Comisia Europeană
| Comentarii |
|
Una dintre instituțiile UE cu competențe în activitatea legislativă este Comisia Europeană. Așa cum vom vedea în cele ce urmează, actele legislative ale Uniunii se adoptă numai la propunerea Comisiei, cu anumite excepții expres prevăzute de tratate, cum este, de exemplu, dreptul de inițiativă legislativă al cetățenilor statelor membre UE, la care vom face referire pe parcursul prezentei secțiuni.
Comisia Europeană are ca principală atribuție promovarea interesului general al Uniunii, așa cum prevede art. 17 din TUE, „Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepția cazului în care tratatele prevăd altfel. Celelalte acte se adoptă la propunerea Comisiei, în cazul în care tratatele prevăd acest lucru".
Comisia Europeană exercită atribuții de coordonare, execuție și gestiune, în conformitate cu dispozițiile reglementate în tratate. Dispozițiile art. 17.1 din TUE prevăd următoarele aspecte: „Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceasta execută bugetul și gestionează programele. Comisia exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate. Cu excepția politicii externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate, aceasta asigură reprezentarea externă a Uniunii. Comisia adoptă inițiativele de programare anuală și multianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri interinstitutionale".
Reprezentanții statelor în Comisie au titulatura de comisari europeni, mandatul acestora fiind de cinci ani. Regulamentul de procedură al Comisiei stabilește procedurile decizionale, în sensul că: deciziile Comisiei se adoptă în ședințele Comisiei prin procedură orală, prin procedură scrisă, prin procedura de abilitare și prin procedura de delegare.
Potrivit art. 8 din Regulamentul de procedură al Comisiei, astfel cum a fost modificat ulterior, Comisia adoptă decizii pe baza propunerilor venite din partea membrilor săi. Deciziile Comisiei se adoptă cu majoritatea numărului de membri prevăzut de tratat. Rezultatul deliberărilor se constată de către Președinte și se consemnează în procesul-verbal al ședinței.
În ceea ce privește adoptarea deciziilor prin procedură scrisă, art. 12 din Regulamentul de procedură al Comisiei stabilește că procedura scrisă poate fi aplicată pentru exprimarea acordului membrilor Comisiei asupra unui proiect prezentat de unul sau mai mulți membri, cu condiția ca anterior să fi fost obținut avizul favorabil al Serviciului Juridic, precum și acordul serviciilor consultate. Textul proiectului trebuie comunicat în scris tuturor membrilor Comisiei, pentru ca aceștia să aibă posibilitatea să facă anumite rezerve sau modificări pe care le apreciază ca fiind necesare. Orice membru al Comisiei poate solicita în timpul procedurii scrise ca proiectul să facă obiectul unei dezbateri, în acest sens fiind necesară adresarea unei cereri motivate Președintelui Comisiei. Dacă niciun membru al Comisiei nu formulează sau nu susține o cerere de suspendare a unui proiect în termenul stabilit pentru procedura scrisă, proiectul se consideră adoptat de către Comisie.
Referitor la deciziile adoptate prin procedura de abilitare, procedura adoptării unor atare decizii este reglementată de art. 13 din Regulamentul de procedură al Comisiei care prevede faptul că unul sau mai mulți membri ai acesteia pot fi abilitați de către Comisie, cu respectarea deplină a principiului răspunderii colegiale, să ia măsuri de gestionare sau de administrare în numele acesteia în anumite limite și condiții stabilite de către Comisie.
În același sens, cu acordul președintelui, Comisia poate însărcina unul sau mai mulți membri în vedere adoptării unui text definitiv al unui act sau al unei propuneri ce urmează să fie înaintat altor instituții, conținutul actului sau al proiectului fiind stabilit deja cu ocazia deliberărilor.
Competențele atribuite în conformitate cu art. 13 din Regulamentul de procedură al Comisiei pot face obiectul unei subdelegări către directorii generali și șefii de serviciu, cu condiția ca decizia de abilitare să nu interzică acest lucru. Art. 14 din același regulament stabilește faptul că deciziile privind măsurile de gestionare sau de administrare pot fi adoptate prin procedura de delegare de către directorii generali și șefii de serviciu, cu condiția respectării depline a principiului răspunderii colegiale și în anumite limite și condiții stabilite de către Comisie.
Prin urmare, Comisia este, așa cum am arătat și mai sus, singura dintre instituțiile UE care deține competențe în efectuarea de propuneri legislative. Odată ce Comisia a prezentat o atare propunere, aceasta va putea fi modificata fie de către aceasta în eventualitatea în care Consiliul nu a adoptat nicio poziție în legătură cu această propunere, fie de către Consiliu, în acest caz fiind cerută unanimitatea, potrivit art. 293 TFUE.
Articolele 225 și 241 TFUE prevăd posibilitatea ca Parlamentul și Consiliul să solicite Comisiei prezentarea unor propuneri determinate; în cazul în care Comisia refuză prezentarea, aceste instituții au la dispoziție diferite mecanisme juridice pentru a obliga Comisia să își îndeplinească responsabilitățile care i-au fost atribuite prin tratate.
În afara dreptului la inițiativă legislativă, Comisia mai îndeplinește următoarele competențe în sfera legislativă: competențe „legislative” prin delegare și competențe „legislative” de legiferare.
În ceea ce privește competențele legislative prin delegare, art. 290 TFUE prevede că „(1) Un act legislativ poate delega Comisiei competența de a adopta acte fără caracter legislativ și cu domeniu de aplicare general, care completează sau modifică anumite elemente neesențiale ale actului legislativ. Actele legislative definesc în mod expres obiectivele, conținutul, domeniul de aplicare și durata delegării de competențe. Elementele esențiale ale unui anumit domeniu sunt rezervate actului legislativ și nu pot face, prin urmare, obiectul delegării de competențe. (2) Actele legislative stabilesc în mod expres condițiile de aplicare a delegării; aceste condiții pot fi următoarele: (a) Parlamentul European sau Consiliul pot decide revocarea delegării; (b) actul delegat poate intra în vigoare numai în cazul în care, în termenul stabilit prin actul legislativ, Parlamentul European sau Consiliul nu formulează obiecțiuni. În înțelesul literelor (a) și (b), Parlamentul European hotărăște cu majoritatea membrilor care îl compun, iar Consiliul hotărăște cu majoritate calificată. (3) în titlul actelor delegate se introduce adjectivul „delegat" sau „delegată".
Așa cum rezultă din prevederile articolului mai sus citat, delegarea se poate face printr-un act legislativ în virtutea căruia Comisia va fi abilitată să adopte acte fără caracter legislativ, cu domeniu de aplicare general, actul astfel adoptat având scopul completării sau modificării unor aspecte neesențiale ale actului legislativ.
În ceea ce privește competențele legislative de executare, potrivit art. 291 TFUE „(1) Statele membre iau toate măsurile de drept intern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. (2) în cazul în care sunt necesare condiții unitare de punere în aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii, aceste acte conferă Comisiei competențe de executare sau, în cazuri speciale și temeinic justificate, precum și în cazurile prevăzute la articolele 24 și 26 din Tratatul privind Uniunea Europeană, Consiliului. (3) în înțelesul alineatului (2), Parlamentul European și Consiliul, hotărând prin regulamente, în conformitate cu procedura legislativă ordinară, stabilesc, în prealabil, normele și principiile generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie. (4) în titlul actelor de punere în aplicare se introduc cuvintele „de punere în aplicare".
Cu toate că nici competențele legislative prin delegare și nici cele de executare nu reprezintă, așa cum rezultă din dispozițiile TFUE, acte legislative propriu-zise, am ales să le amintim printre competențele Comisiei, în vederea stabilirii unei imagini de ansamblu referitoare la atribuțiile acesteia.
La începutul prezentei secțiuni am arătat că, potrivit dispozițiilor art. 17 din TUE, „(...) actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepția cazului în care tratatele prevăd altfel". O noutate introdusă prin TUE, respectiv excepția despre care face vorbire art. 17, în ceea ce privește dreptul la inițiativă legislativă este aceea că „la inițiativa a cel puțin un milion de cetățeni ai Uniunii, resortisanți ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia Europeană poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care acești cetățeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor”. În vederea aplicării prevederilor anterior citate, s-a stabilit că „Parlamentul European și Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă dispozițiile referitoare la procedurile și condițiile necesare pentru prezentarea unei inițiative cetățenești în înțelesul articolului 11 din Tratatul privind Uniunea Europeană, inclusiv numărul minim de state membre din care trebuie să provină cetățenii care prezintă o astfel de inițiativă”.
Pentru a da eficiență prevederilor existente în TUE și TFUE referitoare la dreptul la inițiativă legislativă a cetățenilor, în temeiul art. 24 parag. I din TFUE a fost adoptat Regulamentul nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului'31. Potrivit dispozițiilor actului normativ arătat, „«inițiativa cetățenească» înseamnă o inițiativă prezentată Comisiei în conformitate cu prezentul regulament, prin care Comisia este invitată să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, orice propunere corespunzătoare privind chestiuni pentru care cetățenii consideră că este necesar un act juridic al Uniunii în vederea punerii în aplicare a tratatelor, care a fost susținută de cel puțin un milion de semnatari eligibili provenind din cel puțin un sfert din toate statele membre”'. Analizând comparativ prevederile art. 11.4 TUE și ale articolului mai sus citat, observăm o similitudine de reglementare, cu mențiunea că art. 2 din Regulamentul nr. 211/2011 prevede în plus faptul că semnatarii trebuie să fie eligibili, iar inițiativa trebuie să vină din partea a cel puțin un sfert din statele membre UE.
Pentru a fi eligibili, semnatarii trebuie să fie cetățeni ai Uniunii și să fi împlinit vârsta care le conferă dreptul de vot în alegerile pentru Parlamentul European. În ceea ce privește numărul de semnatari din fiecare stat membru, încă din preambulul Regulamentului s-a stabilit că „este oportună stabilirea numărului minim de semnatari provenind din fiecare dintre aceste state membre. Pentru a se asigura condiții similare pentru cetățenii care sprijină o inițiativă cetățenească, aceste numere minime ar trebui să fie degresiv proporționale. Din motive de claritate, aceste numere minime ar trebui stabilite pentru fiecare stat membru într-o anexă la prezentul regulament. Numărul minim al semnatarilor necesar în fiecare stat membru ar trebui să corespundă numărului membrilor Parlamentului European aleși în fiecare stat membru, înmulțit cu 750. Comisia ar trebui împuternicită să modifice respectiva anexă pentru a reflecta eventuale modificări intervenite în componența Parlamentului European”.
Numărul de semnatari pe fiecare stat membru în parte este prevăzut în Anexa I a Regulamentului nr. 211/2011, iar procedura de inițiativă legislativă este reglementată pe larg în dispozițiile acestuia. Ceea ce reprezintă importanță pentru cercetarea noastră este că și cetățenilor UE le-a fost atribuit prin tratate dreptul de a fi părtași la procesul legislativ la nivelul Uniunii.
