Art. 20 Recursul Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ
| Comentarii |
|
CAPITOLUL II
Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ
Art. 20
Recursul
(1) Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.
(2) Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
(3) În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. În cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ actualizată prin:
Legea 76/2012 - pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind codul de procedură civilă din 24 mai 2012, Monitorul Oficial 365/2012;
Legea 262/2007 - pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 19 iulie 2007, Monitorul Oficial 510/2007;
Decizie CCR nr. 189/2006 - referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 5 aprilie 2006, Monitorul Oficial 307/2006;
| ← Art. 19 Termenul de prescripţie pentru despăgubiri Procedura... | Art. 21 Căile extraordinare de atac Procedura de soluţionare... → |
|---|
executarea hotărârii pronunţate în fond, sunt inadmisibile cererile de suspendare provizorie a executării şi de suspendare a executării formulate în temeiul art. 300 cu referire la art. 400 alin. (3) şi (4) C. proc. civ. (I.C.CJ., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3680 din 31 octombrie 2006, în Jurisprudentă 2006 II, p. 20-24).
Citește mai mult
recurs la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Rotaru c. României, 2000 şi Sunday Times c. Regatului Unit, 1979), care a statuat că „o normă este «previzibilă» numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita" şi că „cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabi le într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă". în cauză, s-a constatat că textul de lege criticat nu precizează „în ce condiţii şi pentru care participant la proces termenul de recurs se raportează la unul dintre cele două momente procesuale" (pronunţare sau comunicare). S-a reţinut că art. 20 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ „nu face nicio distincţie şi, datorită redactării restrictive şi necondiţionate («de la pronunţare ori de la comunicare»), nici nu lasă posibilitatea aplicării normelor de diferenţiere prevăzute în art. 301 şi art. 284 C. proc. civ.", astfel că „judecătorul este constrâns să stabilească el însuşi, pe cale jurispru-denţială în afara legii, adică substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronunţa asupra recursului cu judecarea căruia a fost învestit, încălcând astfel dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Constituţie privind separaţia puterilor. Pe de altă parte, părţile nu au un reper sigur al termenului în care pot să atace cu recurs hotărârea pronunţatăde instanţa de contencios administrativ în primă instanţă, ceea ce face ca accesul lor la justiţie pe calea exercitării căii de atac prevăzute de lege să fie incert şi aleatoriu, adică limitat" (dec. nr. 189 din 2 martie 2006, în M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006).
în ceea ce priveşte calcularea termenului de recurs şi natura juridică a acestui termen, cum Legea contenciosului administrativ nu conţine dispoziţii speciale, interpretăm că sunt
Citește mai mult
aplicabile soluţiile din „dreptul comun“, nefiind vorba de „incompatibilităţile prevăzute de art. 28 alin. 1.S-a menţinut în noua lege şi caracterul suspensiv al recursului, cu precizările făcute în comentariul la art. 14 şi 15, unde s-au reglementat excepţii de la regula suspendării hotărârii atacate prin recurs. Caracterul suspensiv al recursului s-a apreciat, în timp, că reprezintă soluţia cea mai potrivită pentru stabilitatea raporturilor juridice, dar şi pentru garantarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor. Suntem într-un litigiu care vizează nulitatea unui act de autoritate sau, după caz, obligarea unei autorităţi de a emite un act în regim de putere, iar judecata de fond trebuie considerată doar prima etapă în procesul de „sancţionare a autorităţii pârâte, tocmai pentru a evita producerea de efecte ireparabile. Să presupunem că s-ar fi consacrat, ca în comercial, soluţia executării hotărârii primei instanţe şi actul administrativ ar fi fost declarat nul sau, după caz, autoritatea administrativă pârâtă ar fi emis actul la care era obligată de instanţă, care începe să producă efecte juridice, iar instanţa de recurs, admiţând recursul a respins, în final, acţiunea pe fond a reclamantului; nu s-ar pune problema efectelor produse prin executarea soluţiei instanţei de fond? Cum s-ar rezolva aceste aspecte, altfel decât prin alte litigii, nefiind posibilă instituţia întoarcerii executării?
De exemplu, administraţia pârâtă este obligată să emită o autorizaţie de construcţie pentru reclamant în consideraţiunea unui teren care are o destinaţie publică, fiind amenajat un parc, asupra cărui teren reclamantul pretinde fie şi numai un interes legitim, iar beneficiarul autorizaţiei trece la desfiinţarea
parcului, taie pomii şi construieşte fundaţia. Instanţa de recurs, în înţelepciunea ei, admite recursul pârâtului, desfiinţează în tot soluţia instanţei de fond şi respinge acţiunea, apreciind că refuzul este justificat, nefiind vorba de un interes legitim al reclamantului, dar ce se întâmplă cu fundaţia deja realizată? Apoi, chiar dacă s-ar ajunge la desfiinţarea acestei construcţii, în mod obiectiv terenul nu mai poate fi adus în starea iniţială, pentru că unui pom îi trebuie ani şi ani ca să crească, fiind de reţinut că în speţe de acest gen nu poate opera instituţia suspendării actului administrativ, pentru simplul motiv că acesta nu există la data introducerii acţiunii. Exemplele, desigur, pot continua.
De vreme ce în alin. 1 al art. 20 la care ne referim se foloseşte sintagma „hotărârea pronunţată în primă instanţă" şi cum în primă instanţă se pronunţă şi hotărâri care privesc contracte administrative, în sensul art. 8 alin. 2, rezultă că regimul recursului prevăzut de art. 20 este general. Este aici un efect esenţial al scoaterii contractelor prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. e) teza II din sfera contractelor comerciale şi includerea acestora în regimul juridic specific actului administrativ.
Din coroborarea art. 20, la care ne referim, cu art. 28 alin. 1 al legii, rezultă că recursul în contenciosul administrativ are caracter devolutiv, ca orice recurs prevăzut de Codul de procedură civilă împotriva hotărârilor care nu sunt supuse apelului.
Mai este de observat că alin. 2 al art. 20, la care ne referim, conţine precizarea că judecata recursului se face „de urgenţă", ceea ce înseamnă că părţile şi instanţa sunt ţinute, în mod corespunzător, de aceleaşi exigenţe cu privire la citare, la probaţiune, la dezbateri etc. evocate în comentariul art. 17.
2. Soluţiile instanţei de recurs. Legea nr. 29/1990 nu conţinea dispoziţii speciale cu privire la „puterile" instanţei de recurs, şi cum, în art. 18, trimitea fără rezerve la Codul de procedură civilă, lăsa să se înţeleagă că se aplică regulile din dreptul comun. Cum, în practică, au apărut interpretări diferite, creându-se o practică de casare nuanţată în unele şi aceleaşi cauze, pe de o parte, iar reglementările din dreptul comun în materia căilor de atac, îndeosebi ale recursului, au cunoscut în ultima perioadă modificări repetate, cu schimbări spectaculoase în perioade scurte de timp, pe de altă parte, a determinat „echipa redacţională" a anteproiectului să vină cu dispoziţii exprese. Dincolo de nuanţările tehnico-redacţionale, s-au confruntat două concepţii în ceea ce priveşte filozofia şi fondul reglementării, concepţia conform căreia instanţa de recurs casează cu reţinere numai dacă a avut loc o judecată a fondului de către instanţa
competentă, iar dacă la prima instanţă nu s-a judecat fondul, instanţa pronun-ţându-se numai pe o excepţie, de exemplu, casarea să fie cu trimitere, respectiv concepţia după care instanţa de recurs, indiferent de situaţie, casează cu reţinere.
Cum s-a văzut, propunerea legislativă a fost redactată în baza primei filozofii, dar în dezbaterile din Comisia juridică a Camerei Deputaţilor a triumfat cea dea doua concepţie, care era susţinută, oficial, de Ministerul Justiţiei, ca reprezentant al Guvernului, fiind adoptat, în consecinţă, alin. 3 al art. 20 de către Camera Deputaţilor. S-a admis casare cu trimitere doar în caz de incompetenţă materială a instanţei de fond.
După schimbarea concepţiei ca iniţiator, mi s-a părut firesc să solicit punctul de vedere al înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sens în care, la data de 27 septembrie 2004, s-a trimis următoarea scrisoare:
„Către
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
în atenţia
DOMNULUI PREŞEDINTE Prof. Univ. dr. NICOLAE POPA
Prin prezenta, am onoarea a vă informa că, în săptămâna 20-26 septembrie 2004, a avut loc discuţia asupra propunerii noastre legislative privind contenciosul administrativ, în Comisia juridică a Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată.
în ceea ce priveşte articolul consacrat recursului, ca urmare a poziţiei exprimate de reprezentanţii Ministerului Justiţiei, Comisia a decis ca instanţa de recurs să caseze soluţia instanţei de fond şi să reţină cauze spre rejudecare, cu excepţia situaţiei în care instanţa de fond nu a fost competentă, când instanţa de recurs va sesiza instanţa competentă.
Potrivit procedurii legislative, după dezbaterea din Camera Deputaţilor, va urma dezbaterea din Senat, care este Cameră decizională.
Vă rugăm să aveţi amabilitatea de a pune în discuţia reprezentanţilor Secţiei de contencios administrativ această soluţie şi, dacă se doreşte, să ni se comunice punctul de vedere, spre a fi avut în atenţie la dezbaterile din Comisia juridică a Senatului şi la cele din Plenul acestuia.
Vă rog să primiţi, Domnule Preşedinte, expresia sentimentelor mele de înaltă stimă şi aleasă consideraţie".
Poziţia înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie n-a întârziat să apară, fiind publicată în prima parte a lucrării, mai mult, la dezbaterea proiectului în şedinţa Comisiei juridice a Senatului a fost invitat şi Preşedintele Secţiei de contencios administrativ, Domnul judecător Constantin Furtună, care a adus argumente suplimentare pentru revenirea la concepţia iniţială a proiectului, ceea ce s-a şi întâmplat. Textul propus în Comisia juridică a Senatului a devenit text de lege, fără modificări.
Prin urmare, instanţa de recurs casează cu reţinere, rejudecând fondul litigiului, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere, iar casarea cu trimitere intervine fie pe motiv de competenţă, fie pe motiv de rejudecare a fondului la prima instanţă. Este de reţinut că trimiterea la prima instanţă, pe ideea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie, se face o singură dată. Este aici soluţia de compromis care a fost acceptată pentru a se da satisfacţie reprezentantului Ministerului Justiţiei, instituţie care solicită în baza principiului celerităţii o soluţie similară cu cea din litigiile comerciale, cum s-a arătat.
De altfel, ideea casării cu trimitere, pentru a se asigura dublul grad de jurisdicţie, s-a impus, în baza legii nr. 29/1990, ca o constantă a practicii judecătoreşti.
Practica instanţei supreme este însă foarte nuanţată în ceea ce privesc motivele de casare cu trimitere, fiind reţinute şi motive care, faţă de noua filozofie a textului la care ne referim, nu mai pot fi acceptate. De pildă, prin Decizia nr. 930/2003 (Dosar nr. 2541/2002) s-a dispus casarea cu trimitere
„pentru vina“ de a se fi judecat un litigiu, în baza art. 16 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 în şedinţă publică şi nu în Camera de consiliu, ca şi cum regula justiţiei în statul de drept o reprezintă caracterul secret al dezbaterilor şi nu caracterul public, prevăzut de art. 127 din Constituţie.
Din coroborarea art. 20 alin. 3, la care ne referim cu art. 28 alin. 1 rezultă, fără echivoc, necesitatea primirii în mod restrictiv a altor motive de casare cu trimitere decât cele reţinute expres de Legea contenciosului administrativ. A interpreta altfel ar însemna că alin. 3 al art. 20 este lipsit de relevanţă, ceea ce nu este de acceptat. Casarea cu trimitere nu este de conceput, în opinia noastră, faţă de sensul reglementării actuale, decât atunci când incidentele procedurale nu pot fi rezolvate în faţa instanţei de fond pentru a se asigura un proces echitabil, evident dacă nu este vorba de necompetenţă şi de o lipsă a judecăţii fondului. în conţinutul noii reglementări, unele dintre motivele de casare cu trimitere, citate, apar de neacceptat, indiferent care este situaţia de fapt. La cel menţionat mai sus, s-ar mai putea aminti motivul legat de probaţiune, de citare, de dispozitiv incomplet. De vreme ce recursul suspendă executarea şi nu se pune problema executării acelei hotărâri, care ar fi raţiunile ca instanţa de recurs să nu reţină cauza şi să pronunţe o soluţie riguroasă pe fond, cu un dispozitiv care nu comportă semne de îndoială? Apoi, dacă partea nu a fost citată, dar este prezentă la recurs, iar speţa ridică numai probleme de drept, pentru ce să se caseze cu trimitere? Care este atunci totuşi diferenţa între un litigiu de contencios administrativ şi unul civil sau comercial? Sunt aici aspecte noi care se impun nu numai teoreticienilor, dar, şi mai ales, judecătorilor, dată fiind soluţia din art. 28 alin. 1.
în definitiv, incidenţa unui motiv de casare cu trimitere, dincolo de cele nominalizate de art. 20 alin. 3, este o chestiune de apreciere de la caz la caz. în timp, dacă textele vor rezista, se va ajunge la conturarea unor soluţii general acceptate de către instanţe, adică la o „stabilizare“ a practicii. Ideea de bază, cum s-a subliniat mai sus, este „să nu exagerăm", iar în cazul supraaglomerării instanţelor de recurs, stare reală, să convenim că nu poate fi un criteriu ştiinţific de fundamentare a casărilor cu trimitere. Este concluzia care se desprinde şi din spiritul discuţiilor purtate în procesul de legiferare.