ICCJ. Decizia nr. 3831/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3831/2014
Dosar nr. 1633/2/2013
Şedinţa publică de la 15 octombrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 2134 din 25 iunie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta SC "A." SA Tulcea pentru anularea Deciziei nr. 136787 din 6 septembrie 2012 şi a notei de constatare a neregulilor din 3 iulie 2012 întocmite de pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor cu privire la corecţia financiară de 5% în sumă de 353.618 lei pentru contractul "Asistenţă tehnică pentru managementul proiectului".
Instanţa de fond a constatat legalitatea celor două acte administrative contestate, reţinând că acestea au fost corect întocmite de către ministerul pârât cu aplicarea dispoziţiilor din O.U.G. nr. 34/2006 şi din O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează activitatea de prevenire, de constatare a neregulilor, de stabilire şi de recuperare a creanţelor bugetare rezultate din neregulile apărute din obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi a fondurilor publice naţionale aferente acestora.
Astfel, s-a avut în vedere că, activitatea de control a fost demarată după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 în baza notificării privind suspiciunea de neregulă din 19 ianuarie 2012 întocmită de Direcţia Fondul de Coeziune - Serviciul Monitorizare Raportare.
Concluzia instanţei de fond cu privire la norma de drept aplicabilă în cauză s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora, activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a acestui act normativ se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 79/2003, aprobată prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare.
De asemenea, s-a avut în vedere că, verificarea legalităţii procedurii de atribuire s-a efectuat de către autoritatea pârâtă în raport cu O.U.G. nr. 34/2006 şi cu H.G. nr. 925/2006, acte normative în vigoare la data procedurii de atribuire a contractului.
Pe fondul cauzei, s-a constatat de asemenea legalitatea actelor administrative deduse judecăţii cu privire la încălcarea de către reclamantă a dispoziţiilor art. 75 alin. (1) şi art. 71 din O.U.G. nr. 34/2006, atât cu privire la reducerea termenului de depunere a ofertelor, cât şi cu privire la publicarea unui anunţ tip erată, fără majorarea corespunzătoare a termenului de depunere a ofertelor.
Cu privire la reducerea termenului minim de depunere a ofertelor ca urmare a publicării anunţului de intenţie din 23 februarie 2008, s-a reţinut că reclamanta a încălcat dispoziţiile art. 75 alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 34/2006, care prevăd că reducerea termenului de depunere a ofertelor de la 52 la 36 de zile este permisă în cazul în care anunţul de intenţie a conţinut toate informaţiile care sunt prevăzute pentru anunţul de participare - în măsura în care acestea sunt cunoscute la data publicării anunţului de intenţie - şi a fost transmis spre publicare cu cel mult 12 luni şi cu cel puţin 52 de zile înainte de data transmiterii spre publicare a anunţului de participare.
Argumentele prin care reclamanta a invocat faptul că, la momentul publicării anunţului de intenţie, nu deţinea toate informaţiile privind criteriile de calificare şi de selecţie, au fost respinse ca nefondate de prima instanţă, cu motivarea că, într-o asemenea situaţie, autoritatea contractantă nu avea dreptul să beneficieze de reducerea termenului de depunere a ofertelor de 36 de zile.
Pentru această abatere, rezultând din aplicarea necorespunzătoare a unor elemente auxiliare procedurii de atribuire, instanţa de fond a considerat că echipa de control a aplicat corecţia financiară în conformitate cu prevederile art. 75 alin. (1) - (4) din O.U.G. nr. 34/2006, art. 28 şi pct. 1.12 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 66/2011, avându-se în vedere un potenţial impact financiar asupra bugetului UE prin aceea că, a afectat concurenţa, în sensul împiedicării unor potenţiali ofertanţi de a depune oferte în cadrul termenului legal.
Cu privire la publicarea unui anunţ tip erată, fără majorarea corespunzătoare a termenului de depunere a ofertelor, judecătorul fondului a constatat că este corectă concluzia organelor de control referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 71 din O.U.G. nr. 34/2006, care obligă autoritatea contractantă să asigure operatorilor economici interesaţi o perioadă suficientă pentru elaborarea şi depunerea ofertelor.
În fapt, s-a reţinut că, la 20 de zile de la publicarea anunţului de participare, autoritatea contractantă a publicat în SEAP erata nr. x1 la anunţul de participare nr. x2 din 6 noiembrie 2008, prin care a modificat cerinţele privind experienţa necesară, fără modificarea corespunzătoare a termenului limită de depunere a ofertelor - 11 decembrie 2008.
2. Cererea de recurs
Împotriva Sentinţei civile nr. 2134 din 25 iunie 2013 a declarat recurs reclamanta SC A. SA Tulcea, în condiţiile prevăzute de art. 483 C. proc. civ., republicat.
2.1. Motivele de casare
În susţinerea recursului, recurenta a invocat motivele de nelegalitate reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., republicat, respectiv când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
2.2. Principalele argumente invocate.
În temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, s-a susţinut că hotărârea primei instanţe nu a fost motivată în fapt şi în drept, conform dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., republicat.
Considerând că hotărârea atacată nu cuprinde o analiză corectă şi completă a problemelor juridice deduse judecăţii, recurenta a învederat că din motivarea expusă nu rezultă argumentele care au determinat convingerea judecătorului pentru pronunţarea soluţiei de respingere a acţiunii.
În temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, s-a susţinut că au fost aplicate greşit normele de drept material, atât cu privire la actul normativ în baza căruia au fost încheiate actele administrative contestate, cât şi cu privire la abaterile pentru care a fost aplicată corecţia financiară de 5%.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs, au fost invocate următoarele argumente:
- Pentru neregula pretins a fi fost săvârşită în perioada noiembrie - decembrie 2008, echipa de control a aplicat prevederile O.U.G. nr. 66/2011, încălcându-se astfel principiul neretroactivităţii legii civile noi.
- Pentru reducerea termenului de depunere a ofertelor, au fost interpretate greşit dispoziţiile art. 51 alin. (1), art. 75 alin. (2) şi art. 89 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit cărora, autoritatea contractantă poate beneficia de reducerea termenului chiar dacă anunţul de intenţie nu a conţinut toate informaţiile pentru anunţul de participare, în măsura în care acestea nu sunt cunoscute la data publicării anunţului de intenţie; recurenta a învederat că, publicarea anunţului de intenţie nu obligă autoritatea contractantă să efectueze achiziţia respectivă şi că această pretinsă abatere are un caracter formal, aşa după cum rezultă din faptul că, după data publicării anunţului de participare, nu au existat operatori care să solicite prelungirea termenului stabilit pentru pregătirea ofertelor şi nu a existat un potenţial impact financiar, astfel că nu a fost prejudiciat bugetul UE şi nici nu s-au plătit sume în mod necuvenit.
- Pentru erata publicată fără majorarea corespunzătoare a termenului de depunere a ofertelor, recurenta a arătat că a acţionat în limitele stricte ale dispoziţiilor art. 72 din O.U.G. nr. 34/2006, întrucât majorarea termenului şi de altfel, o prelungire a acestui termen ar fi reprezentat o încălcare a reglementării respective; recurenta a mai precizat că dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 34/2006, care au constituit temeiul juridic al actelor întocmite de către intimat, nu erau aplicabile în cauză, pentru că se referă la modalitatea de stabilire a termenului înainte de publicarea anunţului de intenţie, dar după publicarea acestuia, devin aplicabile prevederile art. 72 referitoare la prelungirea termenului respectiv.
3. Apărările intimatului
Prin întâmpinarea formulată intimatul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii pronunţate de instanţa de fond ca fiind legală şi temeinică.
4. Procedura de soluţionare a recursului
4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru
Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi alin. (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 martie 2014, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.
Prin încheierea Camerei de Consiliu din data de 27 mai 2014, completul filtru a constatat faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul recurentei SC "A." SA Tulcea ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.
4.2. Cu privire la fondul recursului
4.2.1. Analiza motivelor de casare invocate.
Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, reţinând în acest sens, în dezacord cu recurenta, că instanţa de fond a examinat toate argumentele invocate prin acţiunea în anulare, prin raportare la probele care au fost administrate şi la normele de drept aplicabile litigiului, expunând printr-o motivare coerentă şi lipsită de contradicţii sau de ambiguităţi, considerentele de fapt şi de drept pentru care s-a pronunţat hotărârea de respingere a acţiunii.
În conformitate cu dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, hotărârea atacată cuprinde considerentele referitoare la susţinerile părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.
Ca una din garanţiile procedurale ale dreptului la un proces echitabil, în sensul dispoziţiilor art. 6 parag. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, motivarea hotărârii trebuie să cuprindă argumentele decisive pentru soluţionarea cauzei, fără însă ca obligaţia de motivare să impună şi o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, mai ales dacă aceasta se subsumează altor apărări care au fost deja examinate, cu expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea lor şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată, astfel cum în mod constant s-a reţinut şi în jurisprudenţa Curţii europene a drepturilor omului (cauza Hadjianastassiou c. Grecia - Hotărârea din 16 decembrie 1992, cauza Van der Hurk c. Olanda - Hotărârea din 19 aprilie 1994, cauza Gheorghe c. România - Hotărârea din 15 martie 2007).
În consecinţă, cerinţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost respectată în cauză prin expunerea tuturor circumstanţelor litigiului, avute în vedere pentru soluţionarea corectă a problemei deduse judecăţii.
Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate nici prin prisma motivului de nelegalitate invocat în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, cu privire la actul normativ incident în cauză şi cu privire la abaterile pentru care a fost aplicată o corecţie financiară de 5% în sumă de 353.618 lei.
Argumentul recurentei privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile noi a fost corect respins de judecătorul fondului, constatându-se întemeiat că, în cauză activitatea de control s-a efectuat ca urmare a emiterii documentului intitulat "Suspiciunea de neregulă" din 19 ianuarie 2012 transmis de Direcţia Fondul de Coeziune - Serviciul Raportare din cadrul Direcţiei Generale AM POS Mediu, deci după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că din punct de vedere procedural era aplicabil acest act normativ, chiar dacă fapta a fost săvârşită sub imperiul legii vechi şi anume, O.G. nr. 79/2003.
Legalitatea procedurii de atribuire a contractului de servicii din 3 februarie 2009 "Asistenţă tehnică pentru managementul proiectului" a fost însă verificată de către ministerul intimat în raport cu actele normative din domeniul achiziţiilor publice în forma în vigoare la data determinării procedurii de atribuire a contractului, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006.
Această concluzie se impune faţă de dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora, activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003; interpretând această reglementare prin raţionamentul per a contrario, judecătorul fondului a stabilit în mod corect că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care se desfăşoară după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează şi se valorifică cu aplicarea acestui ultim act normativ, astfel că, ministerul intimat, în calitate de autoritate publică emitentă a actelor administrative deduse judecăţii, nu a încălcat principiul constituţional al neretroactivităţii legii civile noi.
Argumentul recurentei privind reducerea termenului de depunere a ofertelor de la 52 la 36 de zile în conformitate cu prevederile art. 75 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006 a fost respins de asemenea în mod întemeiat de prima instanţă, constatându-se legalitatea actelor administrative prin care intimatul-pârât a aplicat o corecţie financiară în baza pct. 1.12 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 66/2011 pentru abaterea rezultând din aplicarea necorespunzătoare a unor elemente auxiliare procedurii de atribuire.
În sensul acestei reglementări, abaterea poate fi constatată atunci când contractul a fost atribuit cu respectarea legislaţiei privind achiziţiile publice, însă nu au fost respectate unele obligaţii auxiliare, cum ar fi publicarea anunţului de atribuire a contractului.
Recurenta a uzat de procedura reducerii termenului minim de depunere a ofertelor, urmare publicării anunţului de intenţie din 23 februarie 2008, cu încălcarea regulii instituite prin art. 75 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, conform căreia, reducerea termenului de depunere a ofertelor la 36 de zile este permisă în cazul în care anunţul de intenţie a conţinut toate informaţiile care sunt prevăzute pentru anunţul de participare - în măsura în care acestea sunt cunoscute la data publicării anunţului de intenţie şi a fost transmis spre publicare cu cel mult 12 luni şi cu cel puţin 52 de zile înainte de data transmiterii spre publicare a anunţului de participare.
Faţă de aceste prevederi legale, judecătorul fondului a constatat în mod judicios că, în cazul în care nu sunt cunoscute toate informaţiile care sunt prevăzute a fi cuprinse în anunţul de participare, autoritatea contractantă nu are dreptul să beneficieze de reducerea termenului de depunere a ofertelor la 36 de zile, iar apărarea recurentei că nu deţinea toate informaţiile referitoare la criteriile de calificare şi de selecţie nu poate fi reţinută ca o justificare rezonabilă pentru nerespectarea prevederilor art. 75 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006.
Condiţia impusă de art. 75 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006 a fost preluată din legislaţie comunitară, respectiv din art. 38 al Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii de lucrări de bunuri şi servicii, care prevede că reducerea termenelor de primire a cererilor de participare şi a ofertelor este permisă cu condiţia ca anunţul de informare prealabilă să fi cuprins toate informaţiile necesare pentru anunţul de participare prevăzut de anexa VII A, în cazul în care respectivele informaţii sunt disponibile în momentul publicării anunţului şi în care respectivul anunţ de informare prealabilă a fost trimis spre publicare cu maximum 52 de zile şi maximum 12 luni înainte de data trimiterii anunţului de participare.
Avându-se în vedere faptul că legislaţia naţională în materie de achiziţii publice asigură transpunerea acquis-ului comunitar referitor la acest domeniu, pentru o interpretare corectă a prevederilor art. 75 din O.U.G. nr. 34/2006 este necesară o coroborare cu prevederile art. 45 din Directiva 2004/17/EC şi art. 38 din Directiva 2004/18/EC.
Modalitatea de interpretare a acestor dispoziţii legale, potrivit auditorilor Curţii Europene de Conturi şi reprezentanţilor serviciilor tehnice ale Comisiei Europene, este următoarea:
- reducerea termenelor limită de depunere a ofertelor aferente procedurilor de licitaţie deschisă şi restrânsă, ca urmare a transmiterii unui anunţ de intenţie, este posibilă numai în măsura în care se respectă condiţiile impuse de lege şi numai dacă se regăsesc la nivelul acestuia toate cerinţele minime de calificare şi selecţie solicitate de autoritatea contractantă pentru acea procedură, cerinţe minime a se regăsi în mod obligatoriu şi în viitorul anunţ de participare;
- în cazul criteriului de atribuire "oferta mai avantajoasă din punct de vedere economic", în măsura în care se cunosc la momentul transmiterii anunţului de intenţie, se vor detalia şi factorii de evaluare;
- reducerea de termen este posibilă numai în măsura în care criteriile de calificare şi selecţie, precum şi criteriul de atribuire publicate la nivelul anunţului de intenţie se regăsesc şi în anunţul de participare.
Prin urmare, anunţurile de intenţie care nu conţin toate aceste informaţii nu pot fi invocate pentru a beneficia de reducerea termenelor în cazul publicării unui anunţ de intenţie.
Nefondată este şi susţinerea recurentei că, faţă de caracterul formal al abaterii constatate, nu se impunea aplicarea unei corecţii financiare.
Pentru abaterea săvârşită prin aplicarea necorespunzătoare a unor elemente auxiliare, instanţa de fond a apreciat corect că aplicarea sancţiunii s-a impus pentru un potenţial impact financiar asupra bugetului UE, prin aceea că a fost afectată concurenţa, în sensul împiedicării unor potenţiali ofertanţi de a depune oferte în cadrul termenului legal.
În consecinţă, la stabilirea valorii corecţiei financiare aplicate au fost avute în vedere consecinţele abaterii săvârşite de către autoritatea contractantă în raport cu prevederile art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011, art. 13 din H.G. nr. 875/2011 şi cu Orientările nr. COCOF 07/0037/03 - RO aprobate de Comisia Europeană pentru stabilirea corecţiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanţate din fondurile structurale şi fondul de coeziune în caz de nerespectare a normelor în materia de contracte de achiziţii publice.
Argumentul recurentei că prin erata publicată la data de 26 noiembrie 2008 nu a modificat anunţul de participare şi deci nu se impunea prelungirea termenului de depunere a ofertelor a fost corect respins de instanţa de fond, constatându-se că modificarea cerinţelor de calificare fără prelungirea corespunzătoare a termenului de depunere a ofertelor încalcă dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 34/2006, care impun autorităţii contractante să asigure operatorilor economici interesaţi o perioadă suficientă pentru elaborarea şi depunerea ofertelor.
Prin modificarea cerinţelor de calificare şi selecţie, fără prelungirea corespunzătoare a termenului de depunere a ofertelor, autoritatea contractantă a scurtat durata minimă legală pentru elaborarea şi depunerea ofertelor, neacordând potenţialilor ofertanţi timp suficient pentru elaborarea şi depunerea ofertelor; de asemenea, se reţine că, operatorii economici care deja solicitaseră documentaţia de atribuire au fost nevoiţi să refacă oferta elaborată în funcţie de modificările aduse prin erata nr. x1 publicată în SEAP.
Susţinerea recurentei că, pentru erata publicată la data de 26 noiembrie 2008 a fost aplicat în mod retroactiv cazul de prelungire a termenului de elaborare şi de depunere a ofertelor prevăzut în O.U.G. nr. 77/2012, prin care a fost modificat art. 72 din O.U.G. nr. 34/2006, se dovedeşte a fi nefondată în raport cu temeiul juridic al actelor administrative contestate, care l-au constituit dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 34/2006, în redactarea în vigoare la data procedurii verificate şi care impuneau autorităţii contractante obligaţia de a asigura operatorilor economici interesaţi o perioadă suficientă pentru elaborarea şi depunerea ofertelor.
În consecinţă, concluzia instanţei de fond privind legalitatea actelor întocmite de intimatul-pârât corespunde probatoriul administrat şi cadrului legislativ aplicat pentru constatarea neregulilor, stabilirea corecţiei financiare şi recuperarea creanţelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.
4.2.2. Soluţia instanţei de recurs
Faţă de considerente care au fost depuse, Înalta Curte constată că este legală hotărârea pronunţată de instanţa de fond, că sunt neîntemeiate motivele de nelegalitate invocate în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., republicată şi în baza dispoziţiilor art. 497 alin. (1) C. proc. civ., republicat şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de SC "A." SA Tulcea.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de SC "A." SA Tulcea împotriva Sentinţei civile nr. 2134 din 25 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3829/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3833/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
