ICCJ. Decizia nr. 1475/2015. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1475/2015
Dosar nr. 1388/36/2012*
Şedinţa publică de la 31 martie 2015
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei. Primul ciclu procesual
Excepţia de nelegalitate invocată.
Prin cererea ce face obiectul Dosarului nr. 23553/212/2011, înregistrat pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia I civilă, B.V. a formulat recurs, recalificat ca apel în şedinţa publică din data de 14 septembrie 2012, împotriva sentinţei civile nr. 491 din 17 ianuarie 2012, pronunţată de Judecătoria Constanţa, prin care a fost respinsă, ca nefondată, cererea apelantei privind obligarea pârâtei R.A.D.E.T. Constanţa la debranşarea apartamentului proprietatea apelantei de la sistemul de termoficare.
Prin motivele de apel formulate, apelanta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate a art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 pentru aprobarea Regulamentului cadru al Serviciului public de alimentare cu energie termică, emitent fiind Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărire Comunală.
Tribunalul Constanţa, secţia I civilă, prin încheierea pronunţată la data de 14 septembrie 2012, a admis cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu privire la excepţia de nelegalitate a art. 249 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 91/2007 emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile de Gospodărire Comunală şi a dispus înaintarea dosarului secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Constanţa, unde cauza având ca obiect excepţie de nelegalitate a fost înregistrată sub nr. 23553/118/2011*.
În precizările ataşate la dosar la termenul din 7 noiembrie 2012, reclamanta a arătat că înţelege să formuleze critici de nelegalitate faţă de dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 325/2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termică, respectiv faţă de dispoziţiile art. 246-art. 249 şi art. 254 lit. g) şi lit. k) din Ordinul nr. 91/2007 al Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru serviciile publice de gospodărie comunala privind aprobarea Regulamentului cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică.
Declinarea de competenţă
Prin sentinţa civilă nr. 4090 din 7 noiembrie 2012, Tribunalul Constanţa a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa soluţionării excepţiei de nelegalitate în favoarea Curţii de Apel Constanţa, reţinând că se invocă neconcordanţa cu legea a dispoziţiilor cuprinse într-un act administrativ ce are ca emitent o autoritate publică centrală, Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile de Gospodărire Comunală, situaţie în care, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, revine Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, competenţa să soluţioneze în primă instanţă excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă.
Hotărârea instanţei de fond
Cauza având ca obiect excepţia de nelegalitate invocată de recurenta B.V. a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 noiembrie 2012, sub nr. 1388/36/2012.
Prin sentinţa civilă nr. 20/CA din 24 ianuarie 2013 Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate a art. 246, art. 247, art. 248, art. 249 şi art. 254 lit. g) şi lit. k) din Ordinul nr. 91/2007 al A.N.R formulată de către reclamanta B.V., în contradictoriu cu pârâta R.A.D.E.T. şi emitentul actului Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală.
A reţinut curtea că, în afara condiţiilor stabilite prin art. 30 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, nicio altă interdicţie nu poate fi impusă printr-o legislaţie terţiară, dată în aplicarea respectivei legi. Or, din modalitatea de formulare a dispoziţiilor art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 reiese instituirea unei condiţii suplimentare faţă de textul prevăzut la art. 30 din Legea nr. 325/2006, aceea ca anterior anului 2007 să fi fost efectuate deconectări individuale pentru a se putea aproba executarea unor deconectări ulterioare datei de intrare în vigoare a respectivului ordin.
Dispoziţiile criticate sunt nelegale, întrucât adaugă la lege, instituind criterii noi de îndeplinit pentru utilizatorul casnic ce solicită deconectarea de la sistemul de energie termică, criterii ce nu au fost avute în vedere de legiuitor la adoptarea Legii nr. 325/2006, fiind încălcate dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtele R.A.D.E.T. Constanţa şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, autoritatea care a preluat calitatea procesuală a emitentei actului administrativ contestat, Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală.
Hotărârea instanţei de control judiciar
Prin decizia civilă nr. 6775 din 18 octombrie 2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursurile declarate de pârâtele R.A.D.E.T. şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice (fostă Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală) împotriva sentinţei civile nr. 20/CA din 24 ianuarie 2013 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de recurs a reţinut că, prin sentinţa atacată, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a analizat numai excepţia de nelegalitate ridicată cu privire la dispoziţiile art. 249 din Ordinul nr. 91/2007, deşi părţile au pus concluzii asupra excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 246, art. 247, art. 248, art. 249 şi art. 254 lit. g), lit. k) din ordin, însăşi instanţa consemnând în dispozitiv faptul că a admis excepţia de nelegalitate a tuturor acestor dispoziţii legale.
Astfel, instanţa în faţa căreia s-a invocat excepţia de nelegalitate de către intimata-reclamantă nu a analizat în integralitatea sa cererea cu care a fost învestită, ceea ce echivalează cu necercetarea completă a fondului cauzei, iar sentinţa atacată se impune a fi casată cu trimiterea cauzei spre rejudecare.
Procedura în cadrul celui de-al doilea ciclu procesual
Hotărârea instanţei de fond
În rejudecare, prin sentinţa civilă nr. 17/CA din 24 ianuarie 2014, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea reclamantei B.V. şi a constatat nelegalitatea art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 al Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile de Gospodărire Comunală.
A respins, ca nefondată, cererea de constatare a nelegalităţii art. 246, art. 247, art. 248 şi art. 254 lit. g) şi lit. k).
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că din modalitatea de formulare a dispoziţiilor art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 reiese instituirea unei condiţii suplimentare faţă de textul prevăzut la art. 30 din Legea nr. 325/2006, aceea ca anterior anului 2007 să fi fost efectuate deconectări individuale pentru a se putea aproba executarea unor deconectări ulterioare datei de intrare în vigoare a respectivului ordin.
Dispoziţiile suscitate sunt nelegale, întrucât adaugă la lege, instituind criterii noi de îndeplinit pentru utilizatorul casnic ce solicită deconectarea de la sistemul de energie termică, criterii ce nu au fost avute în vedere de legiuitor la adoptarea Legii nr. 325/2006, act normativ cu forţă juridică superioară în temeiul căruia a fost emis Ordinul nr. 91/2007.
În ce priveşte excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 246, art. 247, art. 248 şi art. 254 lit. j) şi lit. k) din Ordinul nr. 91/1997 al A.N.R., s-a constatat că aceasta este nefondată, atât pentru faptul că reclamanta a invocat excepţia întrucât a apreciat că aceste dispoziţii au legătură cu art. 249 din Ordin (nefiind de aceea motivată), cât şi pentru faptul că aceste dispoziţii nu conţin prevederi care să fie în contradicţie cu cele menţionate în lege sau să adauge la lege.
2.2. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 17/CA din 24 ianuarie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâtele R.A.D.E.T. Constanţa şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice.
2.2.1. Recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice.
Această recurentă a solicitat modificarea în parte a sentinţei atacate, iar pe fond respingerea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 ca netemeinică şi nelegală, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta a făcut referire la dispoziţiile legale care reglementează drepturile şi obligaţiile coproprietarilor aflaţi în stare de indiviziune forţată, în speţă în cadrul unui condominiu, şi a argumentat că art. 3 lit. g) din Legea nr. 325/2007 instituie obligativitatea racordării unui condominiu la un sistem unic şi public de încălzire.
În nici un condominiu din nici un stat membru nu este permisă coabitarea sistemului centralizat cu sistemul individual de încălzire, iar încălzirea prin intermediul centralelor de apartament este permisă numai în anumite condiţii, stabilite prin art. 32 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 73/2002.
În conformitate cu cadrul legal incident, proprietarii din imobilele de tip condominiu nu au calitatea de utilizator şi nici de parte contractantă în relaţia cu furnizorul de energie termică.
Principiul „un condominiu-un sistem de încălzire” este deplin în acord cu fundamentarea Legii nr. 325/2006, respectiv serviciul public de alimentare cu energie termică produsă centralizat este supus ofertei competitive şi deschis pieţei concurenţiale pentru toţi operatorii competenţi şi calificaţi.
Nu există nici un articol, text sau cuvânt din Regulamentul-cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică aprobat prin Ordinul nr. 91/2007 care să intre în contradicţie cu prevederile legale din actele juridice de rang superior, iar prevederile art. 249 din ordin sunt adoptate în aplicarea dispoziţiilor art. 54 alin. (3) din Legea nr. 325/2006.
Deconectările/reconectările la S.A.C.E.T. se puteau face numai în perioada de tranziţie 21 martie 2007-31 decembrie 2009, perioadă după care legea nu mai permitea nici o deconectare de la sistemul de încălzire, indiferent care ar fi acesta.
Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a stabili zonele unitare de încălzire, definite ca areal geografic aparţinând unei unităţi administrativ-teritoriale, în interiorul căreia se poate promova o singură soluţie tehnică de încălzire.
Nici un sistem nu poate fi reabilitat şi modernizat pentru a funcţiona în condiţii de eficienţă dacă nu se păstrează numărul de consumatori arondaţi.
2.2.2. Recursul formulat de pârâta R.A.D.E.T. Constanţa.
La rândul său, această recurentă a solicitat ca, în baza art. 304 pct. 8 şi pct. 9 C. proc. civ., să fie modificată în parte hotărârea atacată, în sensul menţinerii art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 ca fiind emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare.
A susţinut că art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 nu reprezintă nici „condiţie suplimentară”, nici „adăugare la lege”, ci o situaţie distinctă de cea în care se pot efectua deconectări individuale.
Reclamanta-intimată nu îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de art. 30 din Legea nr. 325/2007, iar debranşarea nu îndeplineşte principiul de bază al Legii nr. 325/2007, anume cel instituit prin art. 3 lit. g), „un condominiu-un sistem de încălzire” şi cel de la art. 5 pct. 37 care defineşte zona unitară de încălzire.
Toate condiţiile privind debranşarea, respectiv racordarea la sistemul de alimentare cu energie termică sunt impuse de Legea nr. 325/2006, iar celelalte acte normative nu vin să adauge la lege, ci creează premisele care să permită aplicarea acesteia în practică şi se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise.
La nivelul municipiului Constanţa, Consiliul Local a aprobat prin hotărârea Consiliului Local din 8 septembrie 2008 zonele unitare de încălzire de pe raza municipiului Constanţa unde se promovează idea unui singur sistem de încălzire, apartamentul pentru care a fost solicitată eliberarea avizului tehnic de deconectare făcând parte integrantă din această zonă.
Art. 41 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 51/2006 stipulează că utilizatorii au dreptul să renunţe, în condiţiile legii, la serviciile contractate, condiţii legale care, în speţă, nu sunt realizate.
Prin dispoziţiile art. 249, a căror eliminare o solicită reclamanta, se are în vedere tocmai prevenirea încălcării, afectării sau prejudicierii dreptului de proprietate comună sau individuală a celorlalţi proprietari din condominiu, prin afectarea confortului termic şi a bunei funcţionări a instalaţiilor de distribuţie a energiei termice.
III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor declarate în cauză
Recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi în continuare arătate.
Mai întâi, se constată că deşi ambele recurente au invocat şi motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., anume când instanţa, interpretând greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, se constată că argumentele acestora se subsumează, în realitate, motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., anume când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
În continuare, analizând actele şi lucrările cauzei din perspectiva dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cât şi sub toate aspectele, aşa cum permit dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a pronunțat o hotărâre legală şi temeinică, raportat la prevederile legale incidente.
În condiţiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 249 din Regulamentul-cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică, aprobat prin Ordinul nr. 91/2007 emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală, publicat în Monitorul Oficial nr. 350/23.05.2008.
Norma juridică atacată de intimata-reclamantă B.V. pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate prevede că deconectările individuale nu se pot executa în acele condominii în care nu s-au produs deconectări anterioare intrării în vigoare a regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 91/2007.
În exercitarea controlului de legalitate, judecătorul fondului a constatat corect neconformitatea acestei norme cu Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică, ca act normativ cu forţă juridică superioară, în aplicarea căreia a fost emisă.
Astfel, s-a avut în vedere că, potrivit art. 30 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, deconectarea unui consumator de energie termică dintr-un condominiu se face cu respectarea următoarelor condiţii cumulative:
a) acordul vecinilor de apartament, atât pe orizontală, cât şi pe verticală;
b) acordul scris al asociaţiei de proprietari, exprimat prin hotărârea adunării generale, asupra intenţiei de realizare a unui sistem individual de încălzire;
c) anunţarea, în scris, a operatorului care are şi calitatea de furnizor, cu cel puţin 30 de zile înainte.
Fără a avea un corespondent în Legea nr. 325/2006, norma cuprinsă în art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 este nelegală, pentru că instituie o condiţie suplimentară în cazul deconectării individuale şi anume aceea ca, în condominiul respectiv, să fi fost executate deconectări individuale anterior datei la care a intrat în vigoare regulamentul-cadru aprobat prin acest ordin.
Susţinerea recurentelor că norma contestată are ca fundament juridic dispoziţiile art. 3 lit. g) din Legea nr. 325/2006, care consacră principiul „un condominiu-un sistem de încălzire” se dovedeşte a fi nefondată, întrucât principiile şi obiectivele definesc domeniul de reglementare a legii, cuprins în Capitolul I, în mod distinct de Capitolul VI, referitor la piaţa de energie termică şi care, la secţiunea a 5-a privind protecţia utilizatorului de energie termică, prevede la art. 30 alin. (2) în mod expres şi limitativ condiţiile cumulative pentru deconectarea unui consumator de energie termică dintr-un condominiu.
Fiind emis în executarea şi în aplicarea Legii nr. 325/2006, Ordinul nr. 91/2007 a prevăzut, în art. 246-artl. 252 din Capitolul V „Utilizatorii energiei termice”, acele condiţii necesare pentru deconectările individuale ale unor apartamente situate în imobile de locuit tip bloc-condominii, alimentate cu energie termică din sistemul energetic de interes local şi în consecinţă, această reglementare trebuie să fie conformă celei cuprinse în actul normativ cu forţă juridică superioară şi care nu impune condiţia suplimentară adăugată fără temei de către autoritatea emitentă, şi anume ca deconectarea individuală să fie executată într-un condominiu în care s-au produs deconectări anterioare intrării în vigoare a regulamentului aprobat prin ordinul respectiv.
Printr-o analiză logică şi sistemică a cadrului legislativ incident în cauză, judecătorul fondului a constatat întemeiat nelegalitatea dispoziţiilor art. 249 din Ordinul nr. 91/2007, care au fost emise cu încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Conform acestui principiu, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Depăşind competenţa de reglementare care i-a fost atribuită pentru punerea în aplicare a Legii nr. 325/2006, Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală, a cărei calitate procesuală a fost transmisă recurentei Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, a emis fără temei legal art. 249 din Ordinul nr. 91/2007 prin care s-a adăugat o condiţie suplimentară faţă de condiţiile impuse de legea susmenţionată pentru deconectarea individuală a unui consumator casnic de la sistemul de energie termică din cadrul unui condominiu.
Celelalte critici ale recurentelor, privind situaţia intimatei-reclamante şi posibilitatea de a solicita şi obţine deconectarea, nu au relevanţă în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate dezbătută în cauză, care se examinează strict prin prisma conformităţii normei criticate cu dispoziţiile legale cuprinse în acte normative ierarhic superioare, în executarea cărora a fost emisă.
Înalta Curte constată că aceste critici se constituie, în realitate, în apărări referitoare la obiectul litigiului în cadrul căruia a fost invocată excepţia.
Pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive de casare sau de modificare a sentinţei pronunţate, în baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile declarate de R.A.D.E.T. şi de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de pârâtele R.A.D.E.T. şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice împotriva sentinţei nr. 17 din 24 ianuarie 2014 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1508/2015. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 1491/2015. Contencios. Anulare act... → |
|---|
