fost considerat ca fiind un punct de vedere, fără nicio forţă juridică şi care nu are nicio relevanţă pentru reţinerea stării de incompatibilitate.

În condiţiile în care răspunsul invocat de reclamantă nu are calitatea unei interpretări legale a normelor aplicabile în materia incompatibilităţilor, instanţa de fond a apreciat că, în mod corect, pârâta a dat eficienţă dispoziţiilor legale reţinute în cuprinsul raportului de evaluare.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta, solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare din 23 februarie 2011 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate cu vădită rea-credinţă, cu nerespectarea dispoziţiilor procedurale privind evaluarea conflictelor de interese şi incompatibilităţilor, precum şi a dispoziţiilor legale privind incompatibilităţile.

În primul motiv de recurs a fost criticată concluzia instanţei de fond potrivit căreia, actul prin care Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi constată şi exprimă punctul său de vedere reprezintă o simplă opinie, fără nicio forţă juridică, emisă de un organism fără competenţă legală.

Recurenta a susţinut că această concluzie este greşită, atât sub raport constituţional, cât şi sub raport legal, deoarece din coroborarea dispoziţiilor art. 71, art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituţie şi ale art. 7 şi 18 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor rezultă cu claritate că, instituţia abilitată să analizeze şi să hotărască asupra situaţiei de incompatibilitate în care se află sau nu un deputat este Camera Deputaţilor.

În opinia recurentei, Agenţia Naţională de Integritate are, potrivit legii, numai competenţa de a evalua posibile situaţii de incompatibilitate, dar decizia de a stabili dacă există sau nu o stare de incompatibilitate aparţine justiţiei.

Spre deosebire de procedurile generale, prevăzute în Legea nr. 176/2010, Statutul deputaţilor şi senatorilor, precum şi Regulamentul Camerei Deputaţilor consacră dreptul exclusiv al plenului Camerei Deputaţilor de a decide existenţa unei stări de incompatibilitate cu calitatea de deputat şi de a hotărî demiterea de drept a celui aflat într-o asemenea situaţie.

În acest context, recurenta a susţinut că sunt evidente următoarele argumente:

- legea privind statutul deputaţilor şi senatorilor este legea specială în materia incompatibilităţilor care privesc demnităţile publice de deputat şi senator;

- procedurile instituite prin această lege şi regulamentele celor două camere sunt, la rândul lor, proceduri decizionale speciale;

- pentru constatarea unei posibile situaţii de incompatibilitate, legea specială dă competenţe Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi şi, în funcţie de raportul acesteia, plenul Camerei deputaţilor decide aplicarea sancţiunii prevăzute de lege, respectiv demiterea de drept;

- legea generală dă Agenţiei Naţionale de Integritate posibilitatea de a constata sau nu o stare de incompatibilitate, numai în măsura în care Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi nu s-a pronunţat în acest sens, tocmai pentru a evita o situaţie de conflict sau contradictorialitate decizională; în situaţia în care Agenţia Naţională de Integritate constată, prin raportul de evaluare, posibila existenţă a unei stări de incompatibilitate şi acest raport nu este atacat în justiţie, potrivit Legii nr. 176/2010, măsura sancţionatorie irevocabilă - respectiv demiterea de drept - aparţine, în exclusivitate, tot plenului Camerei Deputaţilor;

- potrivit procedurilor specifice reglementate de legea specială, Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi analizează situaţia şi, în urma deciziei luată prin vot, emite un punct de vedere, în cazul în care constată că nu există situaţie de incompatibilitate, sau, în cazul în care constată că o asemenea situaţie există, redactează un raport pe care Biroul permanent al Camerei Deputaţilor îl înaintează plenului care hotărăşte irevocabil demiterea de drept;

- punctul de vedere sau, după caz, raportul redactat de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi prin care se constată situaţia de incompatibilitate sunt acte care generează consecinţele prevăzute de lege şi anume, continuarea, în condiţii de legalitate, a mandatului de deputat sau, dimpotrivă, încetarea de drept a acestuia.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs a fost criticată soluţia de respingere a apărărilor formulate cu privire la nelegalitatea raportului de evaluare din 23 februarie 2011 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate cu încălcarea dispoziţiilor procedurale privind evaluarea incompatibilităţilor, susţinându-se că declanşarea din oficiu a unei noi proceduri de evaluare, având ca temei de autosesizare aceeaşi situaţie de pretinsă incompatibilitate încalcă prevederile O.G. nr. 2/2001 şi ale Legii nr. 176/2010, care interzic ca aceeaşi faptă să fie sancţionată de două ori.

În opinia recurentei, referatul întocmit de Agenţia Naţională de Integritate pentru clasarea lucrării nr. x1/2009 întocmite ca urmare a autosesizării privind posibila încălcare a regimului incompatibilităţilor sau conflictului de interese în perioada 2007 - 2009 dovedeşte că nu s-a justificat declanşarea unei noi proceduri şi aceasta cu atât mai mult, cu cât Legea nr. 176/2010 prevede valabilitatea actelor întocmite şi continuarea procedurilor demarate în temeiul Legii nr. 144/2007.

Ultima critică din recurs a fost formulată cu privire la interpretarea dată de instanţa de fond dispoziţiilor legale care reglementează regimul juridic al incompatibilităţilor, arătându-se că este greşită soluţia de menţinere a raportului de evaluare din 23 februarie 2011 pentru că recurenta nu se încadrează în condiţiile de incompatibilitate specificate în art. 81 din Legea nr. 161/2003, nefiind funcţionar public şi neavând o funcţie publică de autoritate.

Ca argument în acest sens, au fost invocate prevederile O.G. nr. 26/2005 şi ale O.U.G. nr. 189/2008, potrivit cărora, directorii instituţiilor de spectacole nu deţineau calitatea de funcţionari publici, în înţelesul Legii nr. 188/1999, fapt confirmat de altfel prin adresele din 14 septembrie 2011 şi din 12 iulie 2011 emise de Agenţia Naţională a funcţionarilor publici din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Recurenta a arătat că incompatibilitatea sa a fost greşit constatată şi faţă de excepţia prevăzută în art. 82 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 şi potrivit căreia, deputaţii şi senatorii pot exercita funcţii sau activităţi din domeniul învăţământului, ştiinţei şi creaţiei literar-artistice.

În consecinţă, s-a susţinut că, în raport cu domeniul de activitate al instituţiei de spectacole C.V.G. Bucureşti - fostul C.G. Bucureşti şi cu temeiul de drept al contractului de management, încheiat de recurentă în baza O.U.G. nr. 189/2008, calitatea acesteia de deputat nu este incompatibilă cu funcţia de director/manager al unei instituţii publice de cultură din domeniul creaţiei literar-artistice.

Cu referire la reglementarea cuprinsă în O.U.G. nr. 189/2008, s-a menţionat că, pe lângă atribuţiile clasice conducerii, managerul cultural este obligat să ducă la îndeplinire prevederile contractului de management, parte integrantă a contractului, acesta fiind în sine o creaţie intelectuală; de asemenea, s-a învederat că, proiectul respectiv conţine proiectele culturale pe care trebuie să le aducă la îndeplinire instituţia publică la conducerea căreia se află directorul/manager, dat fiind că obiectul de activitate al instituţiei este creaţia artistică pe care o comunică public în sala de spectacole.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat pentru următoarele considerente:

1. Aspecte de fapt şi de drept relevate

Agenţia Naţională de Integritate a emis raportul de evaluare din 23 februarie 2012 în care au fost identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi a recurentei-reclamante B.C.N., începând cu data de 19 decembrie 2008 - data validării mandatului de deputat, motivat de deţinerea simultană a calităţii de deputat în Parlamentul României, cât şi a funcţiei de director-manager al C.V.G. Bucureşti, funcţie de conducere specifică unei instituţii publice, încălcând astfel dispoziţiile art. 71 alin. (2) din Constituţia României, art. 81 alin. (2) şi art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Acţiunea formulată de recurenta-reclamantă pentru anularea acestui raport a fost respinsă ca neîntemeiată prin Sentinţa civilă nr. 3369 din 21 mai 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, constatându-se în mod judicios lipsa de temei a tuturor motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată la data de 24 octombrie 2011.

Motivul de nelegalitate prin care s-a invocat necompetenţa intimatei Agenţia Naţională de Integritate de a evalua situaţiile de incompatibilitate a fost corect respins de prima instanţă, reţinându-se lipsa de relevanţă a opiniei exprimate în adresa din 30 ianuarie 2009 de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi din Camera Deputaţilor.

Faţă de reglementarea cuprinsă în Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, instanţa de fond a constatat întemeiat că singura instituţie care are competenţa legală să evalueze situaţiile de incompatibilitate pe baza unei proceduri reglementate în lege organică este Agenţia Naţională de Integritate, instituţie înfiinţată în scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele care îndeplinesc funcţii şi demnităţi publice, pe perioada îndeplinirii acestora.

Procedura de constatare a stării de incompatibilitate este reglementată în titlul II "Proceduri de asigurare a integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice" din Legea nr. 176/2010, lege care în art. 22 alin. (1) prevede dreptul persoanei care face obiectul evaluării de a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii la instanţa de contencios administrativ, conform principiilor constituţionale din art. 124 alin. (1) şi art. 126 alin. (1) din Constituţie privind legalitatea actului de justiţie, independenţa judecătorului şi supunerea lui numai legii.

Faţă de acest cadru constituţional şi legal privind regimul juridic al incompatibilităţilor, este într-adevăr lipsit de relevanţă răspunsul comunicat recurentei-reclamante de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi din Camera Deputaţilor în baza regulamentului propriu al acestei Camere a Parlamentului, ca act cu caracter normativ adoptat în limitele autonomiei regulamentare pentru propria organizare şi funcţionare.

Normele de organizare internă a Camerei Deputaţilor sau a Senatului prevăd procedura de încetare a mandatului unui parlamentar care se află în stare de incompatibilitate, dar prin această procedură, Parlamentul (fie Camera Deputaţilor, fie Senatul), în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, nu poate să se substituie puterii judecătoreşti şi să soluţioneze, prin hotărâri proprii, litigiile care ţin de competenţa instanţelor judecătoreşti, neavând competenţa constituţională de a realiza justiţia, respectiv de a aplica legea pentru rezolvarea proceselor dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective.

Instanţa de contencios constituţional, reţinând principiul constituţional al separării puterilor în stat, s-a pronunţat prin Decizia nr. 972 din 21 noiembrie 2012 (publicată în M. Of. nr. 800/28.11.2012) că, deşi, în aparenţă, dispoziţiile regulamentului unei Camere a Parlamentului şi cele ale Legii nr. 176/2010 operează o suprapunere de competenţă între Camera Parlamentului, pe de o parte, şi Agenţia Naţională de Integritate şi instanţele judecătoreşti, pe de altă parte, în realitate, cele două reglementări prevăd două proceduri distincte cu privire la constatarea stării de incompatibilitate şi efectele pe care le produce o atare constatare.

Astfel, s-a considerat că, în virtutea autonomiei parlamentare, fiecare Cameră a Parlamentului poate constata, potrivit procedurii interne, atât starea de incompatibilitate, care este prevăzută de lege şi de regulament, cât şi încetarea de drept a mandatului de parlamentar şi vacanţa locului respectiv, în schimb, potrivit Legii nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate prin raportul de evaluare şi ulterior, instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea contestaţiei formulată împotriva acestui raport nu pot constata decât starea de incompatibilitate în care se află parlamentarul, fără a avea competenţe cu privire la dispunerea încetării calităţii de parlamentar şi de aceea, după parcurgerea procedurii prevăzute de lege, devin din nou incidente prevederile regulamentare, în sensul că, raportul de evaluare, alături de hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă constituie temeiul adoptării hotărârii Camerei Parlamentului prin care se constată încetarea de drept a mandatului de parlamentar şi vacanţa locului respectiv.

În consecinţă, autonomia regulamentară a fiecăreia din Camerele Parlamentului nu poate fi exercitată în mod discreţionar, abuziv, cu încălcarea prevederilor constituţionale, legale şi chiar regulamentare în vigoare şi acesta este argumentul principal care legitimează procedura instituită prin Legea nr. 176/2010, accesul la justiţie constituind o garanţie constituţională în favoarea parlamentarului împotriva abuzului autorităţii administrative (Agenţia Naţională de Integritate), pe de o parte, cât şi împotriva abuzului autorităţii legiuitoare, pe de altă parte, garanţie menită să asigure o protecţie sporită mandatului pe care parlamentarul îl exercită.

Motivul de nelegalitate prin care s-a invocat dubla sancţionare pentru aceeaşi faptă a fost corect respins de prima instanţă, constatându-se că, raportul de evaluare din 23 februarie 2011 a fost întocmit de Agenţia Naţională de Integritate cu respectarea condiţiilor procedurale prevăzute de Legea nr. 176/2010, în baza sesizării din oficiu în lucrarea din 16 noiembrie 2010.

Recurenta a susţinut neîntemeiat existenţa unei contradicţii între concluziile raportului de evaluare din 16 noiembrie 2011 şi soluţia de clasare dispusă de aceeaşi autoritate publică în Dosarul nr. A/780/1.1/2009, întrucât închiderea acestei prime lucrări a fost consecinţa încetării efectelor juridice ale dispoziţiilor din Legea nr. 144/2007 care abilitau Agenţia Naţională de Integritate să parcurgă procedura de control demarată, prin declararea lor ca neconstituţionale în Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010 pronunţată de Curtea Constituţională (publicată în M. Of. nr. 294/5.05.2010).

Neconstituţionalitatea prevederilor legale care constituiau temeiul juridic al procedurii de control şi expirarea termenului prevăzut în art. 147 alin. (1) din Constituţia României pentru punerea în acord a acestor prevederi neconstituţionale cu Constituţia au determinat prima soluţie de clasare şi prin urmare, aceasta nu este rezultatul exercitării de către Agenţia Naţională de Integritate a prerogativelor de control şi finalizării acestora printr-un act administrativ de autoritate din perspectiva constatării existenţei sau inexistenţei unei stări de incompatibilitate a recurentei-reclamante, astfel că nu se poate reţine o contradicţie între cele două lucrări sau o dublă sancţionare a persoanei evaluate.

Motivul de nelegalitate prin care a fost criticată interpretarea dată de agenţia intimată dispoziţiilor legale care reglementează regimul juridic al incompatibilităţilor parlamentarilor a fost corect respins de instanţa de fond, constatându-se legalitatea raportului de evaluare din 23 februarie 2011, atât din punct de vedere procedural, cât şi din punct de vedere al normelor de drept material referitoare la existenţa unei stări de incompatibilitate prin deţinerea simultană a calităţii de deputat în Parlamentul României şi a funcţiei de director/manager la o instituţie publică de cultură.

Concluzia instanţei de fond s-a întemeiat pe următorul cadru constituţional şi legal privind regimul juridic al incompatibilităţilor parlamentare, în vigoare la data întocmirii raportului de evaluare din 23 februarie 2011:

- dispoziţiile art. 71 alin. (2) din Constituţia României şi ale art. 14 alin. (2) din Legea nr. 96/2006 republicată privind Statutul deputaţilor şi senatorilor potrivit cărora, calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului;

- dispoziţiile art. 81 din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora, calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, potrivit Constituţiei, cu excepţia celei de membru al Guvernului, iar prin funcţii publice, incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, se înţelege funcţiile din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate celor de secretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia Prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi al Guvernului, funcţiile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorităţi şi instituţii publice, funcţiile de consilieri locali şi consilieri judeţeni, de prefecţi şi subprefecţi şi celelalte funcţii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funcţiile de primar, viceprimar şi secretar ai unităţilor administrativ-teritoriale, funcţiile de conducere şi execuţie din serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe din unităţile administrativ-teritoriale şi din aparatul propriu şi serviciile publice ale consiliilor judeţene şi consiliilor locale, precum şi funcţiile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le deţin să candideze în alegeri;

- dispoziţiile art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora calitatea de deputat şi senator este, de asemenea, incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Aceste dispoziţii legale au fost corect aplicate circumstanţelor concrete ale cauzei, reţinându-se că funcţia deţinută de recurenta-reclamantă de director-manager al C.G. Bucureşti (C.V.G. Bucureşti), instituţie publică aflată în subordinea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, este o funcţie publică de conducere, remunerată de autoritate în baza unui contract de management încheiat pe durată determinată conform Legii nr. 269/2009 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 189/2008 privind managementul instituţiilor publice de cultură.

Calificarea contractului de management încheiat de recurenta-reclamantă a fost determinată în baza definiţiilor legale prevăzute în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 189/2008, din care rezultă că managementul are semnificaţia de organizare, gestionare şi conducere a activităţii unei instituţii publice de cultură de către o persoană fizică sau juridică, pe baza setului de cerinţe definite de autoritate în caietul de obiective, iar contractul de management cuprinde clauze organizatorice, financiare şi tehnice, prin care managerul dobândeşte calitatea de ordonator terţiar de credite, cu obligaţia de asumare a responsabilităţilor care decurg din această calitate: gestionarea şi administrarea patrimoniului public încredinţat instituţiei pe care o conduce, adoptarea de măsuri în vederea îndeplinirii prevederilor bugetului anual de venituri şi cheltuieli al aceleiaşi instituţii.

Instanţa de fond a avut în vedere şi dispoziţiile art. 28 alin. (2) şi art. 29 ale acestui act normativ care prevăd că, remuneraţia managerului persoană fizică este asimilată din punct de vedere fiscal veniturilor salariale, iar cuantumul acesteia se stabileşte la nivelul maxim brut care se plăteşte în instituţia publică, în condiţiile legii, majorat cu până la 55% din acesta.

De asemenea, s-a reţinut că, potrivit clauzelor contractelor de management din 22 august 2008 şi din 5 martie 2009 semnate de recurenta-reclamantă, contractul de management a fost asimilat unui contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată.

Instanţa de fond a stabilit judicios că domeniul de activitate al instituţiei publice şi temeiul de drept al contractului de management încheiat de recurenta-reclamantă nu justifică incidenţa în cauză a excepţiei reglementate de dispoziţiile art. 82 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, care prevăd că, deputaţii şi senatorii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei-artistice.

Recurenta-reclamantă a invocat neîntemeiat această reglementare, întrucât funcţia sa de conducere, chiar dacă vizează conducerea unei instituţii publice de spectacole, nu se exercită printr-o activitate de creaţie literar-artistică, implicând atribuţii de gestionare, conducere şi organizare a instituţiei, ceea ce presupune măsuri organizatorice cu privire la personal, buget, organizarea activităţii, precum şi prerogative de angajator, elaborarea proiectelor de buget, inclusiv prin prefigurarea unor achiziţii publice de bunuri, lucrări şi servicii necesare desfăşurării activităţii instituţiei.

Toate aceste activităţi sunt independente de domeniul creaţiei literar-artistice în care funcţionează instituţia de cultură respectivă, aşa după cum rezultă de altfel şi din clauzele contractului de management şi din conţinutul caietului de obiective pentru realizarea căruia s-a încheiat şi care, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 189/2008, cuprinde prevederi organizatorice, financiare şi tehnice privind proiectul de management şi anume:

- date despre activitatea, bugetul şi specificul instituţiei publice de cultură;

- regulamentul de organizare şi funcţionare al instituţiei;

- sarcini şi obiective pentru management.

Acelaşi act normativ prevede în art. 12 alin. (1) că, prin caietul de obiective, candidaţilor li se solicită analize cu privire la organizarea şi situaţia economico-financiară a instituţiei publice de cultură, programele şi planul de acţiune pentru îndeplinirea misiunii specifice a acestei instituţii şi o previziune a situaţiei economico-financiare, cu estimarea recurselor financiare necesare, spre a fi alocate de către autoritate.

În atare situaţie, funcţia publică de conducere deţinută de recurenta-reclamantă la o instituţie publică de cultură are aceeaşi natură juridică cu funcţiile publice prevăzute la art. 81 şi art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 ca fiind incompatibile cu mandatul de deputat sau de senator, deoarece prin cumularea calităţii de parlamentar cu o asemenea funcţie, parlamentarul poate intra în conflict cu prerogativele şi obligaţiile statutului său şi astfel, confuzia de competenţe şi de calităţi generată de un astfel de cumul este în dauna funcţiilor îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Cum existenţa stării de incompatibilitate este condiţionată de exercitarea în acelaşi timp a mandatului de parlamentar şi a uneia din funcţiile publice prevăzute în art. 81 - 82 din Legea nr. 161/2003, devine lipsit de relevanţă argumentul recurentei-reclamante că nu a fost funcţionar public în perioada verificată şi în consecinţă, prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici nu pot fi avute în vedere pentru exceptarea sa de la regimul juridic al incompatibilităţilor parlamentarilor, nefiind aplicabile raportului juridic dedus judecăţii în prezenta cauză.

Pentru considerentele care au fost expuse, constatând că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii pronunţate de instanţa de fond, Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat.

2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. din 1865 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de N.C.B.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de N.C.B. împotriva Sentinţei civile nr. 3369 din 21 mai 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 octombrie 2014.

← ICCJ. Decizia nr. 3792/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate...  ICCJ. Decizia nr. 3795/2014. Contencios. Anulare act... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 3793/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs