Art. 14 Suspendarea executării actului Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ
| Comentarii |
|
CAPITOLUL II
Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ
Art. 14
Suspendarea executării actului
(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.
(2) Instanţa soluţionează cererea de suspendare, de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor.
(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător.
(4) Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.
(5) În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept. În acest caz nu este obligatorie plângerea prealabilă.
(6) Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive.
(7) Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ actualizată prin:
Legea 262/2007 - pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 19 iulie 2007, Monitorul Oficial 510/2007;
| ← Art. 13 Citarea părţilor, relaţii Procedura de soluţionare... | Art. 15 Solicitarea suspendării prin acţiunea principală... → |
|---|
2.
Citește mai mult
Caz bine justificat. Iminenţa producerii unei pagube. Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 14 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, pentru suspendarea executării unui act administrativ, solicitată prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv, pe lângă cerinţa iniţierii procedurii de anulare a actului administrativ (care se poate afla fie în faza administrativă prealabilă, fie în faza judiciară), este necesar a fi întrunite, cumulativ, alte două condiţii: existenta unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită. Cele două condiţii, prin tonul lor restrictiv-impe-rativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, aşadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existenţa „unui caz bine justificat" şi a „iminenţei producerii pagubei". Cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) nu se consideră a fi îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstrez aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată. Susţinerea potrivit căreia prin chiar achitarea amenzii s-ar ajunge la producerea unui prejudiciu în patrimoniul persoanei sancţionate, constând în indisponibilizarea respectivei sume de bani, nu este suficientă pentru a demonstra iminenţa producerii unei pagube, care ar trebui să constea într-o consecinţă a executării, iar nu în însăşi executarea actului administrativ atacat. Cu alte cuvinte, paguba ar trebui să constea într-o împrejurare determinată de plata amenzii (cum ar fi, de exemplu, perturbarea activităţii societăţii reclamante), iar nu în suma de bani ce constituie efectiv amenda aplicată. Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative, astfel cum aceasta este reglementată de Legea nr. 554/2004 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3050 din 21 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 36-38).3. Caz bine justificat. Existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 14 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Măsura destituirii dintr-o funcţie publică, dispusă prin actul a cărui suspendare se solicită, nu constituie prin ea însăşi un caz bine justificat (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 507 din 26 ianuarie 2007, în Jurisprudentă 20071, p. 244-246).
4. Dovada existenţei cazului bine justificat şi a iminenţei producerii unei pagube. Pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie a persoanei vătămate în sensul că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor referitoare la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente. Cuantumul însemnat al sumei asupra căreia poartă actul administrativ în privinţa căruia se solicită suspendarea executării nu constituie prin el însuşi un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 14 Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 240 din 17 ianuarie 2007, în Jurisprudentă 2007 l,p. 161-164).
5. Limitele cercetării efectuate de instanţă. Cu ocazia soluţionării cererii de suspendare a executării actului administrativ, instanţa are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege nu poate fi prejudecat fondul litigiului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 507 din 26 ianuarie 2007, în Jurispru-denţă 2007 I, p. 244-246; dec. nr. 3316 din 29 iunie 2007, în Jurisprudentă 2007II, p. 84).
6. Suspendarea executării actului administrativ. Hotărâre judecătorească. Termen de recurs. în raport cu prevederile art. 14 alin. (4) Legea Contenciosului Administrativ, cu referire la termenul în care se exercită recursul împotriva hotărârii judecătoreşti prin care se pronunţă suspendarea executării actului administrativ, este lipsit de relevanţă juridică faptul că, din eroare, în dispozitivul hotărârii a fost înscrisă menţiunea „cu recurs în 15 zile de la comunicare", întrucât această împrejurare „nu este de natură să modifice termenul legal de recurs şi nu poate fi avută în vedere la exercitarea acestuia, conform principiului nemo censetur ignorare legem (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3067 din 26 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 42-43).
7. Suspendarea executării actului administrativ. Protecţia jurisdic-ţională provizorie în materie administrativă. Suspendarea executării actului administrativ se poate dispune în cazul în care sunt cumulativ îndeplinite cerinţele legale expres prevăzute, respectiv cazul bine justificat şi iminenta pagubă. Posibilitatea suspendării actelor administrative este consacrată şi în documente emise de organismele internaţionale în condiţii similare cu reglementarea cuprinsă în Legea nr. 554/2004. Astfel, Recomandarea nr. R/89/8din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştrii al Consiliului Europei privitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă prevede, ca principiu, tocmai posibilitatea conferită celui ce se consideră vătămat „de a solicita suspendarea executării unui act administrativ, suspendare pe care instanţa o va acorda atunci când, în raport de ansamblul circumstanţelor şi intereselor, se apreciază că executarea actului administrativ ar fi de natură a crea pagube semnificative, dificil de reparat şi când există şi argumente juridice valabile faţă de regularitatea actului emis (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4620 din 14 decembrie 2006, nepublicată).
8. Caz bine justificat. Argumente referitoare la legalitatea actului administrativ. în temeiul art. 14 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură vremelnică şi provizorie, se poate dispune numai în cazuri bine justificate, precum şi pentru prevenirea unei pagube iminente, ireparabile, de care persoana care se consideră vătămată prin actul respectiv să fie ameninţată prin executarea actului. Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare
(I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3511 din 18 octombrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 43-46).
9. Caz bine justificat. Iminenţa producerii unei pagube. Sechestru asigurător. Nu reprezintă un caz bine justificat şi nu este iminentă producerea unei pagube, în sensul art. 14 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, instituirea sechestrului asigurător asupra unor echipamente de producţie ale societăţii, întrucât acestea, chiar dacă nu pot forma obiectul unor acte de dispoziţie, pot fi folosite în continuare potrivit scopului lor, astfel că o asemenea împrejurare nu atrage paralizarea activităţii de producţie (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3747 din 1 noiembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 38-42).
10. Act administrativ fiscal. Contestaţia în procedura administrativă reglementată de Codul de procedură fiscală. Cerere de suspendare formulată în temeiul art. 14 Legea Contenciosului Administrativ. Este inadmisibilă cererea de suspendare a actului administrativ fiscal, formulată în temeiul art. 14 Legea Contenciosului Administrativ, după introducerea contestaţiei fiscale în temeiul dispoziţiilor Titlului IX din Codul de procedură fiscală, republicat ”, având în vedere caracterul special al dispoziţiilor art. 185 din acelaşi cod (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3904 din 9 noiembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 289-291). & Prin Legea nr. 158/2006, prevederile art. 185 C. proc. fisc. au fost modificate în sensul că, în cazul introducerii contestaţiei fiscale la organul fiscal competent, contribuabilul are dreptul să ceară suspendarea executării actului administrativ-fiscal potrivit Legii nr. 554/2004.
11. Caz bine justificat. Pagubă iminentă. Indicare concretă în hotărârea judecătorească prin care se dispune suspendarea executării actului administrativ. în cuprinsul hotărârii judecătoreşti prin care se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, atât cazul bine justificat, cât şi paguba iminentă trebuie să fie indicate în concret, şi nu doar afirmate prin simpla preluare a textelor de lege (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1390 din 20 aprilie 2006, în Jurisprudenţă 2006 I, p. 150-152).
12. Pagubă iminentă
► a) înţeles.
Paguba iminentă, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. s) Legea Contenciosului Administrativ, presupune existenţa în cuprinsul actului vizat a unor dispoziţii care, prin aducerea la îndeplinire, i-ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3316 din 29 iunie 2007, în Jurisprudenţă 2007 II, p. 84).
► b) Funcţionar public. Destituire din funcţie. Susţinerile referitoare la faptul că paguba iminentă creată reclamantului prin actul de destituire din funcţia publică, ca sancţiune disciplinară, constă în pierderea salariului nu sunt suficiente şi concludente pentru a se considera că sunt întrunite cerinţele legale pentru suspendarea executării, întrucât astfel de susţineri nu sunt de natură a răsturna prin ele însele prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1377 din 6 martie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 44-47).
► c) Probe. îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute ca atare în acţiunea formulată (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3486 din 21 septembrie 2007, în Jurisprudenţă 2007II, p. 134).
13. Procedura suspendării executării actului administrativ. Inadmi-sibilitatea cererii de ordonanţă pre-şedinţială. în prezenţa dispoziţiilor cu caracter special cuprinse în art. 14 şi art. 15 Legea Contenciosului Administrativ, care reglementează măsura provizorie de suspendare a executării actelor administrative, este inadmisibilă în materia contenciosului administrativ cererea de ordonanţă preşedinţială, prevăzută de art. 581 C. proc. civ. (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1648 din 15 martie 2005, dec. nr. 4189 din 1 iulie 2005, dec. nr. 5541 din 18 noiembrie 2005, dec. nr. 5913 din 13 decembrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 363-370; dec. nr. 1569 din 3 mai 2006, în Jurisprudenţă 2006 I, p. 527-529).
14. Hotărâre adoptată de Senatul României, prin care au fost aprobate concluziile unei comisii de anchetă. Hotărârea nr. 40/2006 u, prin care Senatul României a aprobat concluziile Comisiei de anchetă având drept scop investigarea condiţiilor de legalitate şi de oportunitate privind construirea unui imobil în municipiul Bucureşti, precum şi a proiectelor de construire şi de sistematizare care afectează zonele istorice din localitate, nu reprezintă un act administrativ tipic sau un act juridic asimilat actului administrativ, întrucât, prin măsurile dispuse, nu produce consecinţe juridice pentru cei administraţi, înscriindu-se în realizarea funcţiei de control parlamentar. întrucât această hotărâre nu este un act administrativ, executarea sa nu poate fi suspendată în procedura reglementată de art. 14 Legea Contenciosului Administrativ, cererea de suspendare este inadmisibilă în procedura reglementată de Legea contenciosului administrativ, aplicabilă numai actelor juridice administrative (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2342 din 4 mai 2007, în R.D.C. nr. 10/2007, p. 92-100).
Citește mai mult
procedură civilă prevede şi în alte materii posibilitatea încuviinţării de către instanţă a unor măsuri vremelnice, în cazuri urgente, cum ar fi, de exemplu, art. 581 referitor la ordonanţa preşedinţială" şi în raport cu posibilitatea atacării cu recurs a hotărârii prin care se pronunţă suspendarea, prevăzută de art. 14 alin. (4) LCA şi rezultând din dispoziţiile generale ale art. 299 şi urm. C. proc. civ., aplicabile prin prisma art. 28 alin. (1) LCA (dec. nr. 673 din 15 decembrie 2005, în M. Of. nr. 110 din 6 februarie 2006). în acelaşi sens, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat, ulterior, prin dec. nr. 177din 2 martie 2006, în M. Of. nr. 267 din 24 martie 2006, reţinând că dispoziţiile art. 14 alin. (1) LCA „nu îngrădesc dreptul autorităţii emitente de a se adresa justiţiei şi de a beneficia de un proces echitabil".2. Prevederile art. 14 alin. (1) LCA sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) şi art. 126 alin. (2) din Constituţie. Curtea Constituţională a reţinut, în esenţă, că prevederile criticate nu creează organului emitent al actului administrativ o situaţie „mai rea decât a petentului presupus vătămat", întrucât „suspendarea executării actului administrativ este condiţionată de existenta unor cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente, fiind asigurat în felul acesta cadrul unui proces echitabil". Totodată, instanţa constituţională a reţinut că prin lege au fost prevăzute condiţii pentru ca soluţionarea unor astfel de cauze să se facă într-un termen rezonabil (dec. nr. 691 din 20 decembrie 2005).
3. Prevederile art. 14 alin. (1), (2) şi (4) Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile art. 44 alin. (1) şi (2) teza I din Constituţie, întrucât „suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ (...) reprezintă o excepţie de la regula executării din oficiu a actului administrativ" şi se dispune în condiţiile prevăzute de lege, iar obligaţia obţinerii, respectiv posibilitatea de suspendare a executării autorizaţiei de construcţie „se încadrează în sfera limitelor dreptului de proprietate, stabilite prin lege, conform art. 44 alin. (1) teza finală din Constituţie" (dec. nr. 44 din 24 ianuarie 2006). în acelaşi sens şi cu referire la aceleaşi considerente, Curtea Constituţională s-a pronunţat ulterior şi prin dec. nr. 637 din 3 octombrie 2006, în M. Of. nr. 914 din 9 noiembrie 2006.
4. Prevederile art. 14 alin. (4) Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1 )-(3), art. 126 alin. (2) şi ale art. 129 din Constituţie. Curtea Constituţională a răspuns criticilor formulate în sensul că „recunoaşterea în favoarea autorităţii administrative a dreptului la recurs împotriva sentinţei prin care s-a dispus suspendarea actului nelegal înfrânge egalitatea de tratament a persoanelor şi principiul constituţional privind accesul liber la justiţie, precum şi dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil". Astfel, instanţa constituţională a reţinut că „suspendarea actelor administrative reprezintă totodată o situaţie de excepţie, întrucât acestea se bucură de prezumţia de legalitate", că „părţile beneficiază de toate garanţiile unui proces echitabil, inclusiv în ceea ce priveşte soluţionarea cererii de suspendare a actelor administrative şi a recursului împotriva soluţiei de suspendare a acestor acte" şi că prin dreptul la recurs, recunoscut autorităţii administrative emitente, nu se aduce atingere principiul constituţional al egalităţii în drepturi a cetăţenilor (dec. nr. 257din 14 martie 2006, în M. Of. nr. 366 din 26 aprilie 2006). în acelaşi sens, Curtea Constituţională s-a pronunţat ulterior şi prin dec. nr. 108 din 13 februarie 2007, în M. Of. nr. 172 din 12 martie 2007.
5. Prevederile art. 14 alin. (1) şi (4) şi art. 15 Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1), (2) şi (3), art. 53, art. 124 alin. (1) şi (2) şi a art. 129 din Constituţie şi art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. S-a reţinut că dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi (2) şi art. 15 nu sunt discriminatorii şi nu contravin drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor, iar prin faptul că cele două proceduri reglementate sunt diferite „nu se creează o discriminare negativă a solicitantului suspendării executării actului, formulată în temeiul art. 14, faţă de reclamantul aflat în procedura reglementată de art. 15". Totodată, Curtea Constituţională a reţinut că „dispoziţiile legale criticate se aplică tuturor celor aflaţi în situaţia prevăzută în ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, şi nu înlătură posibilitatea părţilor de a beneficia în mod egal de drepturile şi garanţiile procesuale instituite prin lege" (dec. nr. 673 din 10 octombrie 2006). în acelaşi sens, Curtea Constituţională s-a pronunţat ulterior şi prin dec. nr. 931 din 14 decembrie 2006, în M. Of. nr. 42 din 19 ianuarie 2007 şi dec. nr. 106 din 13 februarie 2007, în M. Of. nr. 172 din 12 martie 2007.
6. Dispoziţiile art. 14 alin. (4) teza a II-a Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în
raport cu dispoziţiile art. 16 şi art. 21 din Constituţie şi nu se poate retine că exercitarea căii de atac împotriva sentinţei prin care instanţa a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat situează autoritatea administrativă pe o poziţie preferenţială faţă de persoana vătămată prin acel act administrativ. Aceste dispoziţii nu contravin principiului egalităţii, dreptului la un proces echitabil şi liberului acces la justiţie. Textul de lege respectiv conţine norme de procedură care, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, sunt stabilite de legiuitor, în considerarea unor situaţii speciale, fără a înfrânge drepturile şi principiile fundamentale (dec. nr. 371 din 17 aprilie 2007, în M. Of. nr. 321 din 14 mai 2007).
7. Dispoziţiile art. 14 alin. (5) LCA sunt constituţionale în raport cu principiul constituţional al independenţei justiţiei şi cu dreptul la un proces echitabil. Este evident că suspendarea de drept prevăzută de art. 14 alin. (5) LCA este pe deplin justificată, de vreme ce actul administrativ a cărui suspendare se va constata ca fiind intervenită de drept are acelaşi conţinut ca şi cel a cărui executare a fost suspendată de instanţă după ce l-a examinat şi a conchis că măsura suspendării este impusă de îndeplinirea condiţiilor în care se poate dispune. O nouă analiză a actului administrativ identic cu cel deja suspendat nu ar face decât să prelungească în mod nejustificat soluţionarea acţiunii propriu-zise al cărei obiect îl constituie cererea de anulare a actului administrativ, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim vătămat ori repararea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal. De altfel, tocmai din acest motiv, legiuitorul a precizat, în fraza a doua a art. 14 alin. (5), că, pentru ipoteza vizată de textul de lege criticat, nu mai este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile (dec. nr. 163 din 26 februarie 2008, în M. Of. nr. 211 din 19 martie 2008).
Citește mai mult
echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede (ex. art. 123 alin. final din Constituţie) sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege. In doctrină se vorbeşte despre principiul revocabilităţii actului administrativ, dar nu şi despre principiul suspendării, suspendarea fiind o excepţie de la regula executării din oficiu.
Tradiţional, într-o formă sau alta, Legile contenciosului administrativ au reglementat şi instituţia suspendării actului administrativ atacat. Se ştie că Legea nr. 29/1990 a reglementat, în art. 9, posibilitatea suspendării după modelul ordonanţei preşedinţiale, chiar şi fără citarea părţilor, hotărârea pronunţată fiind executorie de drept.
Legea nr. 29/1990 nu îngăduia însă, în mod expres, introducerea cererii de suspendare în perioada recursului prealabil, cum nu era foarte clar dacă suspendarea se putea cere numai odată cu anularea, deci în această acţiune, sau şi într-o acţiune separată, practica instanţelor fiind diferită sub acest aspect.
Noua reglementare precizează expres posibilitatea introducerii cererii de suspendare şi până la sesizarea instanţei cu fondul acţiunii, adică cu acţiunea în anulare, fiind o soluţie care a stârnit reacţii critice, după cum se poate constata din prima parte a prezentei lucrări. Este, pretindem, o soluţie care era necesară, impusă de logica situaţiilor, cel care se consideră vătămat reclamă, nu în puţine
situaţii, tocmai iminenţa producerii unor consecinţe ireparabile dacă nu se întrerupe, într-un timp foarte scurt, producerea efectelor actului administrativ atacat.
Să ne gândim numai la autorizaţia de construcţie, în baza căreia titularul poate să distrugă pomi, culturi etc.
Spre deosebire de situaţia clasică a suspendării, care vizează „interesul privat", noua reglementare soluţionează şi suspendarea „pentru interes public", când titularul acţiunii este Ministerul Public, fiind o inovaţie a legii determinată de necesitatea constituţionalizării instituţiei contenciosului administrativ, de necesitatea punerii acestei legi în consonanţă şi cu art. 131 alin. 1 din Constituţie, referitor la rolul Ministerului Public.
Legea cere ca să fie vorba de o perturbare gravă a funcţionării unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, ceea ce, prin ipoteză, conduce la ideea unui act administrativ normativ.
Din modul în care este redactat alin. 3 al art. 14 şi din coroborarea acestui text cu prevederile art. 1 alin. 4 şi 5, respectiv art. 7 alin. 5 din lege, rezultă că Ministerul Public, atunci când introduce, din oficiu, acţiunea în suspendare, aceasta apare fie ca un capăt separat al acţiunii în anulare, fie ca o acţiune separată, dar „legată" de acţiunea în anulare. în ipoteza în care Ministerul Public este sesizat de persoana care a formulat plângerea prealabilă, în condiţiile art.7, se înţelege că acţiunea este şi în numele acelei persoane, care dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Prin urmare, Ministerul Public ne apare fie în calitate de titular al acţiunii proprii care are ca obiect suspendarea, urmare a acţiunii introduse tot în nume propriu care are ca obiect anularea introdusă potrivit art. 1 alin. 5, fie în calitate de autoritate care sprijină acţiunea persoanei fizice sau juridice vătămate.
Din coroborarea textelor invocate mai sus rezultă şi concluzia că dintre subiectele de drept pentru care nu este necesară acţiunea prealabilă, conform art. 7 alin. 5, numai Ministerul Public, în ipoteza precizată, poate introduce acţiune în suspendare anterior acţiunii în anulare. Nimic nu opreşte terţele persoane, care introduc acţiune în anulare, în baza art. 4 alin. 2, să ceară odată cu acţiunea în anulare şi suspendarea actului atacat, situaţie reglementată de art. 15, iar pentru prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici suspendarea judiciară nu se pune, pentru că, potrivit art. 3 alin. 3 din Lege, intervine suspendarea de drept. în fine, în cazul ordonanţelor nu se pune problema suspendării judiciare, pentru că este vorba de un conflict de constituţionalitate, care este de competenţa exclusivă a Curţii Constituţionale. Dacă ordonanţa este declarată neconstituţională, potrivit art. 147 alin. 1 din Constituţie, este suspendată de drept de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale, iar dacă se respinge excepţia de neconstituţionalitate, se respinge şi acţiunea în contenciosul
administrativ ca fiind inadmisibilă pe fond. în litigiile de contencios constituţional nu există instituţia suspendării dispoziţiilor atacate până la soluţionarea litigiilor de către Curtea Constituţională.
2. Regimul juridic al formei clasice a suspendării. Legea actuală menţine formularea tradiţională, care a fost prezentă şi în Legea nr. 29/1990, după care suspendarea se poate cere „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente“. Sunt, aşa cum s-a conturat în doctrină ”, dar şi în practică, două condiţii, care trebuie îndeplinite în mod cumulativ. Este în afară de orice îndoială că cele două condiţii se determină reciproc, logic, nu se poate vorbi despre „caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei şi, invers, nu poate fi vorba despre „iminenţa pagubei când cazul nu este „bine justificat", dacă nu se identifică sub aspectul conţinutului.
Textul cere reclamantului ca, pe lângă „iminenta pagubă", să înfăţişeze instanţei şi alte împrejurări (legate de starea de fapt, de diligenţele depuse, de atitudinea autorităţii, de posibile efecte asupra altor persoane, aspecte referitoare la situaţia sa socială sau la alte situaţii juridice conexe regimului administrativ determinat de actul atacat etc.), care să fie de natură a argumenta că este vorba de „un caz bine justificat.
Cât priveşte paguba iminentă, se reţine că în art. 2 alin. 1 lit. s) s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci şi sensul de perturbare a funcţionării unei autorităţi publice, după caz a unui serviciu public.
Se înţelege că într-o acţiune, care are ca temei încălcarea unui drept subiectiv, reclamantul poate invoca ideea de perturbare doar dacă se află într-o legătură cauzală cu paguba. Actul administrativ, evident normativ, în loc să organizeze serviciul public pentru a oferi reclamantului posibilitatea să-şi valorifice drepturile şi interesele legitime, a condus la operaţiuni ale administraţiei prin care i s-au încălcat drepturile şi interesele legitime, fiind iminentă şi o pagubă.
Este vorba, desigur, de acele servicii publice care apar ca o obligaţie legală, chiar constituţională a administraţiei la dreptul cetăţeanului.
în schimb, persoanele de drept public, precum şi organismele sociale interesate în acţiunile care au ca obiect suspendarea vor invoca, prin ipoteză, pericolul perturbării propriei activităţi, după caz, a unui anumit serviciu public.
Se impune a remarca faptul că legea nouă introduce soluţia suspendării actului administrativ atacat „până Ia pronunţarea instanţei de fond“, spre deosebire de Legea anterioară, care conţinea soluţia suspendării „până la soluţionarea acţiunii". A fost o soluţie neinspirată care a condus în practică la interpretări şi hotărâri judecătoreşti diferite.
Sintagma „până la soluţionarea acţiunii“ s-a interpretat că evocă soluţionarea atât a fondului, cât şi a recursului, apoi dacă instanţa de fond respingea acţiunea s-a interpretat într-o opinie că suspendarea actului persistă, deoarece introducerea recursului atrăgea suspendarea soluţiei instanţei de fond, potrivit art. 14 alin. 2 din fosta Lege nr. 29/1990.
într-o altă construcţie juridică, s-a susţinut că, odată ce s-a pronunţat instanţa de fond, respingând acţiunea, în mod implicit suspendarea, care era o soluţie provizorie, a rămas fără obiect, iar efectul suspensiv al recursului se răsfrângea şi asupra soluţiei instanţei de fond privind suspendarea actului administrativ atacat. Era vorba de o suspendare a suspendării.
Desigur, aceste interpretări şi practici diferite au fost determinate şi de modul în care s-a cerut suspendarea, în cauza care avea ca obiect anularea, când soluţia de suspendare era dată prin încheiere care putea fi atacată cu recurs odată cu fondul sau într-o cauză separată, când instanţa pronunţa o sentinţă care putea fi atacată separat cu recurs.
Cum trebuie să privim aceste aspecte în baza noii reglementări?
De vreme ce suspendarea actului administrativ nu poate fi pronunţată decât „până la pronunţarea instanţei de fond“ şi cum suntem în faza acţiunii prealabile, deci nu este încă sesizată instanţa cu fondul, cu acţiunea în anulare, este, logic, ca fondul să fie o cauză separată. în ipoteza în care instanţa dispune suspendarea, va pronunţa o sentinţă care, potrivit alin. 4 al art. 14 poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare, oricum soluţia „este executorie de drept“. Dacă nu s-a declarat recurs ori dacă recursul a fost respins, soluţia de suspendare produce efecte numai până la pronunţarea soluţiei în dosarul care are ca obiect anularea actului. Aici pot interveni două situaţii, admiterea sau respingerea acţiunii, iar probleme delicate se ridică în cazul admiterii, existând posibilitatea să se reitereze interpretările amintite în baza vechii legi.
Din logica internă a textului şi din interpretarea sistematică a legii, nu se poate trage concluzia după care, odată ce instanţa de fond a admis acţiunea, dispunând anularea actului atacat, urmare a exercitării recursului, care este suspensiv de executare potrivit art. 20 alin. 2, „cade“ şi soluţia suspendării, actul administrativ începând să producă efecte juridice.
Pentru a preveni orice speculaţii, noua lege a reglementat distinct soluţia suspendării prin acţiunea principală, în art. 15, iar alin. 2 şi 3 ale acestui articol rezolvă expres problema care ne preocupă.
Numai din coroborarea alin. 4 al art. 14 cu alin. 2 al art. 15 rezultă că instanţa de fond poate menţine măsura suspendării, pronunţând o încheiere care poate fi atacată separat cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunţare. în felul acesta, efectul suspensiv al recursului, reglementat de art. 20 alin. 2, nu se răsfrânge şi asupra suspendării actului administrativ. Această concluzie se impune cu atât mai mult din alin. 3 al art. 15, care înlătură orice dubiu, precizând că introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. 4, „nu suspendă executarea".
Se observă că în alin. 4 al art. 14, la care ne referim, se utilizează atât noţiunea de „încheiere", cât şi noţiunea de „sentinţă", cu precizarea „după caz", adică după cum acţiunea în suspendare este o acţiune separată, potrivit alin. 1, când va fi vorba de sentinţă, ori este un capăt de cerere în acţiunea principală, introdusă potrivit alin. 3, când va fi vorba de încheiere.
Nu este exclusă nici conturarea unei practici de a se introduce şi de către subiectele vizate de alin. 2 acţiunea în anulare, odată cu acţiunea în suspendare.
în aceste ipoteze, instanţa se va pronunţa, potrivit alin. 2, numai asupra suspendării, dar prin încheiere, dându-se termen pentru fond, după expirarea termenului în care trebuie să se rezolve plângerea prealabilă.
Ar fi o practică de bună administrare a justiţiei îngăduită de textele legale pe care le comentăm, texte izvorâte şi din experienţa noastră de avocat.
Mai reţinem că instanţa trebuie să rezolve cererea „de urgenţă", dar în toate situaţiile cu citarea părţilor.
S-a renunţat la reglementarea soluţionării cererii „chiar şi fără citarea părţilor", care a devenit neconstituţională faţă de principiul introdus în art. 21 al Constituţiei, prin Legea de revizuire în 2003: „Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil" (alin. 3).
Nu poate fi vorba de un proces echitabil dacă o parte nu a fost citată, oricâtă urgenţă ar fi în rezolvarea acesteia. Este motivul pentru care în art. 4 alin. 3 din Lege s-a introdus soluţia „citării părţilor", iar în art. 21 alin. 5 se vorbeşte despre citarea „prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise".