ARTICOLUL 109 Răspunderea membrilor Guvernului Guvernul
| Comentarii |
|
Guvernul
ARTICOLUL 109
Răspunderea membrilor Guvernului
(1) Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
(2) Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcţie. Competenţa de judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
(3) Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.
| ← ARTICOLUL 108 Actele Guvernului Guvernul | ARTICOLUL 110 Încetarea mandatului Guvernul → |
|---|
Citește mai mult
Camerei Lorzilor ca o necesitate de contracarare a abuzurilor guvernării, în condiţiile în care guvernarea era o „treabă" a Regelui, iar persoana Regelui era iresponsabilă.Pe fondul acestor precedente britanice încă din secolul XIX în constituţiile scrise din Europa continentală, cum a fost Constituţia Belgiei din 1831, apare reglementată, în mod expres, responsabilitatea miniştrilor pentru actele Regelui, dar încet, încet s-a conturat şi ideea unei răspunderi a Guvernului în ansamblul său, mai ales acolo unde în mod real a funcţionat principiul „Regele domneşte, dar nu guvernează", adică ideea unei răspunderi pentru acţiunile sale politice. De unde şi denumirea de răspundere politică, preluată şi de Constituţia României, în virtutea tradiţiei, în 1991, deci, cu 9 ani înainte de sfârşitul secolului XX.
Conceptul de răspundere politică nu s-a conturat uşor. Au fost autori, între care constituţionalistul francez J. Barthelemy, care au negat categoric că am fi în prezenţa unei forme de răspundere, apoi au fost autori, inclusiv la noi, care susţineau că „responsabilitatea ministerială" cuprinde o formă politică şi o formă juridică, iar aceasta din urmă ar fi de două categorii: a) responsabilitatea penală şi b) responsabilitatea civilă (A. Teodorescu, n.a.). Prin urmare, deşi existau texte de Constituţie care foloseau sintagma „răspunderea politică a Guvernului" sau, după caz, „răspunderea politică a miniştrilor" această răspundere era privită ca ceva para-juridic. A fost, desigur, o etapă. în dreptul public constantele doctrinare s-au impus cu mari eforturi şi după succesive organizări statale şi experienţe constituţionale, în timp ce în dreptul privat, în special în dreptul civil, în spaţiul Europei continentale (sistemul de drept romano-germanic) există noţiuni care îşi păstrează semnificaţia din perioada Romei antice.
De vreme ce suntem în prezenţa unei noţiuni utilizată de Constituţie, care este Legea fundamentală a ţării, de vreme ce există o procedură şi sancţiuni specifice prevăzute de Constituţie, de regulamentele Camerelor, dar şi de Legea răspunderii ministeriale, este firesc ca răspunderea politică a Guvernului şi a membrilor acestuia, la care se referă alin. (2) al articolului ce-1 comentăm, să fie înţeleasă ca o formă de răspundere juridică, o instituţie mută ale cărei norme aparţin dreptului constituţional şi dreptului administrativ.
în toate cazurile răspunderea politică nu poate interveni decât pentru o conduită culpabilă a Guvernului în ansamblul său sau a unui membru al acestuia, o „culpă politică" adevărat, dar culpă, care poate să constea pur şi simplu în neputinţa de a face faţă unei situaţii sau în rezolvarea defectuoasă a unui caz, ceea ce înseamnă că implicit Guvernul sau ministrul în cauză, fie au încălcat cadrul constituţional şi legal, fie au acţionat dincolo de acest cadru, deci cu exces de putere.
Dacă s-a promovat o moţiune de cenzură, iar Parlamentul, care a dat votul de învestitură, după o anumită perioadă, retrage încrederea acordată, logic, acest fapt, în filozofia ecuaţiei democraţiei constituţionale, într-un regim parlamentar, se întâmplă din vina Guvernului şi nu a Parlamentului.
Formele pe care le îmbracă răspunderea politică a Guvernului şi a membrilor acestuia sunt nuanţate, de la obligaţia de a răspunde la întrebări, interpelări, de a da informaţiile cerute (inclusiv de către preşedinţii comisiilor parlamentare), de a prezenta rapoarte, mai ales Primului-ministru, potrivit art. 107 alin. (1), până la adoptarea unei moţiuni simple, potrivit art. 112 alin. (2), sau a unei moţiuni de cenzură, potrivit art. 113 din Constituţie.
în concluzie, nu trebuie confundată tragerea la răspundere a unui partid politic, care a fost la guvernare, de către electorat prin votarea partidelor de opoziţie, fapt ce ţine de competiţia pentru putere, cu formele de tragere la răspundere politică a Guvernului, în ansamblul său sau a membrilor acestuia, de către Parlament, fapt ce ţine de exercitarea puterii. Prima este o problemă care interesează ştiinţele politice, cea de-a doua este o problemă care interesează ştiinţele juridice, fiind o instituţie juridică, o instituţie mixtă de drept constituţional şi de drept administrativ.
De asemenea, nici răspunderea în faţa electoratului, nici răspunderea în faţa Parlamentului nu trebuie confundate cu răspunderea Guvernului, în ansamblu, sau a membrilor acestuia, în faţa „instanţelor" partidului sau partidelor care şi-au asumat sarcina guvernării.
Toate acestea, într-un limbaj comun, se consideră a fi „răspunderi politice", dar art. 108 alin. (1), la care ne referim, are în vedere „răspunderea politică" ca instituţie juridică, la care, fireşte, ne vom referi şi noi în cele ce urmează.
II. De ce Guvernul răspunde numai în faţa Parlamentului? Cum s-a
arătat într-un comentariu anterior, răspunderea politică a Guvernului numai în faţa Parlamentului reprezintă un argument pentru regimul parlamentar, dar, în procedura de învestitură a Guvernului, ultimul act îl reprezintă numirea acestuia de către Preşedintele României, de unde întrebarea de ce Guvernul răspunde numai în faţa Parlamentului, nu şi în faţa Preşedintelui României?
Aşa cum rezultă din prevederile art. 103 şi 85 alin. (1), hotărâtor pentru învestirea Guvernului este votul de încredere acordat de Parlament, iar prevederile alin. (1) al art. 109 consacră principiul potrivit căruia Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului, tocmai pentru a fi în consonanţă logică cu textele respective. Teoretic, Guvernul ar putea răspunde şi în faţa Preşedintelui României, care, aşa cum prevede art. 85 alin. (1), 1-a numit. Numirea este, însă, un act obligatoriu pentru Preşedinte, ea făcându-se pe baza votului de încredere exprimat. De aceea, hotărâtoare în procedura de învestitură este încrederea Parlamentului, ce rezultă din votul acordat. Cât timp această încredere nu este retrasă, Preşedintele României nu ar putea reveni asupra numirii făcute, deoarece ar însemna să încalce obligaţia de a numi Guvernul potrivit votului de încredere al Parlamentului. Iar încrederea acordată poate fi retrasă, aşa cum prevede art. 113 alin. (1), numai prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.
Demiterea unui prim-ministru în funcţiune de către Preşedintele României care a exercitat acest mandat între 1996-2000 a fost un abuz, care trebuia să atragă declanşarea procedurii de suspendare din funcţie a Preşedintelui, adică răspunderea politică a acestuia.
De aceea, singura autoritate publică în faţa căreia Guvernul răspunde politic nu poate fi decât Parlamentul. Aceasta reprezintă o altă consecinţă a poziţiei constituţionale a Guvernului, apropiată mai ales de aceea specifică regimului parlamentar.
Sancţiunea cea mai gravă, corespunzătoare răspunderii politice a Guvernului este demiterea sa, ca urmare a retragerii încrederii acordate la învestitură. Demiterea ne apare, aşadar, ca o sancţiune specifică dreptului public, prin care se concretizează „răspunderea politică" la care ne referim. Astfel, sub aspectul naturii juridice, „răspunderea politică" ne apare ca o răspundere constituţional-administrativă. Răspunderea politică fundamentează, cum s-a arătat mai sus, şi celelalte modalităţi de control parlamentar asupra activităţii Guvernului - întrebări, interpelări, anchete parlamentare, dezbaterea unor moţiuni privind activitatea Guvernului etc., deoarece toate ar putea să conducă la formarea şi adoptarea unei moţiuni de cenzură, ca modalitatea cea mai gravă de control, întrucât pune în mişcare însăşi sancţiunea cea mai gravă prin care se realizează răspunderea politică a Guvernului, demiterea acestuia, potrivit alin. (2) al art. 110.
III. Principiul răspunderii solidare. Guvernul a fost învestit pe baza votului de încredere acordat, în bloc, prin acceptarea întregii liste prezentate de candidatul la funcţia de prim-ministru şi a programului guvernamental. Este ceea ce rezultă din prevederile art. 103 alin. (2). De aceea, şi răspunderea politică a fiecărui membru este solidară cu a tuturor celorlalţi. Pentru greşeala unuia, Guvernul poate fi demis în întregime, deoarece această greşeală priveşte echipa guvernamentală, cabinetul în întregul său, nu exclusiv pe cel care a facut-o. De aceea, aşa cum s-a observat în doctrina franceză, „membrii cabinetului au interes să se supravegheze reciproc". Guvernul nu poate acţiona decât ca un tot. Altminteri, coeziunea şi coerenţa, de care depind eficienţa politicii sale, sunt compromise. încrederea Parlamentului fiind acordată întregii echipe guvernamentale, mandatul de încredere ce rezultă din învestitură este pentru Guvern în întregul său, astfel încât retragerea acestei încrederi şi, în mod corespunzător, încetarea mandatului primit nu pot privi decât pe cel căruia i-a fost acordată, adică Guvernului ca autoritate publică autonomă. Altminteri, ar însemna ca răspunderea să fie atomizată, deşi ea rezultă din mandatul de încredere acordat Guvernului ca subiect de drept public distinct de membrii care îl compun şi deci răspunderea să nu mai corespundă obligaţiei din care ea rezultă, întrucât ar privi un alt subiect decât cel în sarcina căruia a fost constituită obligaţia. Nimic nu opreşte, însă, ca la o moţiune de cenzură să se ajungă tocmai în urma prestaţiei politice a unui ministru, dar tocmai acest fapt evocă principiul solidarităţii răspunderii la care ne referim.
IV. Regimul constituţional al răspunderii penale. în ceea ce priveşte angajarea răspunderii penale a membrilor Guvernului, situaţia este inversă decât în cazul răspunderii politice: ea poate privi numai pe fiecare membru în parte, întrucât, prin natura sa răspunderea penală este exclusiv individuală.
Având în vedere că răspunderea penală priveşte fapte săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi că acestea reprezintă atât o încălcare a mandatului de încredere acordat de Parlament, cât şi a actului de numire a Guvernului de către Preşedintele României pe baza acestui mandat, numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară angajarea răspunderii penale a membrilor Guvernului.
Dacă s-a cerut angajarea acestei răspunderi, Preşedintele îl poate suspenda din funcţie pe membrul Guvernului a cărui urmărire penală s-a cerut, pentru a facilita desfăşurarea urmăririi, în cadrul căreia se poate dispune arestarea sa şi, mai ales, pentru că este contrar exercitării în condiţii normale a funcţiei respective dacă ar îndeplini-o în continuare.
Pe perioada suspendării considerăm că sunt aplicabile dispoziţiile art. 107 alin. (4), suspendarea constituind o cauză juridică de imposibilitate a exercitării atribuţiilor. în cazul în care cel urmărit penal a fost trimis în judecată, suspendarea este de drept Competenţa de judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca şi în cazul trimiterii în judecată a Preşedintelui României, potrivit art. 96. în caz de condamnare, membrul Guvernului este demis de drept dacă, prin hotărârea de condamnare, şi-a pierdut drepturile electorale. După suspendare primul-ministru poate cere revocarea celui în cauză, mai ales având în vedere gravitatea faptelor imputate. Instituţia suspendării nu creează o situaţie privilegiată care ar exclude posibilitatea revocării cât timp revocarea priveşte orice membru al Guvernului, chiar dacă el se află în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile.
Precizăm că, potrivit alin. (3), cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile sunt stabilite printr-o reglementare specială - Legea responsabilităţii ministeriale nr. 115/1999, cu modificările ulterioare.
Două precizări mai sunt necesare: 1) textele Constituţiei se aplică atât miniştrilor în funcţie, cât şi celor care au fost în funcţie, dar pentru fapte săvârşite în timpul mandatului şi 2) pentru săvârşirea altor infracţiuni, care nu au legătură cu exerciţiul funcţiei, membrii Guvernului „răspund potrivit dreptului comun".
V. Răspunderea patrimonială a membrilor Guvernului. în ceea ce priveşte răspunderea patrimonială a unui membru al Guvernului, ea rezultă din principiile generale de drept, fie ca urmare a acţiunii civile în cadrul procesului penal, fie care urmare a unui proces în faţa instanţei de contencios administrativ. Răspunderea poate privi şi Guvernul ca autoritate publică în faţa instanţei de contencios administrativ, corespunzător dreptului fundamental al cetăţenilor prevăzut de art. 52 şi principiilor prevăzute în art. 126 alin. (6) din Constituţie. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 admite ca acţiunea să se facă şi împotriva „funcţionarului vinovat" de emiterea actului administrativ, formulare care trebuie interpretată într-un sens larg. Ideea de „funcţionar vinovat" coincide cu ideea de „persoană fizică vinovată", care, în cazul Guvernului, poate fi primul-ministru sau miniştrii titulari de ministere.
Potrivit principiului disponibilităţii, cel vătămat poate chema în judecată şi personal, pentru a răspunde patrimonial în solidar cu Guvernul, pe toţi membrii Guvernului care au votat pentru adoptarea hotărârii atacate sau numai pe cei care au semnat-o. De altfel, în acest sens a început să se şi contureze practica instanţelor de contencios administrativ.