ARTICOLUL 108 Actele Guvernului Guvernul
| Comentarii |
|
CAPITOLUL III
Guvernul
Guvernul
ARTICOLUL 108
Actele Guvernului
(1) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.
(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.
(3) Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.
(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.
| ← ARTICOLUL 107 Primul-ministru Guvernul | ARTICOLUL 109 Răspunderea membrilor Guvernului Guvernul → |
|---|
Citește mai mult
interferenţă organică determină un comentariu şi în sensul modificărilor implicite a dispoziţiilor acestuia, îndeosebi în ceea ce priveşte regimul constituţional al ordonanţelor.în orice caz, reţinem că, în concepţia legiuitorului constituant din 1991, art. 108 reprezintă sediul general al materiei actelor juridice ale Guvernului, ca autoritate esenţială a puterii executive. După cum s-a susţinut constant în doctrina juridică, pe lângă hotărâri şi ordonanţe -care, ca acte juridice, exprimă o decizie politică, dau naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii, adică schimbă ceva în ordinea juridică existentă-, Guvernul adoptă şi acte exclusiv politice, moţiuni, declaraţii etc., prin care se adoptă o poziţie politică faţă de evenimente politice interne sau internaţionale.
Guvernul, peste tot în lumea care se conduce după constituţii democratice, este expresia unei competiţii politice pentru putere, el are prin excelenţă o sorginte politică şi apare ca factorul esenţial sau, după caz, important (factor esenţial fiind Preşedintele Republicii) de promovare şi realizare a politicii oficiale a statului. De aici, în mod firesc, în arsenalul instrumentelor pe care le mânuieşte un Guvern nu pot lipsi cele care se folosesc uzual în politică de către partide politice, grupuri de presiune, mass-media sau chiar de către un simplu cetăţean, ca să nu amintim că declaraţia politică reprezintă „baricada" preferată a profesioniştilor din politică, îndeosebi a parlamentarilor.
Constituţia României, preluând spiritul constituţional vest european, se ocupă numai de actele juridice ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea au nevoie de un regim constituţional, care să reprezinte baza regimului juridic aplicabil. în cazul unei declaraţii politice a Guvernului nu se pune problema unei acţiuni în contenciosul administrativ, pe când în cazul unei hotărâri a Guvernului apare această problemă, existând nu numai un drept fundamental (art. 52), dar şi dispoziţii de principiu în articolul consacrat instanţelor judecătoreşti [art. 126 alin. (6)].
Pentru actele exclusiv politice ale Guvernului nu mai este nevoie de un sediu general, nu mai vorbim de sedii speciale pentru diferite categorii ale acestora, este suficient un temei constituţional, iar acesta este dat tocmai de articolul din Constituţie care reglementează rolul Guvernului ca instituţie a Executivului, fiind vorba de art. 103 la care ne-am referit. De vreme ce Guvernul este autoritatea Republicii care „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării", se subînţelege că această misiune, când este cazul, obligă Guvernul să adopte declaraţii, să trimită mesaje etc., adică să facă acte exclusiv politice. Nimic nu opreşte ca un act exclusiv politic să fie întărit nu numai printr-un act juridic, ci printr-un întreg program normativ de sorginte guvernamentală, tocmai pentru a se confirma coerenţa şi spiritul de responsabilitate în actul de guvernare. Este şi aici o problemă care ţine nu numai de ştiinţa guvernării, ci şi de arta guvernării, care, desigur, nu trebuie confundată cu prestaţia „actorilor", cu sau fără studii la Academia de teatru, ajunşi în echipele guvernamentale.
II. Caracterele actelor juridice. în concluzie, potrivit Constituţiei, Guvernul României poate adopta: a) hotărâri care pot fi individuale sau normative; b) ordonanţe, care nu pot fi decât normative şi c) diferite acte exclusiv politice (programe, moţiuni, declaraţii, mesaje etc.).
Trebuie arătat că în practică s-au emis şi ordonanţe de urgenţă cu caracter individual pentru: trecerea unui imobil dintr-o proprietate în alta; retrocedarea unor imobile către anumite comunităţi etnice; recuperarea datoriilor unui anume agent economic (de exemplu O.U.G. nr. 72/1997 privind regularizarea datoriilor fostei Companii Române de Petrol1') etc. Apariţia acestei categorii de acte juridice guvernamentale a condus, în practica judiciară, la un veritabil cerc vicios. Persoana care se considera vătămată nu se putea apăra împotriva ordonanţei într-o acţiune în contenciosul administrativ pentru simplu motiv că o asemenea acţiune, în baza Constituţiei din 1991 şi a Legii contenciosului administrativ, era inadmisibilă. Eram în prezenţa unui act exceptat. Dacă se ajunge în faţa Curţii Constituţionale, problema reparării prejudiciului produs prin ordonanţă nu se putea pune pentru că justiţia constituţională este o justiţie obiectivă nu subiectivă, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra situaţiei de drept, anume dacă textul atacat este sau nu contrar Constituţiei, neavând relevanţă părţile din litigiul în care s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate sau obiectul acestui litigiu. Paradoxul juridic era cu atât mai mare în ipoteza în care Curtea Constituţională declara ordonanţa de urgenţă sau dispoziţii ale acesteia ca fiind neconstituţionale, întrucât instanţele de fond şi în această situaţie, tot respingeau acţiunile ce aveau ca obiect separarea pagubei produse prin ordonanţă, ca fiind inadmisibile.
Aceste aspecte, şi multe altele despre care se va vorbi în comentariile viitoare, au condus la necesitatea regândirii sediului special al ordonanţelor, îndeosebi în privinţa ordonanţelor de urgenţă, (art. 115 — fost art. 114), la regândirea regimului constituţional al deciziilor Curţii Constituţionale (art. 147-fost art. 145) şi la completarea art. 126-fost art. 125 - cu teza finală a alin. (6) „Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale".
Este aici nu numai o»motivare a necesităţii Legii de revizuire a Constituţiei din 2003, dar şi o explicaţie a dialecticii fenomenului constituţional, care trebuie înţeles, pe numere mari, ca fiind într-o permanentă mişcare, ca şi viaţa socială însăşi. De unde nevoia unei permanente conlucrări a oamenilor politici, a oamenilor de ştiinţă, a practicienilor dreptului, într-un spaţiu academic, al dezbaterilor teoretice, sens pentru care este concepută şi prezenta lucrare.
III. Drept comparat. Dreptul comparat european ne oferă o varietate de soluţii în ceea ce priveşte reglementarea în Constituţie a actelor Guvernului, aceasta datorită tradiţiilor dintr-o ţară sau alta, regimului politic consacrat etc. Probabil că într-o etapă următoare, după intrarea în vigoare a Constituţiei UE se va realiza un proces de armonizare şi sub acest aspect a soluţiilor din constituţiile ţărilor UE, proces în care, desigur, va intra şi România, dacă în ianuarie 2007, cum se preconizează, va dobândi statutul de membru al UE.
Pentru conturarea unei imagini şi pentru familiarizarea cititorului cu reglementările din ţările UE ne oprim, exemplificativ, la câteva Constituţii. Astfel, în Constituţia Germaniei (art. 80) se reţine că Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele de land pot fi autorizaţi, prin lege, de a adopta decrete reglementare, care, dacă legea nu dispune altfel, trebuie aprobate de către Bundesrat. Distinct de acest aspect, potrivit art. 84 alin. 2, Guvernul federal poate, cu aprobarea Bundesrat-ului, să edicteze reguli administrative generale.
Constituţia Franţei conţine mai multe dispoziţii cu privire la materia actelor ce emană de la Consiliul de Miniştri şi de la primul-ministru. Amintim, mai întâi art. 13 alin. 1 (din titlul consacrat Preşedintelui Republicii) unde se menţionează că Preşedintele Republicii semnează ordonanţele şi decretele deliberate în Consiliul de Miniştri (se conturează două categorii de acte), apoi art. 22 (din titlul consacrat Guvernului), unde se vorbeşte, generic, despre „actele Primului-ministru", precizându-se regula contrasemnării acestora de către „miniştrii însărcinaţi cu executarea", iar în articolul anterior se menţionează că primul-ministru „exercită puterea reglementară".
Constituţia Spaniei, în linii generale, vine pe direcţia constituţionalismului european, marcată de Constituţiile germaniei şi a Franţei, ne referim la instituţia delegării legislative, dar vine şi cu un element nou faţă de acestea, anume emiterea de către Guvern a decretelor legislative în caz de necesitate (pentru situaţii extraordinare şi urgenţă), instituţie prezentă, însă, şi în Constituţia Italiei (art. 76-77), în Constituţia Portugaliei (art. 164 lit. e) sau în Constituţia Suediei (art. 7-13 din Cap.VIII).
Restul ţărilor membre ale UE, care consacră o monarhie parlamentară după modelul clasic al Constituţiei Belgiei din 1831 (Belgia, Danemarca, Olanda, Luxemburg), conţin soluţii după care Regele (Marele Duce) adoptă hotărâri şi regulamente necesare executării legilor, care trebuie să fie contrasemnate de miniştrii, ce poartă şi răspunderea asupra conţinutului şi efectelor acestora.
IV. Regimul constituţional al hotărârii. Cât priveşte fondul reglementării actelor juridice ale Guvernului legiuitorul constituant român din 1991 s-a menţinut pe linia doctrinei juridice româneşti tradiţionale care a făcut mereu distincţie între actele Guvernului, adică hotărâri în termenii Constituţiei, care erau supuse controlului instanţelor de contencios administrativ şi „actele de guvernământ", adică ordonanţe în termenii Constituţiei, „care datorită caracterului lor esenţialmente politic erau supuse numai controlului Parlamentului"
Guvernul fiind autoritate a puterii executive, are rolul de a executa legile, sens în care, atunci când apare necesar, emite hotărâri. De vreme ce legea este direct aplicabilă, necesitatea şi legitimitatea unei hotărâri de Guvern apare numai în măsura în care punerea în aplicare a unei prevederi legale, până la faptul juridic concret, reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, înlăturarea unor greutăţi sau organizarea corespunzătoare a unor activităţi.
Hotărârea reprezintă, prin excelenţă, actul prin care Guvernul îşi exercită rolul constituţional, prevăzut de alin. (1) al art. 102, privind conducerea generală a administraţiei publice. Prin hotărâre se reglementează, aşadar, relaţii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importanţă faţă de cele reglementate de lege. Hotărârea nu poate fi decât secundum legem şipraeter legem şi intervine ca obiect nemijlocit, în orice domeniu, ramură sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competenţă materială generală. A administra, cum s-a stabilit încă de la începutul secolului XX de către Henri Fayol, înseamnă: a prevedea, a organiza, a coordona, a comanda şi a controla. Faţă de această situaţie din doctrină, urmează să interpretăm că expresia „organizarea executării legilor" din cuprinsul alin. (1) al articolului ce-1 comentăm trebuie interpretată într-un sens larg.
Ca act administrativ, hotărârea poate fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ, în temeiul dreptului fundamental prevăzut de art. 52 şi a art. 126 alin. (6) din Constituţie.
V. Regimul constituţional al ordonanţei. Ordonanţa este expresia unei competenţe legislative delegate. Deci, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a administraţiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional ce îi revine potrivit alin. (1) al art. 102, în legătură cu realizarea politicii interne şi externe a ţării.
în conformitate cu prevederile art. 115, ordonanţele sunt fie în temeiul unei legi speciale de abilitare, fie ordonanţe de urgenţă, în temeiul alin. (4) şi următoarele ale acestui articol. Ordonanţele date în temeiul unei legi speciale de abilitare se pot emite numai cu respectarea strictă a prevederilor acestei legi. Asemenea ordonanţe, la rândul lor, pot fi, aşa cum rezultă din prevederile alin. (3) al art. 115 ordonanţe ce se supun aprobării ulterioare a Parlamentului şi ordonanţe pentru care nu este necesară o asemenea aprobare.
Regula de drept comun este aceea că ordonanţele nu se supun aprobării Parlamentului, întrucât, aşa cum rezultă din prevederile art. 115 alin. (2), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere în mod expres.
Prin ordonanţe se stabilesc reguli care, întrucât nu se referă la organizarea executării legilor, sunt de domeniul legii, fie în sensul că reprezintă reguli noi, fie în sensul că modifică sau abrogă reguli existente. Tocmai de aceea ele nu se pot emite decât în temeiul unei legi de abilitare. Desigur, aceasta nu înseamnă că ordonanţa nu poate cuprinde şi măsuri pentru aplicarea unei legi, dar esenţiale sunt regulile pe care Guvernul nu le-ar putea institui decât în temeiul, în limitele şi în condiţiile legii de abilitare.
întrucât, potrivit art. 115 alin. (1), Parlamentul nu poate delega competenţa sa legislativă din domeniile rezervate legilor organice, rezultă că prin ordonanţele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea fi instituite, modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul acestor legi.
Ordonanţele ce nu se supun aprobării ulterioare a Parlamentului se emit pentru detalierea sau precizarea unor dispoziţii reglementate prin lege, aprobarea unor formulare, dacă legea o cere, a unor reguli metodologice etc. în toate cazurile, însă, legea trebuie să prevadă necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competenţei legislative astfel delegate şi termenul până la care urmează să fie exercitată, precum şi eventuale alte condiţii. în aceste limite, asemenea ordonanţe sunt expresia unei anumite puteri de reglementare acordate Guvernului prin legea de abilitare. De asemenea, fiind acte de aplicare a legii de abilitare, abrogarea sau modificarea acestei legi are ca efect abrogarea sau modificarea corespunzătoare a ordonanţei emise în temeiul ei.
Legea specială de abilitare poate fi dată şi de o dispoziţie de învestire a Guvernului cu competenţa de a emite o ordonanţă, cuprinsă într-o lege reglementând un anumit sector de activitate. Deci, sensul termenului lege de abilitare este acela de dispoziţie instituită prin lege pentru abilitarea Guvernului, în scopul emiterii ordonanţei.
Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin conţinutul său, are caracter legislativ, fiind consecinţa unei delegări legislative, ordonanţa rămâne un act administrativ, specific al Guvernului. Cum este un act administrativ emis în relaţia cu Parlamentul, potrivit art. 126 alin. (6) teza 3, el nu poate fi atacat în contenciosul administrativ, dar controlul constituţionalităţii acesteia poate interveni pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ce intră în competenţa jurisdicţională a Curţii Constituţionale [art. 146 lit. d)]. Dacă Curtea Constituţională declara ordonanţa sau dispoziţii ale acesteia neconstituţionale, persoana vătămată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, cum s-a arătat deja, fiind elementul de noutate introdus prin Legea de revizuire a Constituţiei.
în cazul ordonanţelor ce se supun aprobării Parlamentului, caracterul lor legislativ este şi mai pregnant. Tocmai de aceea valabilitatea lor, după epuizarea termenului de abilitare, este condiţionată de supunerea spre dezbaterea şi aprobarea Parlamentului. De regulă, asemenea ordonanţe se emit pe baza unei legi speciale de abilitare. Până la împlinirea termenului de abilitare, Guvernul este obligat să supună ordonanţele spre aprobarea Parlamentului, sub sancţiunea încetării de drept a efectelor lor.
Până la împlinirea acestui termen, Guvernul poate să le modifice sau să le abroge, deoarece sunt în exclusiva sa competenţă, După împlinirea termenului şi sesizarea Parlamentului, Guvernul nu le mai poate modifica, deoarece ar însenina să exercite o competenţă delegată ce a expirat. Pentru acelaşi motiv nu poate nici să le abroge, dar poate obţine, practic, acelaşi efect revenind asupra iniţiativei legislative prin care a supus ordonanţa aprobării Parlamentului, ceea ce are drept consecinţă caducitatea ordonanţei, dacă, bineînţeles, termenul până la care trebuia exercitată această iniţiativă a expirat.
Rezultă, din cele arătate, că modificarea sau abrogarea ordonanţei, după sesizarea Parlamentului şi epuizarea termenului de abilitare, se poate face numai prin lege.
Ordonanţele de urgenţă prevăzute de alin. (4) şi următoarele ale art. 115 au un caracter aparte. Delegarea legislativă este dată, în acest caz, de însuşi textul constituţional. Aplicarea unor astfel de ordonanţe este condiţionată de supunerea lor, în prealabil, spre aprobare Parlamentului şi, respectiv, de publicarea în Monitorul Oficial. Sunt doar unele aspecte, întrucât ne vom opri mai pe larg asupra acestei categorii de ordonanţe în comentariul privind dispoziţiile art. 115.
VI. Sancţiunea inexistenţei. Actele Guvernului se semnează de primul-ministru, ţinând seama de poziţia sa constituţională, reglementată de prevederile art. 107 şi se contrasemnează de miniştri, care au obligaţia executării lor. După adoptare, hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al României, cu excepţia celor cu caracter militar, care se comunică instituţiilor interesate. Sancţiunea încălcării obligaţiei de publicare este inexistenţa actului. Deci, publicarea constituie o condiţie de validitate a actului, în sensul că hotărârea sau ordonanţa, chiar legal adoptate, sunt valabile şi deci pot fi aplicate numai de la data publicării.
în practica aplicării Constituţiei s-a dat o interpretare mai largă „sferei miniştrilor" care trebuie să contrasemneze, existând acte juridice ale Guvernului semnate şi de către conducători ai unor autorităţi administrative autonome, ceea ce, în opinia noastră, excede textului Constituţiei.
Mai trebuie remarcat că, prin menţionarea expresă a sancţiunii inexistenţei, Constituţia din 1991 tranşează şi o veche dispută teoretică în jurul acestei probleme. Inexistenţa ca sancţiune a actului administrativ, distinctă de nulitate, a dobândit un statut constituţional. Dacă nulitatea actului administrativ, fie absolută, fie relativă, trebuie constatată sau „decisă" de autoritatea publică competentă, de regulă, de către instanţa de contencios administrativ, inexistenţa nu mai trebuie constatată de cineva, ea operează din textul Constituţiei. Dacă actul administrativ, nul sau anulabil, până „se pronunţă" autoritatea competentă, se bucură de prezumţia de legalitate şi este executoriu din oficiu (executio ex officio), hotărârea de Guvern nepublicată şi orice alt act administrativ „lovit de inexistenţă" nu se mai bucură de această prezumţie şi nici de executarea din oficiu. A executa un act inexistent înseamnă a încălca legea, a săvârşi un abuz, cu implicaţiile juridice de rigoare, inclusiv de ordin penal.