ARTICOLUL 116 Structura Administraţia publică centrală de specialitate Administraţia publică

I. Noţiune şi drept comparat Capitolul V consacrat administraţiei publice are în vedere autorităţile publice care desfăşoară exclusiv o activitate de natură administrativă. S-a văzut din comentariile articolelor consacrate Preşedintelui României şi, respectiv, Guvernului, că şi aceste autorităţi publice emit pe lângă acte de guvernare, specifice sferei executivului, şi acte administrative, realizând şi administraţia statală, ca dimensiune a administraţiei publice.

O asemenea viziune teoretică este consacrată şi de alte Constituţii modeme, de exemplu Titlul IV din Constituţia Spaniei este

Citește mai mult

denumit„Despre Guvern şi Administraţie", în Titlul III din Constituţia Italiei, prin noţiunea de „administraţie publică" se au în vedere autorităţile centrale specializate ce realizează servicii publice de interes naţional, cu folosirea autorităţii de stat, deoarece administraţia publică locală (din regiuni, provincii, comune), pe baza principiului autonomiei, este analizată în titluri sau, după caz, capitole diferite.

Sub aspectul tehnicii de redactare şi al modului de sistematizare a materiei, în Constituţia României s-a adoptat o formă intermediară, în cadrul aceluiaşi capitol, intitulat „Administraţia publică", o primă secţiune se referă la autorităţile statale care prestează servicii publice de interes naţional, inclusiv forţele armate, iar secţiunea a doua are ca obiect autorităţile administraţiei publice din cadrul judeţelor şi comunelor (oraşelor), atât autorităţile care realizează administraţia publică ca efect al principiului autonomiei locale, autorităţi alese de către cetăţeni (desemnate de jos în sus), cât şi autorităţile statale numite de Guvern sau de ministere (desemnate de sus în jos).

II. Administraţia ministerială. Tradiţional, organul specializat al Executivului prin care se impune rezolvarea într-un domeniu sau altul al sarcinilor guvernării poartă denumirea de minister, iar titularul acestuia, de ministru. Procesul istoric de constituire a ministerelor este intim legat de cel al apariţiei Consiliului de Miniştri sau, după caz, a Guvernului. în unele ţări întâi au apărut miniştrii şi ministerele şi apoi Guvernul; în altele procesul a fost invers, dar cert este că a existat acelaşi punct de plecare, corpul de sfetnici - curia regis - cu care s-au înconjurat monarhii absoluţi. Pentru prima dată, ministerele, implicit funcţia de ministru, în Ţările Române au fost create prin Regulamentele organice.

în dreptul public modern s-a conturat ideea după care ministerele reprezintă principala categorie a organelor centrale ale administraţiei de stat specializate într-un domeniu sau într-o ramură de activitate.

De aici, regula includerii de drept a miniştrilor în componenţa Guvernului, regulă consacrată expres de majoritatea covârşitoare a Constituţiilor (de de exemplu art. 98 din Constituţia Spaniei, art. 186 din Constituţia Portugaliei, art. 92 din Constituţia Italiei, art. 20-21 din Constituţia Franţei, art. 69 din Constituţia Austriei, art. 96 şi 99 din Constituţia Belgiei, art. 2 alin. 2 din Constituţia Finlandei, art. 1 Capitolul VI din Constituţia Suediei etc.) Unele din aceste Constituţii, îndeosebi cele care consacră monarhii parlamentare, restâng componenţa Guvernului doar la prim-ministru şi miniştri.

Treptat, necesităţile guvernării sau ale administrării au impus înfiinţarea ca organe subordonate Guvernului şi a unor autorităţi ce au fost denumite altfel (comitet, consiliu, departament, agenţie etc.) Titularii unora din aceste organisme (preşedinţi, directori generali etc.), prin legi speciale, au fost declaraţi membri ai Guvernului. în felul acesta, alături de organe denumite ministere au fost incluse, ca elemente componente ale aceleiaşi categorii, şi organe cu denumire diferită, categorie evocată de doctrină prin sintagma „administraţie ministerială". Folosirea acestei expresii scoate în evidenţă faptul că autorităţile pe care le evocă sunt în subordinea directă a Guvernului.
III. Administraţia centrală autonomă. De-a lungul anilor, practica democratică a impus necesitatea unor autorităţi tot la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicţional, care să fie independente faţă de Guvern, uneori chiar şi faţă de şeful statului. Dintre acestea, unele, fie prin Constituţii, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autorităţi (de natură administrativă) dependente de Parlament, altele nu.

în SUA, de pildă, există un fel de convenţie a oamenilor de ştiinţă, potrivit căreia formarea primei agenţii independente, Comisia Comercială Interstatală, reprezintă momentul naşterii dreptului administrativ american, în ceea ce priveşte eficienţa controlului administrativ sau, după caz, parlamentar asupra agenţiilor, în doctrina juridică se susţine că, de vreme ce atenţia Preşedintelui şi a Congresului este totdeauna orientată „spre problemele curente ale administraţiei, rezultatul este că agenţiile posedă şi vor poseda o putere proprie foarte mare, al cărei control este făcut în ultimă instanţă de propria lor responsabilitate".

Pentru rezolvarea mai eficientă a problemelor din diferite ramuri, mai ales când sunt necesare tehnici speciale, s-a creat practica înfiinţării de autorităţi centrale (adică cu o componenţă pe întreg teritoriul ţării) şi în subordinea ministerelor. Rezultă, deci, că administraţia publică centrală de specialitate se realizează numai ca administraţie statală, iar structura ei la ora actuală şi într-o perspectivă previzibilă, cuprinde autorităţi guvernamentale şi autorităţi autonome. Cele guvernamentale, la rândul lor, se împart în două categorii, după cum raporturile de subordonare faţă de Guvern sunt directe sau indirecte (prin intermediul unui minister). Oricât de multă autonomie ar avea o asemenea autoritate, ea nu poate fi decât o autoritate de stat, iar actele sale fac obiectul acţiunilor în justiţie, aspect reglementat expres de Constituţia României în art. 52 şi 126 alin. (6).

IV. Regimul organizării. Articolul 116 din Constituţia noastră, care nu a suferit modificări prin Legea de revizuire a Constituţiei, nu face altceva decât să consacre realităţile explicate mai sus ca principii fundamentale ale organizării administraţiei de stat în România.

Astfel, alin. (1) consacră principiul potrivit căruia ministerele nu sunt de conceput decât în subordinea Guvernului. La prima vedere ar putea părea că nu este o dispoziţie importantă, dacă ne raportăm şi la art. 102 alin. (3), după care miniştrii fac parte din Guvern. Vom constata că o asemenea precizare era necesară. în lipsa dispoziţiilor art. 116 alin. (1) s-ar fi putut interpreta că ministerele se pot organiza şi în mod autonom, ceea ce logico-juridic este de neconceput.

Alineatul (2) al art. 116, într-o formulare sintetică, are în vedere restul organelor de specialitate, sub aspectul denumirii, precizând că acestea se pot afla în trei situaţii: a) în subordinea Guvernului (la fel ca ministerele) -administraţia ministerială; b) în subordinea unui minister; c) autonome atât faţă de oricare minister, cât şi faţă de Guvern.

Autonomia organelor din ultima categorie faţă de alte autorităţi administrative nu exclude, cum s-a arătat deja, existenţa controlului judecătoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele şi a unui control parlamentar specific.

Nu mai puţin, faţă de rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, consacrat de art. 102 alin. (1), hotărârile Guvernului sunt obligatorii şi pentru autorităţile administrative autonome, având forţă juridică mai mare decât actele normative emise de aceste autorităţi.

Dintre autorităţile nominalizate de Constituţie, în sfera autorităţilor administrative autonome intră Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, serviciile de informaţii şi serviciile publice de radio şi TV, pentru că, în ceea ce priveşte Consiliul Legislativ, acesta ne apare ca un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului.

în ceea ce priveşte Curtea Constituţională şi Avocatul Poporului, faţă de filozofia Constituţiei, aşa cum a fost revizuită în 2003, trebuie admis că suntem în prezenţa unor autorităţi publice care nu intră în nici una dintre clasicele puteri, dar care au rolul de a menţine echilibrul între puterea executivă, legislativă şi judecătorească, aşa cum se menţionează expres în art. 1 alin. (4) din Constituţie.

Prin legi organice sunt înfiinţate ca autorităţi administrative autonome: Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Concurenţei, Comisia Naţională a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea Română de Televiziune, Agenţia Naţională de Presă ROMPRES, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul Român de Informaţii Externe, Serviciul de Pază şi Protecţie, Institutul Român pentru Drepturile Omului şi Banca Naţională. Fireşte, la aceste autorităţi se adaugă şi cele nominalizate de Constituţie: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi Social şi Curtea de Conturi, în măsura în care această autoritate mai intră în categoria „autorităţilor administrative autonome". Constituţia, respectiv legile organice prevăd pentru toate aceste „autorităţi administrative autonome" obligaţia de a prezenta rapoarte, dări de seamă, informări, după caz, Parlamentului, reieşind că, asupra acestor organe centrale de specialitate autonome ale administraţiei de stat, controlul general al Parlamentului, prevăzut de art. 111 din Constituţie, este întregit de un control specific, în baza altor texte ale Constituţiei sau în baza legii.