ICCJ. Decizia nr. 96/2015. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Fond
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 96/2015
Dosar nr. 4099/1/2014
Ședința publică de la 16 ianuarie 2015
Asupra cererii de suspendare de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar, costată următoarele,
Prin cererea formulată, reclamanta M.F.N. a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 351 din 12 noiembrie 2014 emis de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În motivarea cererii de suspendare reclamantul a susţinut că Ordinul nr. 351/2014 a fost emis cu încălcarea principiului neretroactivităţii, securităţii raporturilor juridice, irevocabilităţii actelor administrative unilaterale cu depăşirea termenului de 1 an de la emiterea lor, precum şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 din O.G. nr. 137 din 31 august 2000, republicată în M. Of. nr. 99 din 8 februarie 2007.
A mai arătat că a fost încadrat în funcţia de magistrat-asistent la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 03 decembrie 2012, în perioada 15 aprilie 1997 - 15 octombrie 1997 a fost referent de specialitate la M.A.A., iar în perioada 15 octombrie 1997 - 03 decembrie 2012 a fost înscris ca avocat în Baroul Bucureşti şi a profesat în cadrul Cabinetului de avocat F.M.
Prin Ordinul nr. 290 din 03 decembrie 2012 s-a dispus numirea mea în funcţia de magistrat asistent gradul III, gradaţia 4, clasa 100 (coeficient de ierarhizare 11,69) începând cu data de 03 decembrie 2012 şi stabilindu-se o indemnizaţie de încadrare brută lunară de 7.245 lei, la care s-au adăugat sumele de 1.087, reprezentând spor pentru condiţii de muncă grele şi 1.017, reprezentând spor confidenţialitate, risc şi suprasolicitare neuropsihică, totalizând un venit brut lunar de 9.349 lei.
În pofida sporurilor/ majorărilor legale, reglementate de actele normative avute în vedere la emiterea ordinului de încadrare anterior, prin Ordinul nr. 351 din 12 noiembrie 2014 al preşedintelui Înaltei Curţi, contestat în cauză, a fost menţinută încadrarea în funcţia de magistrat-asistent gradul III, gradaţia 4, clasa 100 (coeficient de salarizare 11,69), însă au fost calculate retroactiv, începând cu data de 03 decembrie 2012, alte drepturi salariale diminuate.
Menţionează că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea actului atacat până la pronunţarea instanţei de fond, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii pagubei iminente. Condiţia de ordin procedural, dedusă din interpretarea logică a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, vizând dovada declanşării procedurii prealabile administrative este îndeplinită, fiind depusă la dosar.
În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, aparenţa de nelegalitate a Ordinului nr. 351/12 noiembrie 2014 este mai mult decât evidentă, în condiţiile în care în primul stabileşte o situaţie nouă pentru trecut şi în al doilea rând, stabileşte o altă situaţie decât cea stabilită prin Ordinul nr. 290/03 decembrie 2014, deşi acest ordin nu a revocat sau anulat.
Prin ordinul a cărui suspendare se solicită, se încalcă principiul neretroactivităţii efectelor actelor administrative, principiul securităţii raporturilor juridice şi principiul încrederii legitime a beneficiarului actelor anterioare, în a căror aparenţă legalitate am crezut, acte care de altfel nu au fost anulate, angajatul-magistrat neavând o culpă cu privire la modul de calcul al salariului.
În momentul de faţă se află în situaţia în care printr-un act administrativ îi sunt stabilite anumite drepturi salariale, iar printr-un alt act, emis ulterior, fără ca actul anterior să fi fost anulat, îi sunt stabilite pentru aceeaşi perioadă, alte drepturi salariale diminuate, creându-se o situaţie discriminatorie ceea ce priveşte sporul de vechime.
Ordinul nr. 351 din 12 noiembrie 2014 al preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie dispune reîncadrarea cu un salariu diminuat, cu efect retroactiv, deşi ordinul anterior nu este revocat sau anulat, iar revocarea acestuia nu poate fi implicită.
De altfel, ordinul anterior este un act administrativ unilateral care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, astfel că, faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, revocarea acestuia nu mai era posibilă, trecând mai mult de un an de la emitere.
Astfel, de vreme ce legea stabileşte şi pentru acţiunea în justiţie pentru anulare; actului administrativ un termen maxim de exercitare - un an de la emiterea actului - cu atât mai mult revocarea - care este o măsură unilaterală a autorităţii publice - nu poate interveni peste respectivul termen.
Termenul de un an respectă principiul securităţii raporturilor juridice care rezultă din dispoziţiile art. 6 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, principiu care implică, între altele, respectarea caracterului definitiv al unui act ce nu a fost atacat în justiţie în termenul unei acţiuni de drept comun în materie.
Posibilitatea de a revoca fără limită în timp un act administrativ unilateral cu caracter individual pune în pericol ordinea juridică în sensul că raporturile juridice şi cele sociale ordonate de primele pot fi modificate oricând, fiind afectată în acest fel însăşi ordinea socială.
Aceleaşi considerente sunt valabile şi pentru posibilitatea revocării actului administrativ de către emitent, măsura neputând, deci, fi luată oricând, ci în termenul de un an, ceea ce în cazul de faţă nu se verifică.
Astfel, Ordinul nr. 351 din 12 noiembrie 2014 al preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a stabilit că, începând cu data de 03 decembrie 2012 va beneficia de altă salarizare, este nelegal, având în vedere că Ordinul nr. 290 din 03 decembrie 2012 nu a fost revocat sau anulat în termen de un an de la emiterea sa.
Se mai susţine că prin ordinul a cărui suspendare o solicită se încalcă principiul neretroactivităţii efectelor actelor administrative, principiul securităţii raporturilor juridice şi principiul încrederii legitime a beneficiarului actelor anterioare, acte care de altfel nu au fost anulate, angajatul neavând nicio culpă privitor la modul de calcul al salariului.
De altfel, ordinele anterioare sunt acte administrative unilaterale care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, astfel că, faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, revocarea acestora nu mai era posibilă, trecând mai mult de un an de la emitere.
Termenul de un an respectă principiul securităţii raporturilor juridice care rezultă din dispoziţiile art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, principiu care implică, între altele, respectarea caracterului definitiv al unui act ce nu a fost atacat în justiţie în termenul unei acţiuni de drept comun în materie.
Posibilitatea de a revoca fără limită în timp un act administrativ unilateral cu caracter individual pune în pericol ordinea juridică în sensul că raporturile juridice şi cele sociale ordonate de primele pot fi modificate oricând, fiind afectată în acest fel însăşi ordinea socială. Ori, orice relaţie socială şi orice relaţie juridică trebuie să aibă un termen suficient pentru a fi, la nevoie, consacrate în justiţie, termen dincolo de care nu mai pot interveni modificări prin verificarea legalităţii sau a altor aspecte ce caracterizează raportul respectiv.
Reflectat la nivel constituţional, prin dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevăd că "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile", principiul neretroactivităţii se aplică şi actelor administrative individuale, act juridic ce produce efecte numai pentru viitor.
De asemenea, reclamanta mai arată că ordinul contestat nu conţine considerente legale noi comparativ cu cele care au stat la baza emiterii ordinelor iniţiale nerevocate.
În opinia reclamantei, actul administrativ a cărui suspendare o solicită, este un act nemotivat, întrucât, deşi în preambul face trimitere la anumite acte normative, nu explică nici procentul cu care s-a majorat indemnizaţia brută lunară şi nici diminuarea salarială survenită, aceleaşi acte normative fiind de altfel menţionate şi în Ordinul nr. 290 din 3 decembrie 2012.
În ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminente, reclamanta apreciază că şi aceasta este îndeplinită, atâta vreme cât caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat, este reprezentat de faptul că ordinul a cărui suspendare se solicită urmează să fie pus în executare, fiind evidente consecinţele diminuării veniturilor lunare.
Prin întâmpinare, intimata Înalta Curte de Casaţie şi a solicitat respingerea cererii de suspendare, având în vedere că în jurisprudenţa sa constantă, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Argumentele privind nemotivarea actului administrativ, cât şi aplicarea retroactivă a acestuia vizează aspecte de fond ale cauzei, care nu pot fi examinate cu ocazia cererii de suspendare a executării actului administrativ, întrucât aceasta ar echivala cu o prejudecare a cererii de anulare.
Simpla existenţă a unei îndoieli a reclamantei asupra legalităţii actului administrativ atacat nu este de natură a conduce la soluţia de suspendare a executării, întrucât pentru verificarea susţinerilor reclamantei este necesară o analiză în profunzime a cauzei pe fond, care nu este posibilă a se realiza în cadrul soluţionării unei cereri de suspendare.
De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată, (în acest sens, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţându-se în mod constant în soluţionarea cauzelor având obiect similar cu cel al prezentei cauze).
Reclamanta a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimată.
Examinând cauza, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că cererea de suspendare este neîntemeiată.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa are în vedere următoarele considerentele:
Prin cererea formulată reclamanta a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 351 din 12 noiembrie 2014 emis de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin care, începând cu 03 decembrie 2012, i-a fost stabilit un venit lunar brut de 9.290 lei.
Cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi a fost depusă dovada contestaţiei formulate împotriva ordinului a cărui suspendare se solicită, contestaţie adresată Colegiului de conducere al Înaltei Curţi.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea ordinului.
În susţinerea cazului bine justificat, reclamanta a invocat efectul retroactiv al ordinului, având în vedere că cel anterior nu a fost revocat sau anulat şi nemotivarea actului a cărui suspendare se solicită.
Însă, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu poate examina aceste critici ce reprezintă chiar temeiul contestaţiei administrative pentru că ar însemna o prejudecare a cererii în anulare.
Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.
De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.
Plecând de la definiţia pagubei iminente dată de legea contenciosului administrativ se poate considera că este îndeplinită această condiţie numai dacă prejudiciul creat urmare a emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită ar fi greu sau imposibil de recuperat, condiţie ce nu este îndeplinită în cazul unui act administrativ prin care s-a dispus o diminuare salariară ce poate fi recuperată în cazul în care actul administrativ este anulat.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile reclamantei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.
Faţă de cele arătate, reţinând aşadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t), că nu sunt întrunite cumulativ cerinţele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, Înalta Curte a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge cererea formulată de M.F.N. privind suspendarea executării Ordinului nr. 351/2014 emis de Înalta Curte de Casație și Justiție, ca neântemeiată.
Cu curs în termen de 5 zile de la comunicare.
Definitivă.
Pronunțată în ședința publică, astăzi 16 ianuarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 951/2015. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 961/2015. Contencios. Anulare act... → |
|---|
