Procedura prealabilă în contencios administrativ și fiscal
| Comentarii |
|
procedura prealabilă în contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, înainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.
Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta [alin. (2) al art. 7].
Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7) [alin. (3) al art. 7].
Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) [alin. (4) al art. 7], adică în 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede altfel.
în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a funcţionarilor publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4, nu este obligatorie procedura prealabilă [alin. (5) al art. 7].
Prin refuz nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile [art. 2 alin. (1) lit. i) din lege].
Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă:
a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părţi, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului;
c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;
d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului;
e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului [alin. (6) al art. 7].
Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative individuale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1) al art. 7, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Termenul de 6 luni este termen de prescripţie [alin. (7) al art. 7]. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 797/2007, a constatat că dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstitutionale în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Din textul art. 7 al Legii nr. 554/2004 rezultă că sunt două proceduri de verificare a legalităţii actelor administrative individuale: una
administrativă şi alta judiciară, parcurgerea prealabilă a celei administrative fiind obligatorie pentru a putea fi pornită procedura judiciară; caracterul obligatoriu rezultă din folosirea termenului „trebuie” în alin. (1) al art. 7.
Procedura administrativă poate avea ca obiect revocarea actului, pe când acţiunea judiciară anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale art. 8 alin. (1) teza I NCPC].
De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim [art. 8 alin. (1) teza a ll-a NCPC].
Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat; în acest caz, acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere [art. 8 alin. (1) NCPC].
Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ, ţinând seama de regula că principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public [art. 8 alin. (2) şi (3) al Legii nr. 554/2004].
Pentru cele două tipuri de proceduri există termene diferite de declanşare:
1) Din dispoziţiile alin. (1) al art. 7 rezultă că autoritatea publică emitentă (sau cea ierarhic superioară, dacă există) poate fi sesizată în termen de 30 de zile, care curge de la comunicarea actului a cărui revocare se solicită.
Potrivit alin. (7) al textului, pentru motive temeinice, plângerea prealabilă poate fi făcută şi după mai mult de 30 de zile de la comunicarea actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Pentru că autoritatea publică emitentă nu este sesizată, în cadrul procedurii administrative, ca un organ de jurisdicţie, termenul de 30 de zile nu este un termen de prescripţie, ci este un termen de decădere de drept administrativ, ce are ca efect, în caz de depăşire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei. Având o asemenea natură, nu este posibilă întreruperea, suspendarea sau repunerea în termen.
în schimb, termenul de 6 luni de la emiterea actului este un termen de prescripţie, aceasta fiind calificarea dată în lege.
Dacă autoritatea publică sesizată nu a soluţionat cererea privitoare la un drept sau interes legitim în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii, conform art. 2 alin. (1) lit. h), apreciem că petentul nu mai trebuie să se adreseze acesteia cu o plângere prealabilă, ci, aşa cum rezultă din art. 11 alin. (1) lit. c) din lege, poate să sesizeze direct instanţa.
2) Termenul de sesizare a instanţei judecătoreşti este prevăzut de art. 11 din lege.
Astfel, potrivit alin. (1) al art. 11, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) (30 de zile de la înregistrarea cererii), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
d) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. Procedura concilierii este reglementată, de exemplu, pentru contractele încheiate sub regimul O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz [alin. (2) al art. 11].
în cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2) [alin. (3) al art. 11].
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând [alin. (4) al art. 11].
Termenul de 6 luni, prevăzut la alin. (1), este termen de prescripţie, iar termenul de 1 an, prevăzut la alin. (2), este termen de decădere [alin. (5) al art. 11].
Procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 2 alin. (2) (refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal) şi la art. 4 (excepţia de nelegalitate), conform art. 7 alin. (5) din lege.
În cazul în care acţiunea judiciară este introdusă fără să fi fost parcursă în prealabil procedura administrativă, cererea se respinge ca inadmisibilă.
Neîndepiinirea procedurii prealabile poate fi invocată, pe parcursul procesului, pe cale de excepţie - de fond (pentru că este în legătură cu condiţiile de exercitare a acţiunii civile); peremptorie sau dirimantă (tinde la respingerea acţiunii); absolută [este vorba despre o normă imperativă, aspect care rezultă şi din expresia folosită de legiuitor: „înainte de a se adresa instanţei (...)]”.
Referitor la modificarea art. 109 CPC prin Legea nr. 202/2010, practicienii au stabilit că dispoziţia în sensul că excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile nu mai poate fi invocată de instanţă din oficiu, ci numai de pârât, prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii, se referă şi la procedura
reglementată de Legea contenciosului administrativ, pe baza regulii de completare a normelor speciale cu cele generale.
