ICCJ. Decizia nr. 4259/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
DECIZIA nr. 4259/2014
Dosar nr. 4025/2/2012
Şedinţa publică de la 12 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată la 15 mai 2012 în Dosarul nr. 4025/2/2012, reclamantul Centrul Român pentru Administrarea Drepturilor Artiştilor Interpreţi - CREDIDAM a solicitat anularea Deciziei nr. 11 din 7 februarie 2012 emisă de pârâtul O.R.D.A. (publicată în M. Of. nr. 109/10.02.2012), prin care a fost desemnat organismul de gestiune colectivă Asociaţia Română pentru Artişti Interpreţi sau Executanţi - ARAIEX drept colector al remuneraţiilor cuvenite artiştilor interpreţi sau executanţi pentru comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial ori a reproducerilor acestora, stabilite prin Metodologia privind comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial sau ale reproducerilor acestora şi tabelele cuprinzând drepturile patrimoniale ale artiştilor interpreţi sau executanţi şi producătorilor de fonograme.
Reclamantul a solicitat şi obligarea pârâtului O.R.D.A. la plata de despăgubiri pentru paguba cauzată prin actul administrativ contestat şi la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 10.858,18 RON, suportate în dosarul având ca obiect cererea de suspendare a executării acestui act.
Prin cererea înregistrată la 2 iulie 2012 sub nr. 5298/2/2012, reclamantul Centrul Român pentru Administrarea Drepturilor Artiştilor Interpreţi - CREDIDAM a solicitat anularea Deciziei nr. 56 din 7 mai 2012 emisă de pârâtul O.R.D.A. (publicată în M. Of. nr. 313 din 10.05.2012), prin care a fost desemnat organismul de gestiune colectivă Asociaţia Română pentru Artişti Interpreţi sau Executanţi - ARAIEX drept colector al remuneraţiilor cuvenite artiştilor interpreţi sau executanţi pentru comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial ori a reproducerilor acestora şi tabelele cuprinzând drepturile patrimoniale ale artiştilor interpreţi sau executanţi şi producătorilor de fonograme.
Reclamantul a solicitat şi obligarea pârâtului O.R.D.A. la plata de despăgubiri pentru paguba cauzată prin actul administrativ contestat şi la plata cheltuielilor de judecată efectuate în dosarul având ca obiect cererea de suspendare a executării acestui act.
Prin cererea înregistrată la 7 august 2012 sub nr. 6342/2/2012, reclamantul Centrul Român pentru Administrarea Drepturilor Artiştilor Interpreţi - CREDIDAM a solicitat anularea Deciziei nr. 39 din 21 martie 2012 emisă de pârâtul O.R.D.A. (publicată în M. Of. nr. 197/26.03.2012), prin care a fost desemnat organismul de gestiune colectivă Asociaţia Română pentru Artişti Interpreţi sau Executanţi - ARAIEX drept colector al remuneraţiilor cuvenite artiştilor interpreţi sau executanţi pentru comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial ori a reproducerilor acestora, stabilite prin Metodologia privind comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial sau ale reproducerilor acestora şi tabelele cuprinzând drepturile patrimoniale ale artiştilor interpreţi sau executanţi şi producătorilor de fonograme.
Reclamantul a solicitat şi obligarea pârâtului O.R.D.A. la plata de despăgubiri pentru paguba cauzată prin actul administrativ contestat şi la plata cheltuielilor de judecată efectuate în dosarul având ca obiect cererea de suspendare a executării acestui act.
În motivarea cererilor de chemare în judecată, reclamantul a susţinut că deciziile contestate sunt nelegale, fiind emise de pârâtul O.R.D.A. cu nerespectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 8/1996 pentru desemnarea colectorului sumelor datorate de utilizatori sau de alţi plătitori în cazul existenţei mai multor organisme de gestiune colectivă pentru acelaşi domeniu de creaţie, dacă acestea nu depun la O.R.D.A. un protocol cu privire la:
- criteriile de repartizare între organisme a remuneraţiei;
- organismul de gestiune colectivă care urmează să fie numit dintre acestea, prin decizie a directorului general al O.R.D.A., drept colector în domeniul titularilor de drepturi în cauză;
- modalitatea de evidenţiere şi justificare a cheltuielilor privind acoperirea reală a costurilor de colectare ale organismului de gestiune colector.
Reclamantul a criticat deciziile emise de pârât pentru încălcarea dispoziţiilor legale care prevăd condiţia reprezentativităţii, arătând că este singurul organism de gestiune colectivă în măsură să colecteze remuneraţiile datorate artiştilor interpreţi sau executanţi pentru comunicarea publică, deoarece este primul organism de gestiune colectivă pentru artişti interpreţi sau executanţi de pe teritoriul României, având cel mai mare număr de membri (aproximativ 11.000) şi 29 de acorduri bilaterale încheiate cu 22 de ţări, spre deosebire de pârâta ARAIEX, care s-a înfiinţat la data de 14 iulie 2011, are numai 560 de membri şi neavând acorduri bilaterale cu alte state, nu reprezintă artişti străini.
Deciziile întocmite de pârâtul O.R.D.A. au fost criticate de reclamant şi pentru încălcarea obligaţiei de transparenţă impusă de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, obligaţie care impune autorităţilor publice să permită accesul la luarea deciziilor administrative şi nu numai obligaţia de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative.
Pentru respectarea principiului transparenţei decizionale, s-a arătat că pârâtul O.R.D.A., în calitate de autoritate a administraţiei publice, avea obligaţia de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele deciziilor respective, cu atât mai mult cu cât acestea au modificat o metodologie negociată şi acceptată printr-un protocol semnat între CREDIDAM, UFPR şi reprezentanţii utilizatorilor.
Deciziile emise de pârâtul O.R.D.A. au fost criticate de reclamant şi pentru nerespectarea obligaţiei de motivare a actelor administrative, arătându-se că simpla enumerare a unor dispoziţii normative nu echivalează cu motivarea actului, deoarece nu au fost expuse elementele de fapt şi de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis prin încheierea din şedinţa publică de la 16 noiembrie 2012 excepţia conexităţii şi a dispus conexarea Dosarelor nr. 5.298/2/2012 şi nr. 6.342/2/2012 la Dosarul nr. 4.025/2/2012.
Prin Sentinţa civilă nr. 7245 din 21 decembrie 2012, aceeaşi instanţă a admis cererile formulate de reclamant şi a anulat Deciziile nr. 11 din 7 februarie 2012, nr. 39 din 21 martie 2012 şi nr. 56 din 7 mai 2012 emise de pârâtul O.R.D.A.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a constatat că Deciziile nr. 11 din 7 februarie 2012, nr. 39 din 21 martie 2012 şi nr. 56 din 7 mai 2012 au fost emise de pârâtul O.R.D.A. cu încălcarea dispoziţiilor art. 133 alin. (1) - (3), raportat la art. 1291 din Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor şi drepturile conexe, deoarece a fost desemnat drept colector pentru comunicare publică/sursa ambiental un organism de gestiune colectivă nou-înfiinţat, cu un număr de membri mult mai mic decât reclamantul CREDIDAM şi cu un repertoriu gestionat extrem de redus comparativ cu acesta.
Nelegalitatea celor trei decizii contestate de către reclamant a fost constatată de prima instanţă şi faţă de încălcarea obligaţiei de transparenţă impusă de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, cu motivarea că O.R.D.A., în calitate de autoritate a administraţiei publice, avea obligaţia de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele deciziilor respective, cu atât mai mult cu cât Metodologia astfel modificată a fost negociată şi acceptată printr-un protocol semnat între CREDIDAM, UPFR şi reprezentanţii utilizatorilor.
În acelaşi sens, s-a reţinut că transparenţa decizională trebuia asigurată în raport cu organismul de gestiune colectivă CREDIDAM, deoarece la data emiterii deciziilor contestate, acţiunile CREDIDAM erau limitate, ca urmare a suspendării activităţii dispusă prin Decizia O.R.D.A. nr. 6 din 31 ianuarie 2012.
Nelegalitatea deciziilor emise de pârâtul O.R.D.A. a fost constatată de instanţa de fond şi pentru lipsa unei motivări, din care să rezulte împrejurările care au determinat adoptarea lor, ceea ce a afectat posibilitatea reclamantului de a-şi exercita în mod corespunzător dreptul la apărare şi de a exercita în mod eficient accesul la justiţie.
Astfel, s-a avut în vedere că, motivarea reprezintă o condiţie esenţială de legalitate a unui act administrativ, având o dublă finalitate şi anume:
- asigură respectarea principiului transparenţei actului administrativ faţă de subiectul de drept vizat;
- din perspectiva instanţei de judecată, permite demarcaţia între actul administrativ adoptat de autoritatea publică în cadrul marjei de apreciere pe care legea i-o conferă şi cel adoptat cu exces de putere.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Asociaţia Română pentru Artişti Interpreţi sau Executanţi, solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii ca neîntemeiate a cererilor de anulare a Deciziilor nr. 11 din 7 februarie 2012, nr. 39 din 21 martie 2012 şi nr. 56 din 7 mai 2012 emise de O.R.D.A.
Ca prim motiv de recurs s-a invocat interpretarea greşită de instanţa de fond a dispoziţiilor art. 133 alin. (3) din Legea nr. 8/1996 cu privire la îndeplinirea de către intimatul-reclamant CREDIDAM a criteriului reprezentativităţii pentru numirea în calitate de organism colector al remuneraţiilor rezultate din comunicarea publică şi cuvenite titularilor de drepturi, artişti interpreţi sau executanţi.
În opinia recurentei, prin reprezentativitate nu se înţelege organismul cu numărul cel mai mare de membri, ci acel organism care poate îndeplini obligaţiile legale, asigurând astfel cea mai bună reprezentare a intereselor beneficiarilor legii, şi anume, ale artiştilor.
Recurenta a învederat că intimatul CREDIDAM nu mai era în măsură să asigure o bună îndeplinire a obligaţiilor care îi reveneau în calitate de colector al remuneraţiilor, nu mai îndeplinea criteriul reprezentativităţii şi din acest motiv, s-a impus înlocuirea sa din calitatea de colector şi acordarea prerogativei colectării celuilalt organism de gestiune colectivă existent.
Ca argumente în acest sens au fost invocate concluziile controalelor tematice, din care rezultă următoarele deficienţe în activitatea intimatului CREDIDAM:
- înregistra în evidenţele sale, cu o întârziere mai mare de 6 luni documentaţia premergătoare încheierii licenţelor;
- proceda la încheierea contractelor de licenţă cu o întârziere mai mare de 6 luni de la data la care utilizatorii au solicitat acordarea licenţelor;
- emitea facturile de plată a licenţelor cu o întârziere de peste 6 luni;
- în anumite cazuri, nu se încheiau contractele de licenţă, deşi utilizatorii formulaseră cereri;
- emitea facturi pentru perioade mai mari de 1 an, ceea ce reprezintă o încălcare a dispoziţiilor art. 6 din Metodologia de acordare a licenţelor, prevăzută în Decizia O.R.D.A. nr. 399/2006;
- emitea facturi fiscale la mai mult de 6 luni după încasarea facturilor proforme, cu încălcarea dispoziţiilor art. 155 alin. (1) C. fisc.
Prin cel de-al doilea motiv de recurs a fost criticată interpretarea dată de instanţa de fond dispoziţiilor art. 1382 din Legea nr. 8/1996, arătându-se că deşi această lege nu prevede în mod expres o procedură prin care un organism de gestiune colectivă poate fi înlocuit, aceasta nu înseamnă că un asemenea colector poate păstra calitatea respectivă în mod nelimitat.
Recurenta a susţinut că măsurile dispuse prin Deciziile nr. 11 din 7 februarie 2012, nr. 39 din 21 martie 2012 şi nr. 56 din 7 mai 2012 reprezintă aplicaţii practice ale prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 401/2006 privind organizarea, funcţionarea, structura personalului şi dotările necesare îndeplinirii atribuţiilor O.R.D.A.
În ultimul motiv de recurs a fost criticată concluzia instanţei de fond privind nelegalitatea deciziilor contestate pentru nerespectarea obligaţiei de motivare, arătându-se că această obligaţie a fost îndeplinită în cauză prin indicarea temeiurilor de drept şi de fapt care au determinat adoptarea lor (referate interne O.R.D.A.).
Cu referire la jurisprudenţa instanţelor naţionale, s-a precizat că obligaţia autorităţii de a motiva actul administrativ este îndeplinită şi în situaţia în care în conţinutul acestuia nu sunt reluate toate temeiurile de fapt şi de drept care au fost reţinute într-un alt înscris pe care actul administrativ s-a fundamentat şi pe care îl înglobează.
Considerentele primei instanţe privind legislaţia comunitară care impune autorităţilor obligaţia să motiveze actele administrative au fost apreciate de recurentă ca fiind lipsite de relevanţă în cauză, dat fiind că această reglementare este incidentă doar în măsura în care autorităţile fac aplicarea dreptului comunitar.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat pentru următoarele considerente:
1. Aspecte de fapt şi de drept relevante
Deciziile nr. 11 din 7 februarie 2012, nr. 39 din 21 martie 2012 şi nr. 56 din 7 mai 2012 prin care intimatul O.R.D.A. a desemnat recurenta ARAIEX drept colector al remuneraţiilor cuvenite artiştilor interpreţi sau executanţi pentru comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial ori a reproducerilor acestora au fost corect anulate prin hotărârea pronunţată de instanţa de fond şi criticile formulate în prezentul recurs sunt nefondate, urmând a fi respinse pentru următoarele argumente.
Motivul de nelegalitate privind încălcarea dispoziţiilor art. 133 alin. (1) - (3) din Legea nr. 8/1996 a fost corect admis de prima instanţă, constatându-se că nesocotirea de către autoritatea emitentă - O.R.D.A. a criteriului reprezentativităţii organismului de gestiune colectivă desemnat colector constituie o cauză de nulitate a deciziilor deduse judecăţii în prezenta cauză.
Din aceste prevederi legale rezultă că, în cazul fonogramelor publicate în scop comercial, dacă există mai multe organisme de gestiune colectivă pentru acelaşi domeniu de creaţie, sunt reglementate două modalităţi de desemnare a organismului care va colecta sumele datorate de utilizatori sau de alţi plătitori şi anume: încheierea unui protocol de către organismele de gestiune colectivă prin care se stabileşte organismul care va fi numit colector, iar în lipsa acestui protocol, organismul de gestiune colectivă se desemnează colector prin decizia directorului general al O.R.D.A., pe baza reprezentativităţii.
Dat fiind că un asemenea protocol nu a fost încheiat de organismele de gestiune colectivă din domeniul fonogramelor publicate în scop comercial, desemnarea colectorului sumelor datorate de utilizatori sau de alţi plătitori nu se poate face decât prin decizie a directorului general al O.R.D.A., cu respectarea criteriului reprezentativităţii organismului de gestiune colectivă desemnat.
Instanţa de fond a constatat întemeiat că acest criteriu nu a fost respectat de intimatul O.R.D.A. la emiterea Deciziilor nr. 11 din 7 februarie 2012, nr. 39 din 21 martie 2012 şi nr. 56 din 7 mai 2012 faţă de probatoriului administrat şi din care rezultă că recurenta ARAIEX are un număr de membri mai mic decât intimatul CREDIDAM, fapt care de altfel nici nu a fost contestat.
În lipsa unei reglementări care să definească reprezentativitatea şi procedura în care poate fi determinată, instanţa de fond a considerat cu just temei că singurul criteriu relevant este numărul de membri al organismului de gestiune colectivă şi deci critica formulată sub acest aspect de către recurentă se dovedeşte a fi nefondată, cu atât mai mult cu cât nu a fost susţinută prin argumente care să justifice în mod rezonabil utilizarea altor criterii pentru stabilirea reprezentativităţii, ca indici obiectivi de analiză pentru desemnarea colectorului remuneraţiilor datorate artiştilor interpreţi şi executanţi pentru comunicarea publică a fonogramelor în scop comercial.
Susţinerile recurentei privind emiterea celor trei decizii faţă de înregistrarea în activitatea CREDIDAM a unor abateri cu ocazia controalelor efectuate de O.R.D.A. în luna noiembrie 2011 sunt lipsite de relevanţă, întrucât decizia prin care se desemnează un organism de gestiune colectivă drept colector al remuneraţiilor pentru o anumită categorie de drepturi nu reprezintă o decizie de sancţionare a unui alt organism de gestiune colectivă din acelaşi domeniu de creaţie, ci un act administrativ emis în conformitate cu criteriile reglementate de Legea nr. 8/1996 şi pentru a căror nerespectare nu se poate invoca drept justificare încălcarea acestei legi de către organismul de gestiune respectiv, câtă vreme sancţiunile pentru o astfel de încălcare sunt prevăzute expres de lege şi printre acestea nu se regăseşte schimbarea criteriilor de desemnare a organismului colector al remuneraţiilor.
Independent de aceasta, se reţine că, în urma controlului tematic efectuat în perioada 14 - 25 noiembrie 2011, O.R.D.A. a emis pentru CREDIDAM 18 decizii de intrare în legalitate şi deposedare a dreptului de a colecta, decizii care au fost contestate în justiţie şi care au un obiect diferit de deciziile atacate pe calea acţiunii în anulare în prezenta cauză.
Elementele de fapt avute în vedere la întocmirea celor 18 decizii prin care s-a finalizat controlul tematic efectuat de O.R.D.A. nu pot constitui situaţia premisă pentru deciziile de înlocuire a intimatului reclamant din calitatea sa de organism colector, întrucât actele respective au fost emise într-o altă procedură şi nu au natura juridică de acte premergătoare pentru măsura adoptată prin cele trei decizii contestate în acest litigiu.
Critica din recurs privind interpretarea greşită de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 138 din Legea nr. 8/1996 este nefondată, constatându-se că, prin aplicarea acestei reglementări O.R.D.A. avea posibilitatea să utilizeze alte mecanisme legale de sancţionare, respectiv, retragerea temporară a avizului în cazul nerespectării de către intimatul reclamant CREDIDAM a unei decizii O.R.D.A. definitive, ceea ce însă nu s-a realizat, astfel că, retragerea dreptului de colectare dispusă prin cele trei decizii contestate apare ca fiind o măsură abuzivă şi nelegală.
Instanţa de fond a reţinut în mod corect că legitimitatea colectorului se bazează pe două condiţii cumulative:
- o condiţie pozitivă, de reprezentativitate, raportat la art. 133 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 8/1996;
- o condiţie negativă, respectiv inexistenţa unui comportament de încălcare a unei decizii definitive O.R.D.A. de intrare în legalitate.
Cum la data emiterii celor trei decizii contestate nu s-a dovedit că intimatul reclamant nu mai îndeplinea cele două condiţii cumulative, s-a constatat întemeiat că nu s-a justificat adoptarea de către O.R.D.A a măsurii de retragere a dreptului de colectare a remuneraţiilor.
Ultima critică formulată în recurs este de asemenea nefondată, întrucât lipsa motivării în fapt şi în drept a actului administrativ individual prin care se aduce atingere exerciţiului unor drepturi recunoscute subiectului de drept constituie o cauză de nulitate a actului respectiv.
Instanţa de fond a constatat în mod judicios că motivarea reprezintă o condiţie esenţială de legalitate a unui act administrativ, având o dublă finalitate, şi anume:
- asigură respectarea principiului transparenţei actului administrativ faţă de subiectul de drept vizat;
- din perspectiva instanţei de judecată, permite demarcaţia între actul administrativ adoptat de autoritatea publică în cadrul marjei de apreciere pe care legea i-o conferă şi cel adoptat prin exces de putere.
Obligaţia motivării oricărui act administrativ rezultă implicit din dispoziţiile constituţionale care consacră dreptul la informaţie, reprezentând o obligaţie corelativă a autorităţilor administraţiei publice, iar îndeplinirea acestei obligaţii permite un control eficient al superiorului ierarhic asupra conţinutului actului, dar şi un control jurisdicţional riguros al instanţei sesizate cu acţiunea în anularea actului respectiv.
Cerinţa motivării actului administrativ nu a fost îndeplinită în cazul celor trei decizii contestate prin simpla enumerare a dispoziţiilor legale care prevăd competenţa autorităţii emitente, fără a cuprinde elementele de fapt şi de drept care au fundamentat măsura adoptată în sensul desemnării recurentei drept colector al remuneraţiilor cuvenite artiştilor interpreţi sau executanţi pentru comunicarea publică a fonogramelor publicate în scop comercial ori a reproducerilor acestora.
Fără a aplica normele de drept comunitar, judecătorul fondului a avut în vedere că obligaţia motivării actului administrativ îşi găseşte consacrare şi în dispoziţiile art. 41 parag. 2 lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care reglementează dreptul la bună administrare, ceea ce implică şi obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.
În consecinţă, considerentele din hotărârea atacată care se referă la obligaţia motivării actului administrativ potrivit legislaţiei şi jurisprudenţei comunitare nu au fost determinante pentru constatarea nelegalităţii celor trei decizii datorită neîndeplinirii cerinţei de motivare, reprezentând numai argumente suplimentare pentru soluţia adoptată în aplicarea dreptului intern, care impune de asemenea obligaţia motivării actului administrativ.
Pentru considerentele care au fost expuse, constatându-se că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii pronunţate de instanţa de fond, Înalta Curte va respinge ca nefondat prezentul recurs, urmând a obliga recurenta la plata cheltuielilor de judecată către intimatul reclamant CREDIDAM.
2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
În baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de ARAIEX.
Conform prevederilor art. 274 C. proc. civ., recurenta ARAIEX va fi obligată să plătească intimatului reclamant CREDIDAM cheltuieli de judecată în sumă de 4.960 RON.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Asociaţia Română pentru Artişti Interpreţi sau Executanţi - Araiex împotriva Sentinţei civile nr. 7245 din 21 decembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurenta ARAIEX la plata sumei de 4.960 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către intimatul reclamant CREDIDAM.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 noiembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4249/2014. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 4276/2014. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
