Procedura legislativă în România
| Comentarii |
|
Procedura legislativă în România, procedura legislativă cuprinde următoarele etape: iniţiativa legislativă, sesizarea Camerelor; examinarea şi avizarea proiectului de lege sau a propunerii legislative de către comisiile parlamentare; includerea proiectului de lege sau a propunerii legislative pe ordinea de zi a şedinţelor Camerelor; votarea proiectului de lege sau a propunerii legislative în plenul fiecărei Camere; votarea proiectului de lege sau a propunerii legislative în fiecare Cameră; semnarea legii de către preşedinţii Camerelor; promulgarea şi publicarea legii; aprobarea legii prin referendum (dacă este cazul).
1. Iniţiativa legislativă
Potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie, iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot.
Iniţiativele legislative care aparţin Guvernului poartă denumirea de proiecte de lege. Acestea se trimit către Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
Propunerile legislative pot fi iniţiate fie de către senatori sau deputaţi, fie de către cetăţeni. Senatorii şi deputaţii pot exercita dreptul de iniţiativă legislativă individual sau colectiv, prin grupul parlamentar de care aparţin.
Conform art. 74 alin. (5) din Constituţie, propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
în ceea ce priveşte iniţiativa cetăţenilor, aceasta poate fi exercitată numai cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituţie referitoare la reprezentativitatea iniţiativei şi ale alin. (2) referitoare la materiile ce nu pot face obiectul acestei iniţiative. Astfel, potrivit alin. (1), iniţiativa legislativă poate aparţine unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul de iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul iniţiativei. Potrivit alin. (2) al aceleiaşi dispoziţii constituţionale, nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea.
Procedura de exercitare a iniţiativei legislative de către cetăţeni este reglementată detaliat prin Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni, republicată.
Senatorii, deputaţii şi cetăţenii care îşi exercită dreptul de iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de lege [art. 74 alin. (4) din Constituţie]. Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la înregistrare, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 alin. (1) din Constituţie.
Propunerile legislative, aparţinând fie cetăţenilor, fie senatorilor sau deputaţilor, nu pot avea ca obiect materiile în legătură cu care există exclusivitate în exercitarea iniţiativei legislative, cum sunt proiectul legii bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectele de lege rectificative şi a contului de execuţie bugetară, care, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituţie, sunt elaborate de Guvern.
De asemenea, din interpretarea art. 92 şi art. 93 din Constituţie, reiese că numai Preşedintele României are dreptul de a declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate, de a lua măsuri pentru respingerea unei agresiuni armate îndreptate împotriva ţării, de a institui starea de asediu sau starea de urgenţă, toate aceste măsuri fiind luate cu aprobarea prealabilă sau, după caz, ulterioară a Parlamentului.
O situaţie specială o constituie iniţiativa de revizuire a Constituţiei, singura autoritate ce poate exercita acest drept fiind Preşedintele României, la propunerea Guvernului. De asemenea, conform art. 150 alin. (1) din Constituţie, acest drept aparţine şi unui număr de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. Aceşti cetăţeni trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare dintre acestea sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul iniţiativei.
2. Avizarea proiectului de lege sau a propunerii legislative
O problemă distinctă, prealabilă examinării proiectelor şi propunerilor legislative, o constituie avizarea acestora de către Consiliul Legislativ. Cadrul general privind competenţa acestuia este dat de art. 79 din Constituţie, care stabileşte că este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii.
Legea nr. 73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată, prevede atribuţiile acestui organ în ceea ce priveşte analizarea şi avizarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, în vederea supunerii lor spre legiferare, precum şi a celor primite de comisia parlamentară sesizată în fond după adoptarea lor de către una dintre Camerele Parlamentului. Potrivit art. 3 alin. (1) din lege, proiectele de lege şi propunerile legislative se supun spre dezbatere Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ.
Potrivit art. 13 din Legea nr. 73/1993, propunerile legislative făcute de deputaţi sau senatori se înaintează Consiliului Legislativ, spre avizare, de către secretarul general al Camerei la care au fost depuse, în ziua înregistrării. Senatorii şi deputaţii, autori de propuneri legislative, precum şi miniştrii, secretarii de stat şi subsecretarii de stat pot lua parte, din proprie iniţiativă sau la invitaţia preşedintelui Consiliului Legislativ, la examinarea, în secţiile acestuia, a proiectelor de acte normative supuse avizării.
Propunerile legislative şi proiectele de lege sunt supuse avizării Consiliului Economic şi Social, organism cu rol consultativ în stabilirea politicii economice şi sociale a ţării.
Astfel, potrivit Legii nr. 62/2011 a dialogului social, republicată, Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu de către iniţiatorii proiectelor de acte normative din domeniul său de competenţă, iar rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative. Domeniile de competenţă ale Consiliului Economic şi Social sunt: politicile economice, politicile financiare şi fiscale, relaţiile de muncă, protecţia socială şi politicile salariale, politicile în domeniul sănătăţii, educaţia, cercetarea şi cultura.
în toate cazurile, avizele sunt obligatorii sub aspectul solicitării şi însoţirii iniţiativei legislative, şi nu sub aspectul conţinutului.
Proiectele de lege al căror iniţiator este Guvernul şi care vin însoţite de toate avizele necesare, cerute potrivit legii, sunt înregistrate în ordinea primirii lor, potrivit dispoziţiilor regulamentelor fiecărei Camere, biroul permanent al fiecărei Camere analizând dacă este competent Senatul sau Camera Deputaţilor să dezbată, ca primă Cameră sesizată, proiectul de lege respectiv, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţia României.
Dacă se consideră că este de competenţa Camerei respective să dezbată proiectul de lege respectiv, acesta este transmis comisiilor permanente în vederea avizării.
Spre deosebire de proiectele de lege iniţiate de Guvern, propunerile legislative sunt supuse aceleiaşi proceduri de verificare a competenţei, după care sunt transmise, mai întâi, Consiliului Legislativ, Consiliului Economic şi Social şi altor organisme sau instituţii, în vederea avizării. De asemenea, în măsura în care propunerea legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, aceasta se transmite şi Guvernului, în vederea formulării unui punct de vedere. După ce sunt transmise avizele de către autorităţile şi instituţiile menţionate, propunerile legislative sunt transmise, de către biroul permanent, comisiilor permanente, în vederea avizării.
Proiectele ce fac obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor se înaintează spre avizare Consiliului Legislativ de către unul dintre membrii comitetului de iniţiativă, potrivit legii, iar avizul, împreună cu propunerea legislativă, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
3. Sesizarea Camerelor
Constituţia României, revizuită în anul 2003, a reglementat o procedură legislativă prin care s-a încercat o anumită diferenţiere din punct de vedere funcţional a celor două Camere ale Parlamentului. Astfel, dezbaterea are loc succesiv, mai întâi în camera de reflecţie, iar apoi în camera decizionali. S-a stabilit să aibă competenţă decizională de drept comun Camera Deputaţilor, adică ea să decidă în toate cazurile în care competenţa nu revine Senatului.
Senatul, ca primă Cameră sesizată, are în competenţă spre dezbatere şi adoptare proiectele de lege şi propunerile legislative în următoarele domenii:
1. proiectele de lege şi propunerile legislative de nivelul legilor ordinare;
2. proiectele legilor organice prevăzute la: a) art. 3 alin. (2) -Teritoriul; b) art. 5 alin. (1) - Cetăţenia; c) art. 12 alin. (4) - Simboluri naţionale; d) art. 16 alin. (4) - Egalitatea în drepturi; e) art. 44 alin. (2) - Dreptul de proprietate privată; f) art. 70 alin. (1) - Jurământul deputaţilor şi senatorilor; g) art. 73 alin. (3) - categorii de legi: lit. a) - sistemul electoral, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; lit. b) - organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; lit. d) - organizarea şi desfăşurarea referendumului; lit. f) - regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război; lit. g) - regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; lit. h) - infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; lit. i) - acordarea amnistiei sau a graţierii colective; lit. j) - statutul funcţionarilor publici; lit. m) - regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; lit. p) - regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială; lit. r) - statutul minorităţilor naţionale din România; lit. s) - regimul general al cultelor; h) art. 83 alin. (3) - Preşedintele României - prelungirea mandatului; i) art. 136 alin. (3), (4) şi (5) - proprietatea; j) art. 141 - Consiliul Economic şi Social.
Potrivit art. 75 din Constituţia României, republicată, se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată:
1. proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri;
2. proiectele legilor organice prevăzute în Constituţia României, republicată, la:
a) art. 31 alin. (5) - organizarea şi funcţionarea posturilor publice de radio şi televiziune şi controlul parlamentar al acestora;
b) art. 40 alin. (3) - dreptul de asociere, respectiv incompatibilitatea cu calitatea de membru al partidelor politice a unor categorii socio-profesionale;
c) art. 55 alin. (2) - condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare de către cetăţenii români;
d) art. 58 alin. (3) - organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului;
e) art. 73 alin. (3) - categorii de legi: lit. e) - organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a ţării; lit. k) - contenciosul administrativ; lit. I) - organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; lit. n) - organizarea generală a învăţământului; lit. o) - organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;
f) art. 79 alin. (2) - înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ;
g) art. 102 alin. (3) - structura Guvernului;
h) art. 105 alin. (2) - incompatibilităţile cu funcţia de membru al Guvernului;
i) art. 117 alin. (3) - înfiinţarea de autorităţi administrative autonome;
j) art. 118 alin. (2) şi (3) - structura sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, statutul cadrelor militare şi reglementări similare referitoare la celelalte componente ale forţelor armate;
k) art. 120 alin. (2) - raporturile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale cu serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, unde respectivele minorităţi au o pondere semnificativă, în ceea ce priveşte utilizarea limbii materne;
l) art. 126 alin. (4) şi (5) - compunerea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, regulile de funcţionare a acesteia şi înfiinţarea de instanţe judecătoreşti specializate în anumite materii;
m) art. 142 alin. (5) - Curtea Constituţională.
4. Examinarea şi avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative în cadrul comisiilor permanente ale fiecărei Camere
în vederea dezbaterii şi adoptării iniţiativelor legislative de către plenul fiecărei Camere, proiectele de lege şi propunerile legislative sunt analizate în cadrul comisiilor permanente.
După înregistrarea iniţiativelor legislative şi rezolvarea problemelor de competenţă, biroul permanent, sub semnătura preşedintelui fiecărei Camere, sesizează comisiile permanente competente, în vederea întocmirii rapoartelor şi elaborării avizelor.
Potrivit regulamentului fiecărei Camere, în situaţia în care o altă comisie decât cea sesizată se consideră competentă cu privire la un proiect de lege, o propunere legislativă sau un amendament ori în situaţia în care comisia sesizată consideră că iniţiativa transmisă este de competenţa în fond a altei comisii, solicitarea privind rezolvarea conflictului de competenţă se înaintează biroului permanent. în caz de refuz din partea acestuia, plenul Camerei hotărăşte asupra conflictului de competenţă, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi.
Comisia permanentă sesizată în fond este cea care va supune dezbaterii plenului Camerei raportul asupra proiectului sau propunerii legislative cu care a fost sesizată, asigurând, astfel, pregătirea lucrărilor în plen. Pentru avizarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative pot fi sesizate în fond mai multe comisii permanente.
în cazul proiectelor legii bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau al celor rectificative, pentru care dezbaterile presupun elaborarea unor rapoarte comune ale comisiilor parlamentare, acestea sunt sesizate, separat, de către birourile permanente ale Camerei din care fac parte. în vederea întocmiri de avize sau rapoarte comune, comisiile permanente de specialitate se pot întruni şi în şedinţe comune.
Totodată, pentru avizarea unor proiecte de lege complexe sau pentru elaborarea unor propuneri legislative, atât Senatul, cât şi Camera Deputaţilor pot constitui, prin hotărâre, comisii speciale, în acest caz, proiectele de lege astfel avizate şi propunerile legislative elaborate nu se mai supun examinării altor comisii.
Procedura dezbaterii proiectelor de lege sau a propunerilor legislative la comisie este asemănătoare cu procedura din plen, deoarece comisia are acelaşi grad de reprezentativitate politică pe care îl are şi Parlamentul în ansamblul său. Spre deosebire de procedura din plen, în cadrul comisiei are loc analizarea în detaliu, articol cu articol, a tuturor dispoziţiilor proiectelor sau propunerilor legislative, precum şi a implicaţiilor acestora.
O altă trăsătură specifică procedurii în cadrul comisiilor o constituie caracterul închis al şedinţelor, cu alte cuvinte, faptul că şedinţele comisiilor nu sunt publice. Condiţiile în care reprezentanţii mijloacelor de informare în masă au acces la lucrările comisiilor se stabilesc de plenul acestora.
Reprezentanţii Guvernului au acces la lucrările comisiilor, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (2) din Constituţie, care stabilesc că membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. în situaţia
în care comisia solicită participarea la lucrările sale a unor reprezentaţi ai Guvernului sau a conducătorilor unor instituţii publice, prezenţa acestora este obligatorie.
în ceea ce priveşte examinarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, dezbaterea în cadrul comisiilor permanente sesizate se face pe baza textului iniţiativei legislative cu care Camera respectivă este sesizată, a avizelor primite de la celelalte comisii, precum şi a amendamentelor propuse de parlamentari.
Pot formula amendamente parlamentarii şi reprezentanţii Guvernului. Cetăţenii - în cadrul iniţiativei populare -, ca şi Preşedintele României - în cadrul iniţiativei constituţionale - nu se bucură de dreptul de a formula amendamente.
Rezultatul examinării în cadrul comisiilor parlamentare se consemnează într-un aviz consultativ, care nu obligă deci Parlamentul să îl respecte.
5. Includerea proiectului de lege sau a propunerii legislative pe ordinea de zi a şedinţelor Camerelor
Regulamentele celor două Camere ale Parlamentului cuprind dispoziţii referitoare la întocmirea, conţinutul, adoptarea şi modificarea ordinii de zi şi a programului de activitate.
Potrivit regulamentelor parlamentare, proiectul ordinii de zi a şedinţelor şi programul de activitate se întocmesc de către biroul permanent, cu participarea preşedinţilor grupurilor parlamentare şi a comisiilor permanente, precum şi cu consultarea reprezentantului Guvernului pentru relaţia cu Parlamentul, şi se aprobă de plenul fiecărei Camere. Pentru a se putea întocmi proiectul ordinii de zi şi al programului de activitate, materialele care se supun dezbaterii se transmit biroului permanent.
6. Dezbaterea proiectului de lege sau a propunerii legislative în cadrul Camerei competente
Această fază cuprinde dezbaterea generală, dezbaterea pe texte şi votul final.
Dezbaterea generală a proiectului de lege sau a propunerii legislative. în conformitate cu regulamentului fiecărei Camere, până la momentul începerii dezbaterilor generale, cu aprobarea plenului, la Senat (art. 93), şi până la începerea dezbaterilor generale, cu aprobarea plenului, la Camera Deputaţilor (art. 96), iniţiatorul îşi poate retrage proiectul sau propunerea. în momentul în care proiectul sau propunerea legislativă a fost adoptată de una dintre Camere, retragerea nu mai poate fi cerută din momentul sesizării celeilalte Camere.
Dezbaterea generală este precedată de prezentarea, de către iniţiator sau de către reprezentantul acestuia, a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum şi a raportului comisiei permanente sesizate în final. Raportul este prezentat, de regulă, de preşedintele comisiei sau de un raportor desemnat de comisie. Cu ocazia dezbaterii generale a proiectului sau a propunerii legislative, reprezentanţii grupurilor parlamentare îşi exprimă poziţia faţă de conţinutul acestora. Preşedintele le dă cuvântul în ordinea înscrierii şi poate să limiteze timpul destinat dezbaterilor generale, în această fază nu se pot propune amendamente şi nu se votează.
Se continuă cu discutarea articolelor la care s-au făcut amendamente; deputaţii, senatorii, reprezentantul Guvernului sau iniţiatorul pot lua cuvântul pentru a-şi exprima punctele de vedere. Numai aceste articole sunt supuse votului.
Votul final priveşte ansamblul reglementării.
Votul senatorului sau deputatului este personal, cu alte cuvinte, nu poate fi exercitat prin reprezentant.
Votul poate fi deschis sau secret. Votul deschis sau public se face prin ridicare de mâini, prin apel nominal, prin ridicare în picioare sau electronic.
Votul secret poate fi exprimat prin buletine de vot, pentru alegerea sau numirea în unele funcţii, prin bile sau electronic, în cazul votării legilor, hotărârilor sau moţiunilor. în cazul în care prin regulament nu se stabileşte o anumită procedură de vot obligatorie, aceasta se va hotărî de Cameră, la propunerea preşedintelui.
După votarea textelor amendate, se va vota legea în ansamblu.
în conformitate cu art. 76 alin. (1) din Constituţie, se prevede că legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, iar legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră.
Adoptarea unui proiect sau a unei propuneri de revizuire a Constituţiei de către Camera Deputaţilor şi Senat se face cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere.
Pentru ca votul să poată fi exercitat, este necesar să fie întrunit cvorumul, respectiv numărul minim necesar de parlamentari prezenţi pentru ca lucrările unui organ colegial să îşi desfăşoare lucrările în mod legal.
După verificarea cvorumului, la momentul votării se verifică majoritatea necesară pentru adoptarea actului normativ în discuţie, care poate fi simplă, absolută sau calificată.
Majoritatea simplă este majoritatea raportată la cvorumul de vot, asigurând ca rezultatul votării să fie al voinţei majoritare a celor prezenţi.
Majoritatea absolută este majoritatea raportată la numărul total al senatorilor sau, după caz, al deputaţilor şi al senatorilor din Camerele reunite în şedinţă comună. Majoritatea absolută coincide cu însuşi cvorumul de vot şi asigură o stabilitate mai mare a măsurilor adoptate în temeiul ei.
Majoritatea calificată priveşte cele mai importante măsuri ce pot fi adoptate în procesul decizional, cum ar fi revizuirea Constituţiei sau propunerea de punere sub acuzare a Preşedintelui României (art. 96 din Constituţie).
Proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de Camera sesizată se trimit celeilalte Camere, care va decide. Cele două Camere trebuie să se pronunţe în termen de 45 de zile. Pentru coduri sau alte legi de complexitate deosebită, termenul este de 60 de zile, iar în cazul ordonanţelor de urgenţă, trebuie să se pronunţe în 30 de zile. Dacă se depăşesc termenele prevăzute de lege, proiectul de lege sau iniţiativa legislativă este considerată ca adoptată în forma înaintată de iniţiator. în acest caz, adoptarea se anunţă în plenul Camerei respective, iar proiectul de lege se va transmite către Camera care va decide definitiv.
Camera Deputaţilor sau Senatul, în situaţia în care au competenţă decizională, pot să adopte cu modificări sau fără modificării un proiect de lege sau propunere legislativă primite de la cealaltă Cameră.
7. Semnarea legilor de către Preşedinţii Camerelor
Preşedinţii Camerelor semnează legea după adoptarea de către ambele Camere, semnarea lor atestând respectarea şi încheierea etapei parlamentare a procedurii legislative.
8. Promulgarea şi publicarea legii
Promulgarea reprezintă actul prin care Preşedintele României autentifică textul legii, în sensul că legea a fost adoptată cu respectarea procedurii impuse de Constituţie, se învesteşte cu formulă executorie, dispunându-se publicarea ei în Monitorul Oficial.
Promulgarea de către Preşedintele României se face prin decret, în temeiul art. 77 şi art. 100 alin. (1) din Constituţia României, care se publică în Monitorul Oficial.
Preşedintele are un termen de 20 de zile pentru promulgare, de la momentul primirii. Preşedintele poate să ceară reexaminarea legii de către Parlament sau verificarea constituţionalităţii ei, în cadrul celor 20 de zile. După reexaminare sau verificarea constituţionalităţii, promulgarea va fi obligatorie în termen de 10 zile.
9. Intrarea în vigoare a legii
Legile se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începe cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare.
Vezi şi altă definiţie din dicţionarul juridic:
Comentarii despre Procedura legislativă în România
