ICCJ. Decizia nr. 4580/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
DECIZIA nr. 4580/2014
Dosar nr. 827/32/2012
Şedinţa publică de la 2 decembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Municipiul Piatra-Neamţ - reprezentat prin Primar în calitate de reclamant, în contradictoriu cu Direcţia de Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, în temeiul art. 51 pct. 2 din O.U.G. 66/2011 şi art. 8 pct. 1 din Legea 554/2004, a formulat cerere de anulare a actului administrativ unilateral - titlul de creanţă - "Notă de Constatare a Neregulilor şi de Stabilirea Corecţiilor Financiare nr. MDRT CA - 40553 din 29 mai 2012/Primăria Piatra-Neamţ 18784 din 5 iunie 2012 şi de anulare a Deciziei nr. 136 din 1 august 2012 de soluţionare a contestaţiei administrative., ca fiind nelegală şi netemeinică.
A solicitat de asemenea suspendarea actului administrativ atacat - Notă de constatare - 40553 din 29 mai 2012, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În subsidiar, reclamanta a solicitat în cazul în care constatările din nota de constatare sunt întemeiate, să se dispună reducerea corecţiei financiare aplicate la minimul prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, de 5% din valoarea Contractului nr. X1 din 7 decembrie 2010 încheiat de către Municipiul Piatra-Neamţ cu Asocierea SC R.H.G. SA şi SC E.I. SRL în vederea realizării Proiectului cod SMIS 5868 cu Titlul "Restaurare şi punere în valoare zonă istorică şi culturală Curtea Domnească din Piatra-Neamţ, prin reabilitarea, dotarea şi punerea în valoare a siturilor şi clădirilor de patrimoniu: Muzeul de etnografie, Muzeul de artă, Teatrul tineretului, turnul clopotniţă, ruinele beciului şi ruinele de incintă ale Curţii domneşti şi muzeul aferent, în loc de 10% aplicată.
În esenţă, s-a criticat nota de constatare pentru nelegalitate, vizând în special neretroactivitatea O.U.G. nr. 66/2011 pentru acte şi fapte emise sau/şi comise cu mult anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, 30 iunie 2011, retroactivitate care contravine principiilor generale de drept, dar şi prevederilor generale ale C. civ. Cap. II art. 6.
A arătat reclamanta că un act administrativ născut anterior O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi atacat în temeiul acestei legi, având în vedere că astfel s-ar înfrânge principiul neretroactivităţii legii şi cel al securităţii raporturilor juridice născute în baza respectivului act.
Totodată s-a susţinut şi netemeinicia actului administrativ atacat, arătând că a uzat de dreptul de a accelera aplicarea procedurii de atribuire conferit de art. 83 alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 34/2006, coroborat cu Ordinul A.N.R.M.A.P. nr. 51/2009, prin invocarea naturii excepţionale a situaţiei economice actuale ca motiv de urgenţă.
S-a solicitat suspendarea executării titlului de creanţă devenit executoriu având în vedere perspectiva iminentă de oprire a proiectului în faza în care se găseşte sau încălcarea termenelor contractuale.
În acest sens, s-a precizat că s-au făcut alocări de la bugetul local pentru finalizarea acestuia având în vedere că sumele prevăzute a fi rambursate urmează graficul de rambursări care a fost prevăzut în planul de finanţare, iar în situaţia respingerii acţiunii proiectul sau va fi oprit în faza de execuţie în care se află şi va intra în conservare pe un termen nelimitat, sau datorită corecţiilor financiare care vor afecta serios finanţarea în continuare a proiectului vor conduce la încălcarea termenelor contractuale, care constituie motiv temeinic de penalizare sau chiar de încetare a finanţării şi restituirii finanţărilor primite.
Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului (M.D.R.T.) a formulat întâmpinare solicitând a se respinge ca neîntemeiată acţiunea.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 25 din 7 februarie 2013 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Piatra-Neamţ în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene; a fost anulată Decizia nr. 136 din 1 august 2012 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului; a fost anulată Nota de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare nr. MDRT CA 40553 din 29 mai 2012 emisă de Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene. S-a admis cererea de suspendare şi s-a dispus suspendarea actului administrativ Notă de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare nr. MDRT CA - 40553 din 29 mai 2012, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 15, alin. (2) din Constituţia României, legea dispune numai pentru viitor, fiind consacrat principiul neretroactivităţii legii civile, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
S-a concluzionat că, în cazul constatării unor abateri de la o prevedere legală sau contractuală sau a săvârşirii unei contravenţii, atât analizarea cât şi sancţionarea acestora trebuie să se facă în condiţiile legii în vigoare la data săvârşirii lor.
A apreciat prima instanţă că legea contractului, respectiv cea aplicabilă acestuia, este cea în vigoare la data încheierii acestuia, constatarea şi sancţionarea unor nereguli ce derivă din încheierea contractului neputând fi efectuate în baza altor dispoziţii legale, în situaţia în care O.G. nr. 79/2003 cuprindea atât dispoziţii de drept material, cât şi de procedură.
S-a reţinut că prin O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător, creanţele bugetare rezultate din nereguli constituie sume de recuperat.
De asemenea, că prin O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente, act normativ care a abrogat expres O.G. nr. 79/2003, nu se stabileşte recuperarea sumelor ce provin din nereguli, însă O.U.G. nr. 66/2011 stabileşte corecţii financiare procentuale.
A considerat prima instanţă că în speţa de faţă pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecţia financiară, aplicând sancţiuni care nu existau şi nu erau în vigoare la data la care a fost încheiat Contractul de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010.
S-a reţinut că O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data încheierii contractului, nu prevedea instituţia corecţiei financiare care să fie aplicată pentru condiţii restrictive prevăzute de autorităţile contractante la atribuirea contractelor pentru lucrări publice, iar dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 invocate de către pârâtă nu sunt de natură a determina aplicarea retroactivă a unui act normativ.
S-a arătat prin considerentele sentinţei atacate, că determinarea aplicării sancţiunilor pentru nerespectarea unor condiţii se face raportat la momentul când faptul sau actul juridic s-a produs sau încheiat cu încălcarea legii, legea aplicabilă fiind legea aflată în vigoare la data când acest fapt s-a produs.
S-a susţinut că, dacă legiuitorul ar fi intenţionat să aibă în vedere aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi situaţiilor juridice care au luat naştere sub imperiul O.G. nr. 79/2003, ar fi făcut această menţiune în cadrul dispoziţiilor art. 66.
A concluzionat judecătorul fondului că prin constatarea unor nereguli şi aplicarea unor sancţiuni neprevăzute la data încheierii Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010, în baza unei legi ulterioare încheierii acestuia, a avut loc o încălcare a principiului neretroactivităţii legii civile, urmând a se constata că acţiunea reclamantei este întemeiată.
Cu privire la cererea de suspendare a executării titlului de creanţă Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 40553/2012, s-a reţinut că reclamanta a depus la dosar o situaţie din care se reţine că executarea silită a început prin deducere din plăţile/rambursările următoare.
S-a reţinut că suma corecţie financiară aplicată Proiectului de către M.D.R.T. prin Nota de Constatare CA 40553 din 29 mai 2012 în cuantum de 1.536.991,45 RON şi 368.887,95 RON TVA trebuie dislocuită prin alocare suplimentară de la bugetul local; că pentru anul 2013 bugetul Mun. Piatra-Neamţ este în stadiul de proiect şi este de 283.276.450 RON; în acest buget introducându-se şi alocarea suplimentară care să dislocuiască suma corespunzătoare corecţiei financiare din proiectul SMIS 5868, care însă ar fi trebuit să fie achitată furnizorilor cu care au fost stabilite relaţii contractuale ferme în realizarea proiectului SMIS 5868.
De asemenea, a constatat prima instanţă îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15, alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu trimitere la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
S-a apreciat că reclamanta a dovedit şi îndeplinirea celei de-a doua condiţii legale pentru măsura de suspendare solicitată, dat fiind faptul că iminenţa producerii unei pagube în patrimoniul său rezultă din începerea procedurii de executare, prin reţinerea din rambursările ulterioare aferente altor proiecte, a sumei reprezentând corecţie financiară din Nota de constatare atacată, sumă care nu este cuprinsă în bugetul local, impunându-se a fi prevăzută în bugetul pentru anul 2013.
Curtea de apel a reţinut că s-a făcut dovada că executarea actului administrativ a cărei suspendare s-a solicitat este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat şi că există un argument valabil de nelegalitate a actului atacat.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul a dezvoltat următoarele critici faţă de soluţia adoptată de prima instanţă, indicând incidenţa motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 304 şi pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 3041 C. proc. civ.:
Astfel, a apreciat pârâtul că raportat la dispoziţiile art. 66/2011, ar fi fost incidente dispoziţiile O.G. nr. 79/2003 numai în situaţia în care controlul ar fi fost în derulare la data intrării acesteia în vigoare.
S-a arătat că cele două acte normative conţin şi norme de procedură fiscală, astfel că, sub efectul activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, legea nouă este de imediată aplicare, cu excepţia situaţiei tranzitorii reglementate de art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.
A mai arătat recurentul că, în condiţiile în care prin contractul de finanţare (art. 9 alin. (22) din contract) s-a prevăzut obligaţia respectării legislaţiei din domeniul achiziţiilor publice, cu posibilitatea aplicării unei corecţii financiare, nu se poate reţine în speţă nerespectarea principiului neretroactivităţii legii.
Cu privire la cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse de organele fiscale s-a susţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.
Procedura în faţa instanţei de recurs
Reclamanta intimată a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat reclamanta că un fapt născut anterior O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi sancţionat în temeiul acestei legi, înfrângându-se astfel principiul neretroactivităţii legii şi cel al securităţii raporturilor juridice născute în baza respectivului act.
Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs dar şi sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Obiectul acţiunii judiciare vizează controlul legalităţii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. CA 40553 din 29 mai 2012, precum şi a Deciziei nr. 136 din 1 august 2012, de soluţionare a contestaţiei administrative emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului.
În esenţă, urmare a verificărilor efectuate în perioada 27 februarie 2012 - 19 martie 2012, echipa de control din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, pct. 1, subpct. 2.3. din Anexă a dispus prin Nota nr. CA 40553 din 29 mai 2012, aplicarea unei corecţii financiare de 10% din valoarea Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010 şi a constatat că beneficiarul datorează un debit de 9.844.479,51 RON şi TVA cu termen de scadenţă de 30 de zile de la data comunicării titlului de creanţă, conf. art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.
Împotriva Notei de constatare reclamanta a formulat Contestaţia nr. 50298 din 6 iulie 2012 soluţionată prin respingerea acesteia ca nefondată prin Decizia nr. 136 din 1 august 2012.
Prima instanţă a reţinut, faţă de prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care consacră principiul constituţional al neretroactivităţii legii, că faptelor juridice le sunt aplicabile dispoziţiile legale în vigoare la data săvârşirii lor, care reprezintă "legea contractului".
A concluzionat curtea de apel că, în speţă, pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecţia financiară, aplicând sancţiuni care nu erau în vigoare la data încheierii Contractului de lucrări nr. X1 din 7 decembrie 2010.
Înalta Curte reţine că nu există argumente valide pentru susţinerea ideii că sub imperiul O.G. nr. 79/2003 condiţiile de antrenare a răspunderii pentru săvârşirea unei nereguli ar fi fost mai favorabile pentru beneficiarul finanţării.
De altfel, tocmai în considerarea faptului că aplicarea acestui act normativ a generat stabilirea unor debite excesive - corecţii de 100% pentru orice tip de încălcare, comisivă sau omisivă şi independent de producerea unui prejudiciu concret sau potenţial - a fost adoptată O.U.G. nr. 66/2011, publicată în M. Of. nr. 461/30.06.2011, care a consacrat, prin art. 2 lit. n) principiul proporţionalităţii.
Potrivit dispoziţiilor art. 66 din ordonanţa de urgenţă "Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare".
Interpretând per a contrario textul legal citat se ajunge la concluzia corect expusă de recurent, că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după data intrării în vigoare a ordonanţei se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor acesteia.
Cum, în speţă, activitatea de control s-a desfăşurat în perioada 27 februarie 2012 - 19 martie 2012, rezultă că aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că în cauză a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislaţia în vigoare la momentul verificării, conform art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.
Întrucât Înalta Curte reţine că şi celelalte argumente cuprinse în considerentele hotărârii atacate, în susţinerea soluţiei de anulare a actelor atacate, chiar vizând aspecte de fond, şi în ceea ce priveşte soluţia de suspendare, se subsumează practic prevederilor cuprinse în actul normativ determinat ca fiind aplicabil, cu referire directă la cele ce definesc "neregulile", urmează a dispune casarea cu trimiterea cauzei, pe temeiul arătat, spre rejudecare, în vederea asigurării unei soluţionări unitare, pornind de la justa stabilire a actului normativ aplicabil în cauză şi pentru respectarea efectivă a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.
În fine, Înalta Curte mai reţine că jurisprudenţa acestei instanţe s-a consolidat în sensul că prevederile celor două ordonanţe care s-au succedat în timp reglementează situaţii juridice obiective, aşa încât aplicarea unor corecţii mai favorabile prin legea nouă unor nereguli săvârşite sub imperiul legii vechi nu încalcă principiul constituţional al neretroactivităţii legii şi nici principiul legalităţii consacrat în materie fiscală (e.g. Deciziile nr. 714/2013, nr. 5322/2013), aspect confirmat şi de către intimata reclamantă prin întâmpinarea depusă în recurs.
Cu ocazia rejudecării cauzei, instanţa de fond urmează ca, reţinând aplicabilitatea O.U.G. nr. 66/2011, să examineze şi celelalte susţineri şi apărări ale părţilor, formulate cu ocazia recursului de faţă, ca apărări de fond, atât în ceea ce priveşte cererea de anulare a actelor administrativ-fiscale, cât şi în ceea ce priveşte cererea de suspendare a acestora.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse şi ţinând seama de prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, corelate cu dispoziţiile art. 314 C. proc. civ., în temeiul cărora Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie rejudecă fondul pricinii numai în cazurile în care casează hotărârea atacată în scopul aplicării corecte a legii la împrejurările de fapt ce au fost deplin stabilite, urmează ca recursul reclamantului să fie admis, cu consecinţa casării sentinţei recurate cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei nr. 25 din 7 februarie 2013 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 decembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4585/2014. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 4558/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
