Art. 18 Soluţiile pe care le poate da instanţa Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ
| Comentarii |
|
CAPITOLUL II
Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ
Art. 18
Soluţiile pe care le poate da instanţa
(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.
(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.
(6) În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. (2).
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ actualizată prin:
Legea 262/2007 - pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 19 iulie 2007, Monitorul Oficial 510/2007;
| ← Art. 17 Judecarea cererilor Procedura de soluţionare a... | Art. 19 Termenul de prescripţie pentru despăgubiri Procedura... → |
|---|
2. Act administrativ cu caracter normativ. Acţiune în anulare. Verificarea realizată de instanţă.
Instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea acţiunii în anularea unui act administrativ cu caracter normativ trebuie să verifice concordanţa acestuia cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în
Citește mai mult
executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a acestora consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată 3)(I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 688 din 6 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 258-263).3. Cerere de daune. Sub incidenţa prevederilor Legii nr. 29/1990, nu se poate considera şi interpreta că un act administrativ, anulat prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, este mai puţin sau deloc „vătămător" dacă motivele ce au condus la anularea sa sunt de ordin procedural, şi nu de fond. în privinţa daunelor morale, instanţa poate aprecia, în raport de circumstanţele concrete ale cauzei, că recunoaşterea vătămării produse şi acordarea daunelor materiale solicitate reprezintă, în sine, o reparaţie corespunzătoare şi pentru prejudiciul moral ce ar fi fost suferit de parte (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5227din 31 octombrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 71-77).
4. Anularea actului administrativ. Efecte. în materia dreptului administrativ, anularea unui act are efect retroactiv. Anularea stinge efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu au existat, chiar dacă cererea de anulare vizează numai efectele juridice pe care actele anulate le-au produs. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice care au fost condiţionate, sub aspectul legalităţii, de existenţa actului administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 477 din 25 ianuarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 239-242).
5. Daune materiale. Criterii de acordare. Instanţa, dispunând anularea parţială a actului administrativ, poate obliga pe pârât la plata de daune materiale în favoarea reclamantului, în măsura în care acesta face dovada unui prejudiciu cert si determinat. Daunele materiale nu se acordă, în mod automat, ca efect al admiterii acţiunii în anularea actului, ci trebuie să fie avute în vedere anumite criterii obiective rezultând din gradul de lezare a valorilor sociale ocrotite, aspecte pe baza cărora să fie apreciate intensitatea şi gravitatea atingerii aduse acestora (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1115 din 21 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 2-6).
6. Acte şi operaţiuni administrative.
Conform art. 18 alin. (2) Legea Contenciosului Administrativ, actele şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ, astfel cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, pot fi supuse controlului de legalitate numai odată cu actul final (C.A. Bucureşti, s. a VIII-a cont. adm. şi fisc., dec. nr. 998 din 9 mai 2006, în C.P.J.C.A.F. 2006, p. 79-82).
care au ca obiect actele administrative unilaterale (tipice sau atipice), cât şi soluţiile în litigiile care au ca obiect contractele administrative.
De aici, explicaţia conţinutului complex al reglementării
Citește mai mult
ce face obiectul art. 18 la care ne referim. La textul legii care are ca obiect de reglementare soluţiile instanţei de contencios administrativ nu s-a ajuns uşor, iar când facem această afirmaţie nu avem în vedere variantele art. 18, în sine, de la versiunea proiectului până la versiunea legii, ci şi variantele textelor articolelor directe incidente, în primul rând a art. 8, consacrat obiectului acţiunilor în contenciosul administrativ. în final, s-a acceptat soluţia adoptată de către Camera Deputaţilor, cu un amendament important al alin. 4 lit. a), pentru că alin. 2 al art. 8 a fost reelaborat şi, în plus, s-a introdus alin. 3 care vine cu un principiu de drept substanţial. în mod normal, acesta din urmă trebuia să-şi găsească locul într-un Cod administrativ, nu într-o reglementare procesuală.2. Regimul soluţiilor în cazul actului unilateral. Atât proiectul, cât şi legea, în ceea ce priveşte soluţiile instanţei în cazul litigiilor care au ca obiect acte administrative unilaterale, s-au menţinut pe linia tradiţională a contenciosului de plină jurisdicţie, regim juridic care a fost consacrat şi de art. 11 al Legii nr. 29/1990. Dincolo însă de schimbarea de tehnică legislativă realizată prin actuala lege, este de reţinut şi o schimbare de fond, în sensul că legiuitorul merge mai departe, dă dreptul instanţei de contencios administrativ să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor civile care s-au încheiat în baza actului administrativ anulat, în general asupra efectelor civile la care actul administrativ anulat a dat naştere.
Astfel, instanţa poate să dispună anularea totală sau parţială a actului atacat şi, prin acelaşi dispozitiv, să oblige la emiterea altui act administrativ, să rezolve problema efectelor juridice de natură civilă, dacă există capăt de cerere, să oblige la despăgubiri pentru daune materiale şi morale, precum şi la cheltuieli de judecată. Obligarea ia emiterea unui act, a unui certificat sau, după caz, la încheierea unui act se poate dispune sub sancţiunea amenzii substanţiale prevăzute de art. 24 alin. 2 pentru fiecare zi de întârziere, cu obligarea, în plus, şi la plata de despăgubiri pentru întârziere către reclamant, cum se menţionează în textul citat. Se înţelege că, dacă a fost pusă în discuţie şi legalitatea „opera
ţiunilor administrative prealabile emiterii actului, instanţa va trebui să se pronunţe şi asupra acestui capăt de cerere.
în funcţie de obiectul principal al acţiunii prin raportare la celelalte categorii de acte administrative asimilate, prevăzute de art. 2 alin. 2, sunt formulate, potrivit interesului reclamantului, capetele de cerere secundare sau terţiare, care vor conduce, în cazul admiterii acţiunii, la soluţia obligării autorităţii pârâte să elibereze, să încheie, asociată cu soluţia obligării la despăgubiri pentru daune (materiale şi morale), respectiv pentru cheltuieli de judecată. în acest gen de litigii, nefiind vorba despre acte administrative unilaterale tipice, adică despre manifestări exprese de voinţă ale autorităţii pârâte care au dat naştere la efecte juridice, în principiu, nu poate fi vorba nici despre acte juridice civile sau despre efecte juridice civile la care a condus actul.
Poate fi vorba despre un prejudiciu material, dar, aşa cum s-a statuat în doctrină, acest prejudiciu este element al unei forme de răspundere specifică Dreptului administrativ şi nu Dreptului civil, răspunderea administrativ-patrimonială.
Colegul nostru din Şcoala „Drăganu“, Prof. Ioan Santai de la Sibiu ne-a sugerat o nuanţare a alin. 2 al art. 18, prin referire şi la ideea încheierii sau executării, atât a actului, cât şi a faptului supus judecăţii. Nu am preluat această propunere, din următoarele motive. în primul rând, în cazul actelor administrative unilaterale, la care se referă alin. 2 al art. 18 comentat, nu poate fi vorba de încheiere, actele administrative, presupunând, prin definiţie, manifestarea expresă de voinţă exclusivă a autorităţii emitente, chiar şi atunci când există o cerere a beneficiarului, se emit. în al doilea rând, potrivit art. 52 alin. 1 coroborat cu art. 126 alin. 6 teza I din Constituţie, poate forma obiectul acţiunilor în contenciosul administrativ numai actul administrativ, nu şi operaţiunea administrativă.
S-a văzut din studiul introductiv la această lucrare ce rezerve se pot exprima faţă de soluţia actualei legi de a include în sfera „actului administrativ şi contractul administrativ. O soluţie prin care sfera actului administrativ ar fi fost extinsă şi la „faptul juridic" ar fi fost neconstituţională, fiind vorba, evident, de faptul juridic determinat de o operaţiune materială şi nu de o manifestare de voinţă juridică, adică de un act juridic.
3. Regimul soluţiilor în cazul contractului administrativ. Analiza acestor soluţii trebuie făcută prin coraborarea alin. 4 şi 5 al articolului 18, la care ne referim, cu alin. 2 şi 3 ale art. 8, comentat anterior. Este de la sine înţeles că
una sau mai multe soluţii dintre cele enumerate la lit. a)-e) ale alin. 4 al art. 18 se vor stabili după cum obiectul acţiunii vizează faze premergătoare (ex. faza preselecţiei pentru licitaţie sau pentru negociere directă, faza licitaţiei propriu-zise, faza încheierii procesului-verbal de adjudecare etc.), faza executării contractului sau faza pretenţiilor legate de încetarea contractului. De asemenea, fundamentarea prin considerentele hotărârii judecătoreşti a soluţiei la care s-a oprit instanţa trebuie să fie realizată pe principiul consacrat de alin. 3 al art. 8, la care ne-am referit deja.
Din interpretarea sistematică a Legii contenciosului administrativ, ca şi din spiritul art. 28 alin. 1 a legii, se impune concluzia conform căreia soluţiile prevăzute de alin. 4 al art. 18 nu sunt limitative. Legea contenciosului administrativ a înţeles să facă aceste precizări, pentru a contura sensul soluţionării acestor litigii şi pentru a rezolva expres unele probleme care, de-a lungul timpului, în legislaţia noastră, au avut reglementări diferite, determinând discuţii contradictorii şi soluţii diferite ale instanţelor, cum este problema suplinirii consimţământului, care, probabil, va declanşa şi cele mai multe critici.
Soluţiile concrete pe care instanţa de contencios administrativ le poate adopta sunt, aşadar, determinate de situaţia de fapt şi, fireşte, de dreptul aplicabil în speţă, iar interpretarea alin. 4 şi 5 trebuie să fie elastică şi nu rigidă. Enumerarea începe cu anularea contractului administrativ, dar, în logica alin. 2 al art. 8, determinată de logica procedurilor reglementate de lege, primele posibile litigii sunt cele care privesc aspectele juridice, acte şi faptele, premergătoare încheierii contractului administrativ. Spre pildă, se introduce acţiune împotriva deciziei comisiei de preselecţie de excludere a reclamantului de la procedura licitaţiei, acţiune care va solicita instanţei să constate că excluderea a fost ilegală, să anuleze procesul-verbal încheiat şi obligarea autorităţii pârâte să-l includă de reclamant printre participanţii la licitaţie. Se observă că, într-o interpretare ad litteram a alin. 4 al art. 18 la care ne referim, numai obligarea autorităţii pârâte din final ar avea suport în ipoteza de la lit. c) „impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei obligaţii. S-ar putea concepe, logic, că instanţa nu se poate pronunţa asupra legalităţii măsurii de excludere a reclamantului, pentru că nu este prevăzută o atare ipoteză în alin. 4 al art. 18? Desigur că răspunsul este negativ.
Este absurdă o interpretare rigidă a alin. 4, acest text trebuie interpretat, în primul rând, prin corelare cu alin. 2 al art. 8, unde se reglementează dreptul de a se introduce acţiuni în faţa instanţelor de contencios administrativ şi pentru „fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ". Normele se interpretează în sensul aplicării acestora nu în sensul „demonstrării imposibilităţii aplicării uneia sau alteia. Raţiunea unei norme juridice, de vreme ce a fost edictată, o reprezintă reglarea raporturilor sociale, adică producerea de
efecte juridice faţă de toţi (erga omnes), ceea ce obligă interpretul la un raţionament în sensul producerii acestor efecte, şi nu în sens invers. A interpreta că dispoziţii dintr-o normă juridică sunt inaplicabile echivalează cu a contesta ştiinţa dreptului.
Cât priveşte soluţia anulării, în tot sau în parte, prevăzută de litera „a“, nu se ridică probleme teoretice deosebite; la fel ca în cazul oricărui contract, motivele de nulitate trebuie să existe la data încheierii contractului, dar în cazul contractului administrativ există un motiv special „de ordine publică“, să-i spunem, cel reglementat de alin. 3 al art. 8 din prezenta lege. Fiind vorba de interesul public, se subînţelege că, pentru acest temei legal, acţiunile în anulare pot fi introduse şi de către „terţi, adică de către beneficiarii sau uzagerii serviciului public care fac obiectul contractului. Mai precis, acţiunea în anulare poate fi introdusă şi de către „organismele sociale interesate prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. r), chiar dacă nu există o prevedere expresă, fiind concluzia care se impune din raţiunea majoră care a determinat includerea litigiilor legate de contractele prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c) teza II în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ. în alţi termeni, calitatea procesuală activă a „organismelor sociale interesate rezultă din interpretarea sistematică a prezentei Legi a contenciosului administrativ, prin raportare la spiritul Constituţiei U.E., îndeosebi la spiritul textului care consacră dreptul cetăţeanului la o bună administraţie.
Se va putea spune că nici n-a fost ratificată de statele membre ale U.E., fiind numai adoptată de către şefii de state şi guverne, la Roma, în octombrie 2004, şi că, oricum, România nu este membră a U.E., deci Constituţia U.E. nu intră în sfera dreptului intern.
Ar fi o interpretare dogmatică. De vreme ce România, oficial, este cuprinsă în procesul de aderare la U.E., armonizându-şi legislaţia internă cu legislaţia comunitară, în procesul legislativ nu poate face abstracţie de Constituţia U.E., care nu mai este un proiect, ci un document juridic supus procedurii de ratificare. Este de la sine înţeles că de acest edificiu constituţional european nu poate face abstracţie nici procesul de fundamentare ştiinţifică a sensului interpretării şi aplicării normelor juridice interne, îndeosebi cele care apar drept garanţii ale drepturilor prefigurate prin Constituţia U.E. sau, după caz, ale realizării competenţei, în plan naţional, a instituţiilor reglementate prin Constituţia U.E. la nivelul Uniunii. Este aici o nouă deschidere şi o nouă
provocare nu numai pentru ştiinţa dreptului din România, ci pentru ştiinţa dreptului din toate ţările membre ale Uniunii.
în mod similar se pot comenta şi soluţiile de la celelalte litere ale alin. 4 al art. 18 la care ne referim, cu precizarea că soluţiile de la lit. c) şi e) pot fi pronunţate în toate fazele prevăzute de alin. 2 al art. 8 din lege.