Politica socială în cadrul tratatelor Uniunii Europene
| Comentarii |
|
Politica socială în cadrul tratatelor Uniunii Europene, regimul juridic după care funcționează U.E. este stabilit de două tratate, respectiv Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) și Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) este fostul Tratat de la Maastricht, așa cum a fost modificat de Tratatul de la Lisabona. Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE) este fostul Tratat de la Roma, care instituia Comunitatea Economică Europeană, și acesta modificat în mod corespunzător de Tratatul de la Lisabona.
Tratatul de la Maastricht (devenit ulterior TUE) conținea prevederi importante în materia politicii sociale. El cuprinde un Protocol și un Acord în domeniul politicii sociale. Acordul a fost semnat pentru punerea în aplicare a Cartei sociale din anul 1989, iar statele semnatare, considerând că acest fapt nu aducea atingere dispozițiilor tratatelor, au încheiat și un Protocol pentru punerea în aplicare a Acordului, anexat Tratatului de la Maastricht. Este interesant de remarcat că, atât Acordul, cât și Protocolul, au fost semnate doar de 11 din cele 12 state membre la acea dată, deoarece Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord nu a semnat aceste documente. Protocolul prevedea, cu titlu de excepție de la dispozițiile Tratatului, că actele înaintate Consiliului, în domeniile care făceau obiectul acordului, respectiv al politicii sociale, și care trebuiau adoptate cu majoritate calificată, aveau nevoie de cel puțin 44 de voturi. În cazul actelor Consiliului care trebuiau adoptate cu unanimitate, precum și în cazul amendamentelor la propunerea Comisiei, decizia se lua în unanimitate, mai puțin Marea Britanie.
După modificările aduse Tratatului de la Maastricht de către Tratatul de la Lisabona, Acordul și Protocolul nu au mai fost păstrate, dar conținutul lor a fost preluat de Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene în cuprinsul titlului dedicat politicii sociale. În urma acestor modificări, Tratatul de la Maastricht (devenind acum Tratatul asupra Uniunii Europene) nu mai conține prevederi exprese în materia politicii sociale, stabilind doar în art. 3 că printre obiectivele statelor membre se numără și instituirea unei piețe interne, care să acționeze „pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social”. Așadar, principalele reglementări în domeniul politicii sociale la nivelul U.E. se găsesc acum în cadrul Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
Politica socială în cadrul Tratatului de funcționare a Uniunii Europene
După cum am amintit, principalele dispoziții în materia politicii sociale se află cuprinse în acest tratat. Este vorba despre orientări, domenii și proceduri care definesc opțiunile de reglementare ale Uniunii în domeniul politicii sociale. În cuprinsul său, Tratatul prevede în mod expres în art. 153 alin. (1) că „Uniunea susține și completează acțiunea statelor membre în domeniile următoare:
(a) îmbunătățirea. În special, a mediului de muncă, pentru a proteja sănătatea și securitatea lucrătorilor;
(b) condițiile de muncă;
(c) securitatea socială și protecția socială a lucrătorilor;
(d) protecția lucrătorilor în caz de reziliere a contractului de muncă;
(e) informarea și consultarea lucrătorilor;
(f) reprezentarea și apărarea colectivă a intereselor lucrătorilor și angajatorilor, inclusiv administrarea comună, sub rezerva alineatului (5);
(g) condițiile de muncă pentru resortisanții din țările terțe care sunt rezidenți legali pe teritoriul Uniunii;
(h) integrarea persoanelor excluse de pe piața forței de muncă, fără a aduce atingere articolului 166;
(i) egalitatea dintre bărbați și femei în ceea ce privește șansele pe piața forței de muncă și tratamentul la locul de muncă;
(j) lupta împotriva marginalizării sociale;
(k) modernizarea sistemelor de protecție socială, fără a aduce atingere literei (c)”.
În aceste domenii, U.E. se implică prin adoptarea unor măsuri menite să încurajeze colaborarea statelor membre și, bineînțeles, prin legiferare, instituțiile Uniunii emițând directive care conțin linii directoare pentru statele membre în domeniul politicii sociale, fără însă a stabili constrângeri administrative, financiare și juridice, care să frâneze crearea și dezvoltarea întreprinderilor mici și mijlocii. Prevederile de mai sus nu împiedică statele membre în a-și defini principiile fundamentale ale sistemului de securitate socială și nici nu trebuie să aducă atingere echilibrului financiar. Este esențial de reținut că un stat membru poate adopta măsuri de protecție mai stricte, dar care să fie în consens cu dispozițiile tratatelor.
În spiritul legislației internaționale, TFUE își propune ca principale obiective în domeniul politicii sociale promovarea ocupării forței de muncă, îmbunătățirea condițiilor de trai și de muncă, o protecție socială adecvată, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane pentru asigurarea unui nivel ridicat și durabil al ocupării forței de muncă și combaterea excluziunii. Tratatul rămâne fidel primelor principii ale politicii sociale la nivelul Uniunii, consacrate încă de Tratatul instituind CE (TCE) și reglementează egalitatea de remunerație pentru femei și bărbați în cazul prestării aceleiași munci. Astfel, art. 157 alin. (1) prevede că „Fiecare stat membru asigură aplicarea principiului egalității de remunerare între lucrătorii de sex masculin și cei de sex feminin, pentru aceeași muncă sau pentru o muncă de aceeași valoare”. Un alt obiectiv al TFUE în materia politicii sociale este menținerea echivalenței, care trebuie să existe în privința regimului concediilor plătite. În cuprinsul TFUE este reglementat și Fondul Social European, păstrându-se reglementarea din TCE.
TFUE stabilește două categorii de norme privind negocierea colectivă, astfel:
O primă categorie de norme vizează cadrul intern național al statelor membre și este reglementată de Tratat la art. 151 parag. 2 și la art. 153 alin. (3). În art. 151 parag. 2, se stabilește faptul că U.E. și statele membre pun în aplicare măsuri care țin seama de diversitatea practicilor naționale, în special în domeniul relațiilor convenționale. În art. 153 alin. (3), se stabilește că statele membre pot încredința partenerilor sociali, la solicitarea comună a acestora, punerea în aplicare a directivelor sau a unei decizii a Consiliului în domeniul politicii sociale.
O a doua categorie de norme vizează reglementarea propriu-zisă a negocierii colective la nivelul U.E., în cadrul art. 152 și art. 153 alin. (1), (2), (4) și (5). În cadrul art. 152, se prevede că U.E. recunoaște și promovează rolul partenerilor sociali de la nivelul său, respectându-le autonomia și facilitând dialogul dintre aceștia. În același articol, în teza a doua, se stabilește că reuniunea socială tripartită la nivel înalt pentru creșterea economică și ocuparea forței de muncă contribuie la dialogul social. U.E., conform art. 153 alin. (5), nu are competențe în domeniul remunerațiilor, dreptului de asociere, dreptului la grevă și dreptului la lock-out.
Modalitățile (procedurile) prin care se asigură transpunerea în viață a obiectivelor U.E., pe domenii de activitate, sunt:
- Regulamente, directive, decizii, adică izvoarele derivate ale U.E., care evident se referă la politica socială;
- Convențiile.
Sediul materiei pentru acordurile (convențiile) colective de muncă încheiate la nivelul Uniunii se găsește în art. 155 din cadrul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene. Acest articol dispune următoarele: „(1) Dialogul între partenerii sociali la nivelul Uniunii poate conduce, în cazul în care aceștia doresc, la raporturi contractuale, inclusiv acorduri. (2) Acordurile încheiate la nivelul Uniunii sunt puse în aplicare în conformitate cu procedurile și practicile proprii partenerilor sociali și statelor membre sau, în domeniile aflate sub incidentă articolului 153, la cererea comună a părților semnatare, printr-o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei. Parlamentul European este informat. Consiliul hotărăște în unanimitate în cazul în care acordul în cauză conține una sau mai multe dispoziții referitoare la unul din domeniile pentru care este necesară unanimitatea în temeiul articolului 153 alineatul (2)’’.
Din interpretarea acestui text rezultă următoarele aspecte: dispozițiile stabilite prin acordurile colective de muncă pot fi însușite fie prin directive de către Uniune, care le dă astfel caracter de obligativitate, fie la nivelul statelor, în conformitate cu procedurile și practicile proprii pentru partenerii sociali și statele membre. Deși Tratatul face referire la decizie ca act de punere în aplicare a acordurilor, în practică, actul legislativ folosit este directiva, ceea ce ne face să credem că dispozițiile din Tratat cu privire la actul legislativ care va încorpora acordul colectiv nu se iau ad litteram, ci în sens larg. Instituțiile Uniunii rămân consecvente, așadar, folosirii directivei pentru punerea în aplicare a acordurilor colective.
În doctrină, s-a evidențiat că au fost puse în aplicare patru acorduri interprofesionale prin intermediul Directivelor. Este vorba despre Directiva 96/34/CE și Directiva 2010/18/UE în materia concediului parental, Directiva 97/81/CE privind timpul de muncă cu durată parțială și Directiva 199/70/CE privind timpul de muncă cu durată determinată.
Tot patru acorduri interprofesionale au fost puse în aplicare de către partenerii sociali constituiți la nivelul statelor membre conform practicilor și procedurilor existente la nivelul acestora. Este vorba despre Acordul cadru din iulie 2002 privind telemunca, Acordul cadru din octombrie 2004 privind stresul la locul de muncă, Acordul cadru din aprilie 2007 privind hărțuirea și violența la locul de muncă și Acordul cadru din martie 2010 privind piețele de muncă inclusive.
Aspecte controversate
În legătură cu posibila calitate de izvor de drept a acordurilor colective de muncă încheiate la nivelul U.E., în doctrina juridică s-a spus că „din dreptul derivat al Uniunii Europene fac parte și acordurile colective încheiate între partenerii sociali la nivelul Uniunii’’. Această opinie, conform căreia acordurile colective de muncă fac parte din categoria izvoarelor derivate de drept al U.E., nu se află la adăpostul criticilor, deoarece izvoarele derivate ale dreptului U.E. sunt reglementate în mod exhaustiv în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care la art. 288 stabilește următoarele: „Pentru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări și avize. Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru. Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele. Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia. Recomandările și avizele nu sunt obligatorii”.
Având în vedere că din această enumerare lipsesc acordurile colective de muncă încheiate la nivelul Uniunii, nu se poate susține că ele fac totuși parte din dreptul derivat al U.E. Această analiză ridică anumite semne de întrebare: „Care este izvorul de drept atunci când ne referim la acordurile colective de muncă încheiate la nivelul Uniunii Europene?”. „Prin ce modalitate acordurile colective de muncă produc efecte juridice în cadrul statelor membre?".
În opinia noastră, răspunsul nu poate fi decât unul singur: izvorul de drept în ceea ce privește acordurile colective de muncă încheiate la nivelul Uniunii Europene este directiva care le pune în aplicare. Acordul colectiv devine obligatoriu prin calitatea sa de conținut al directivei și nicidecum în mod independent. Acordul este obligatoriu ca obiectiv al directivei, deoarece specificul directivei ca instrument indirect de legiferare la nivelul U.E. este de a stabili rezultatele pe care statele membre trebuie să le realizeze, această situație fiind valabilă și în cazul în care Directiva conține un acord colectiv. Se poate pune problema și dacă nu cumva atât directiva, cât și acordul colectiv de muncă reprezintă izvoare de drept al U.E. Considerăm că răspunsul este negativ, deoarece conținutul unei directive nu se poate separa, ci dimpotrivă, constituie corp comun, astfel încât singurul izvor de drept va fi directiva care conține acordul colectiv.
Problematica regimului juridic al acordurilor colective de muncă încheiate la nivelul U.E. ridică și alte semne de întrebare. Astfel, se pune problema dacă U.E. ar putea să adopte o directivă care să conțină un acord colectiv de muncă încheiat în domeniile în care Uniunea nu este competentă. Răspunsul nu poate fi decât negativ, deoarece atâta timp cât competențele U.E. sunt stabilite pentru fiecare domeniu în care Uniunea completează și susține acțiunile statelor membre, tot pe cale de tratat se poate asigura extinderea competenței Uniunii și în alte domenii. Până la un astfel de moment nu este posibilă legiferarea în alte materii decât în cele stabilite prin tratat ca fiind în competența U.E.
Un alt aspect controversat ar fi în legătură cu o eventuală încercare a partenerilor sociali de la nivelul statelor membre de a
implementa o directivă fără acordul statului membru în cauză. Ce soluții se pot adopta într-o asemenea situație? Suntem de părere că, din moment ce se investește un acord printr-o directivă, se naște obligația juridică a statelor de a o transpune în dreptul intern (ca și pe orice altă directivă). Dacă statul se declară în prealabil de acord ca directiva să fie implementată de partenerii sociali, în conformitate cu prevederile TFUE, este o situație normală. Dacă nu este de acord anterior, deși a fost consultat, transpunerea de către partenerii sociali este lovită de nulitate. Dacă statul își reevaluează poziția ulterior, se poate acoperi nulitatea respectivă.
Așa cum am arătat, Uniunea nu reglementează în materia salarizării, a dreptului de asociere, a dreptului la grevă și a dreptului la lock-out, lăsând aceste prerogative în competența exclusivă a statelor membre. Această opțiune a Uniunii nu a rămas fără ecou în cadrul doctrinei juridice, mai ales că nu a existat niciodată o explicație oficială care să justifice lipsa de implicare în aceste probleme fundamentale ale politicii sociale. S-a considerat că neimplicarea Uniunii ar avea ca principale motive tradițiile statelor membre în aceste domenii, aplicarea principiului subsidiarității, în virtutea căruia decizia ar fi în competența statelor membre, complexitatea acestor domenii, care are ca efect imposibilitatea de a stabili un regim convergent pentru toate statele membre, cât și calitatea de factori de propulsie socială ale celor patru sectoare. Într-adevăr, în materia salarizării, ar fi greu ca la nivelul celor 28 de state membre să se stabilească același cuantum al salariului minim pe economie, având în vedere diferențele de dezvoltare economică.
U.E. s-a mulțumit să emită doar anumite norme cu caracter general în care să stabilească principiile privind salarizarea, respectiv egalitatea de șanse între bărbați și femei sau plata egală pentru munca egală, acesta fiind tot un principiu referitor la egalitatea de șanse pentru femei și bărbați, consacrat de Directiva nr. 75/117/ CEE. Tot în materie salarială amintim și Regulamentul nr. 2744/95 al Consiliului privind statisticile referitoare la structura și repartizarea salariilor și Regulamentul nr. 530/99 al Consiliului referitor la statisticile structurale privind salariile și costul forței de muncă.
Cu privire la grevă, este de remarcat faptul că nici O.I.M. nu a consacrat o convenție sau o recomandare grevei, tocmai din cauza complexității acestui fenomen, care are în mare măsură și un caracter social, nu numai unul juridic. Într-adevăr, ar fi o adevărată provocare pentru U.E. armonizarea acțiunilor celor 28 de state membre în materie de grevă, având în vedere că modul în care se desfășoară grevele este atât de diferit de la un stat la altul. Similar, în logica paritară, neocupându-se de grevă, U.E. nu este competentă nici cu privire la lock-out. Referitor la dreptul de asociere, s-a afirmat că „este o axiomă a contemporaneității faptul că puterea publică, într-o societate democratică, nu intervine cu privire la concretizarea dreptului la asociere”.
Cu toate acestea, o constatare esențială se impune: în aspectele de primă dimensiune ale reglementării raporturilor de muncă, U.E. nu este competentă. Suntem de părere că, în raport cu evoluția generală a U.E. și cu realitățile politicii sociale, ar fi necesară o analiză aprofundată sub toate aspectele a măsurii în care este firesc și necesar să rămână problemele în cauză în afara preocupărilor U.E. Principial, U.E., ca și fiecare stat membru, nu trebuie să intervină în constituirea, organizarea și funcționarea organizațiilor sindicale și patronale, dar ar fi necesar să capete competențe cu privire la salarizare, grevă, lock-out. însuși faptul că există hotărâri ale C.J.U.E. și pe probleme ale salarizării (sub aspectul discriminării salariale) și pe probleme ale grevei întărește acest punct de vedere.
Conceptul de lucrător în legislația Uniunii Europene și a O.I.M.
A. Dreptul U.E. folosește termenul de „lucrător" pentru cei care prestează munca. Legiuitorul român folosește termenul de „lucrător” doar într-un singur act legislativ. Este vorba despre Legea nr. 319/2006 a securității și sănătății în muncă, în cuprinsul căreia, în art. 5 lit. a), termenul de „lucrător” este definit astfel: „persoană angajată de către un angajator, potrivit legii, inclusiv studenții, elevii în perioada efectuării stagiului de practică, precum și ucenicii și alți participant la procesul de muncă, cu excepția persoanelor care prestează activități casnice". Este vorba despre o interpretare în sens larg a termenului de către legiuitorul român, fiind aplicabil pentru cei care prestează munca în baza unui contract individual de muncă sau al unui raport de serviciu, dar și pentru cei care sunt în practică, ucenici, elevi sau studenți, bineînțeles doar în materia securității și sănătății în muncă.
După cum vom observa în cele ce urmează, această interpretare în sens larg a termenului consonează cu viziunea legiuitorului de la nivelul U.E. La nivelul dreptului U.E., termenul de „lucrător" nu este definit în mod concret, interpretarea sa deducându-se din practica instanței de la Luxemburg și din directivele în care este folosit în mod incidental. Din analiza conceptului de „lucrător" așa cum este folosit la nivelul U.E., se deduc următoarele:
- pentru ca o persoană să beneficieze de regimul juridic al unui lucrător în cadrul U.E., va trebui să presteze o activitate economică, remunerată și să-și desfășoare activitatea în cadrul unui raport de muncă, respectiv într-o relație de subordonare față de angajatorul său;
- calitatea de lucrători o au și cei care sunt în stagii de pregătire, acționarii, cooperatorii, funcționarii publici și cei care, chiar dacă nu lucrează, sunt asimilați lucrătorilor conform legislației Uniunii, respectiv persoanele care se află în căutarea unui loc de muncă pentru a se angaja prima oară, cei care au devenit incapabili de a lucra din cauza unui accident de muncă, șomerii și cei care au îndeplinit condițiile de vârstă pentru pensionare Este de remarcat în acest sens opțiunea legiuitorului de la nivelul U.E. către un înțeles larg al termenului.
Nu pot fi încadrați în categoria „lucrătorilor” următoarele persoane:
- cei care prestează profesii liberale;
- persoanele fizice autorizate (cum sunt în legislația din țara noastră cei care prestează activități conform O.U.G. nr. 44/2008, respectiv persoanele fizice autorizate și întreprinderile familiale), meseriașii;
- cei care prestează munca în baza unei convenții civile;
- persoanele care sunt excluse în mod direct de la aplicabilitatea directivelor care reglementează dispoziții pentru lucrători.
C.J.U.E. s-a pronunțat în sensul de a se folosi accepțiunea lărgită a termenului de lucrător atunci când se pune problema acordării de drepturi și accepțiunea restrânsă când se fac referiri la excepții și derogări care restrâng drepturile caracteristice liberei circulații a lucrătorilor. Curtea de Justiție a mai statuat, în cazul Levin (1982), că activitatea prestată de lucrători va trebui să fie „efectivă și veritabilă", și nu o activitate de tip marginal sau accesoriu. Tot în această speță a fost stabilit și faptul că activitatea prestată de lucrător nu trebuie neapărat să fie singura producătoare
de venit, fiind posibil ca lucrătorul să presteze și alte activități în afară de aceasta. Curtea a stabilit că au calitatea de lucrători și cei care lucrează cu timp parțial, iar, în ceea ce privește lucrătorii ocazionali, eventuala calitate de „lucrători" a acestora va fi lăsată la latitudinea statelor membre1'1.
B. Conceptul de lucrător nu este clar definit nici în legislația O.l.M. Constituția O.I.M. stabilește cu titlu general, în preambul, că prevede printre obiectivele sale și protejarea lucrătorilor de îmbolnăviri sau prejudicii rezultate din prestarea muncii, precum și protecția lucrătorilor care lucrează în alt stat. Cu toate acestea, O.I.M. nu a stabilit un regim juridic concret în ceea ce privește lucrătorii la fel ca U.E.
Convenția O.I.M. nr. 143/1975 cu privire la migrația în condiții abuzive și promovarea egalității de șanse și tratament a lucrătorilor migranți definește în art. 11 alin. (1) termenul de lucrător migrant ca fiind „persoana care migrează sau a migrat dintr-o țară în alta în scopul de a fi angajat, în alt mod decât a desfășura activități pe cont propriu, incluzând și orice persoană care este recunoscută ca având statut de lucrător migrant’’.
Convențiile și recomandările O.I.M. reglementează anumite drepturi pentru lucrători, atât în materie individuală, cât și colectivă, fără însă a stabili în mod concret care sunt persoanele care intră în această categorie. În interpretarea acestui text, O.I.M. s-a afiliat la o viziune lărgită asupra termenului de lucrător, stabilind că intră în această categorie salariații, lucrătorii independenți, lucrătorii din cooperative și cei care desfășoară profesii liberale.
