ICCJ. Decizia nr. 7561/2008. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a III-a civilă, la data de 28 noiembrie 2007, sub nr. 42007/3/2007, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative a solicitat instanței pronunțarea unei hotărâri prin care să dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Italia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani, pârâtului C.M.M.
Prin sentința civilă nr. 1653 din 12 decembrie 2007 a aceleiași instanțe, s-a respins cererea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.
Prima instanță a reținut în pronunțarea acestei hotărâri că prezenta acțiune, formulată ulterior integrării României în Uniunea Europeană, se întemeiază pe acordul de readmisie încheiat de această țară cu Italia, conform căruia fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părți și fără alte formalități, orice persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau care nu mai întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că acesta este cetățean al părții contractante solicitante.
în prezenta cauză nu se arată expres care cerințe nu au fost îndeplinite pentru șederea pârâtului pe teritoriul Italiei.
După data de 1 ianuarie 2007, în baza art. 18 și art. 39 TCE, libera circulație a persoanelor este asigurată în interiorul Comunității Europene, fiecare cetățean al Uniunii având dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
Libertatea de circulație implică, sub rezerva limitărilor pe motive de ordine publică, securitate publică ori sănătate publică, printre alte coordonate, deplasarea în mod liber pe teritoriul statelor membre în scopul angajării, precum și șederea într-un stat membru pentru scop de angajare, potrivit dispozițiilor ce reglementează angajarea naționalilor acelui stat, stabilite prin lege, regulament ori acțiune administrativă.
Beneficiarii libertății de circulație, astfel cum este prevăzută în Tratat și în legislația subsidiară, sunt lucrătorii salariați și membrii lor de familie.
Categoria lucrătorilor salariați a primit o largă accepțiune, considerându-se că există activitate salarială chiar dacă activitatea nu este decât ocazională și remunerarea este inferioară minimului legal, fiind suficient ca activitatea să fie efectivă și nu pur și simplu voluntară.
Este necesar ca deplasarea într-un alt stat să aibă ca finalitate cerința unei activități economice, neexistând încă dreptul de ședere în orice stat membru independent de activitatea profesională.
în prezenta cauză nu s-au administrat probe din care să rezulte contrariul celor reținute mai sus, pârâtul fiind returnat în România pentru depășirea perioadei legale a valabilității vizei acordate la ieșirea din țară, anterior integrării României în U.E., cerință care, după 1 ianuarie 2007, a fost suprimată.
Directiva nr. 64/221/1969 a Consiliului Europei detaliază motivele restrictive pentru libera circulație a persoanelor, iar măsurile atrase în consecință trebuie să fie întemeiate exclusiv pe comportamentul individual al persoanei în cauză, pedepsele penale anterioare neputând constitui prin ele însele motive pentru luarea unor astfel de măsuri.
Simpla neîndeplinire de către un resortisant al unui stat membru a formalităților privind intrarea, circulația și șederea străinilor nu este de natură să constituie în sine o condiție care amenință ordinea publică și securitatea publică și nu poate prin ea însăși să justifice o măsură ordonând expulzarea și detențiunea temporară în acest scop.
Nu s-au invocat și nici nu s-au dovedit motive de limitare a liberei circulații referitoare la ordinea publică, securitatea publică și sănătatea publică, existența acordului de readmisie nefiind suficientă în condițiile în care, potrivit Tratatului Comunității Europene, nu s-a dovedit că pârâtul nu întrunește cerințele legale pentru șederea pe teritoriul statului italian, având în vedere că, ulterior datei de 1 ianuarie 2007, și cetățenii români au dreptul de a circula și de domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre U.E.
Ca atare, invocarea de către reclamantă a dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 248/2005, care reglementează obligațiile generale ale cetățenilor români pe perioada șederii în străinătate, este lipsită de relevanță în contextul actual, în condițiile nedovedirii existenței motivelor de ordine publică, de securitate publică, ori de sănătate publică, sau existența interesului public într-o societate democratică, pentru a se justifica o măsură restrictivă a libertăților democratice.
De asemenea, față de principiile fundamentale ale dreptului comunitar privind supremația acestuia și efectul direct, instanțele au obligația de nu aplica dreptul național, contrar legislației comunitare. în acest sens, Tribunalul a invocat dispozițiile art. 234 din Tratatul Comunității Europene.
Pe de altă parte, potrivit normelor cuprinse în Preambulul Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004, privind dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, cetățenii Uniunii ar trebui să beneficieze de dreptul de ședere în statul membru gazdă pentru o perioadă de cel mult trei luni, fără a face obiectul niciunei condiții sau formalități, alta decât cerința de a deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil.
De asemenea, potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din directiva sus-menționată, toți cetățenii Uniunii care dețin astfel de documente și membrii familiei acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat membru, fără a li se putea impune acestor persoane "vize de ieșire și nici alte formalități echivalente".
Art. 27 alin. (1) prevede aceleași criterii pentru restrângerea libertății de circulație, în paragraful 2 precizându-se că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, condamnările penale anterioare neputând justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Directiva 2004/38/CE este pe deplin aplicabilă în cauză, față de incompatibilitatea dintre normele interne și dreptul comunitar.
în raport de efectul direct al directivei comunitare, expulzarea pârâtului de către autoritățile unui alt stat nu este suficientă ca instanța română să interzică dreptul la liberă circulație a unui cetățean român pe teritoriul acelui stat, urmând ca în cauză să se verifice existența vreunuia dintre cazurile de excepție enumerate.
în speță, nu s-a administrat nicio probă concludentă din care să rezulte conduita pârâtului, care ar reprezenta, prin încălcarea condițiilor impuse de legea străină, o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.
Pe de altă parte, existența acordului bilateral de readmisie impune doar obligația statului român de a readmite pe cetățenii săi care au fost expulzați de către celălalt stat parte la acord, dar nu poate justifica luarea unor măsuri de restrângere a libertății de circulație a persoanelor returnate din statul respectiv.
în lipsa probelor concludente, tribunalul nu poate da curs solicitării formulate de reclamantă, o soluție contrară aducând o atingere gravă unui drept fundamental al persoanei, fără a se putea stabili că această ingerință este conformă prevederilor legale invocate și este necesară într-o societate democratică.
Prin decizia civilă nr. 179A din 13 martie 2008 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, s-a respins ca nefondat apelul declarat de reclamantă împotriva sentinței civile sus-menționate, fiind reluate, în esență, argumentele primei instanțe pentru respingerea acțiunii.
împotriva acestei decizii civile a declarat recurs reclamanta, criticând-o pentru următoarele motive:
îndepărtarea pârâtului de pe teritoriul statului italian, declarația dată de acesta în punctul de trecere a frontierei și documentele întocmite de autoritățile străine, din care rezultă că "a fost condamnat pentru delicte în violarea normelor privind imigrația, denunțat pentru sechestru de persoană și violență sexuală" dovedesc încălcarea de către acesta a legislației statului respectiv, nefiind necesară efectuarea altor dovezi în acest sens.
Aceste fapte nu au fost menționate în motivarea deciziei recurate.
Autoritățile române nu au posibilitatea să cenzureze măsura returnării dispusă de autoritățile străine, ci doar să ia act de aceasta și să pună în executare prevederile corespunzătoare din legislația națională.
Legea nr. 248/2005 nu condiționează instituirea restricției decât de returnarea prin acordul de readmisie, nu și de verificarea procedurii și a condițiilor în care s-a dispus returnarea, și nici a pericolului real pe care îl prezintă persoana în cauză pentru valorile sociale pretins protejate.
Invocă Decizia Curții Constituționale nr. 855 din 28 noiembrie 2006, în care se reține, printre altele, că actul normativ în discuție asigură implementarea atât a prevederilor constituționale în materie, cât și a documentelor internaționale (art. 13 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale).
Actul normativ sus-menționat este aplicabil și ulterior aderării României la Uniunea Europeană, fiind prevăzute în mod expres în cuprinsul său situațiile în care s-a intenționat să fie înlăturată incidența legii (de exemplu, în ipoteza prevăzută de art. 52).
Măsura returnării dispusă de autoritățile italiene este de natură să dovedească nerespectarea de către pârât a condițiilor de ședere în spațiul Uniunii Europene, prin conduita sa aducând atingere imaginii și intereselor României în raport cu statele Uniunii.
Pârâtul avea obligația de a raporta prezența sa pe teritoriul statului italian, iar dreptul de ședere pe teritoriul unui stat membru pentru o perioadă de trei luni este condiționat de desfășurarea unei activități independentă în acel stat sau au suficiente resurse de întreținere.
De asemenea, împotriva persoanelor care nu au dreptul de ședere permanentă se poate lua o decizie de expulzare și pentru alte abateri decât cele care aduc o atingere gravă ordinii publice sau siguranței publice.
Deși legal citat cu mențiunea depunerii întâmpinării, intimatul pârât nu a înregistrat acest act procedural în dosar.
Analizând decizia civilă atacată, în raport de criticile formulate, care permit încadrarea lor în dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., înalta Curte constată că recursul este fondat pentru următoarele considerente:
Sunt corecte considerentele Curții de Apel conform cărora simpla existență a acordului de readmisie încheiat între cele două state nu este suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean membru al Uniunii Europene pe teritoriul altui stat membru, libertatea de circulație fiind garantată de toate documentele comunitare sau europene prezentate deja.
De asemenea, nerespectarea condițiilor de ședere pe teritoriul unui stat membru nu reprezintă prin ea însăși o conduită care să atragă o limitate atât de importantă a acestui drept fundamental.
Ca atare, instanțele trebuie să examineze atitudinea persoanei în cauză, față de care s-a solicitat aplicarea unei măsuri restrictive a libertății de circulație, din perspectiva prejudiciului pe care șederea sa pe teritoriul acelui stat l-ar putea crea unuia dintre cei trei factori enunțați în dreptul comunitar, respectiv ordinea publică, securitatea publică sau sănătatea publică [art. 27 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului].
Din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa. Acest drept poate cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de paragrafele 3 și 4 și anume: limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru realizarea lui.
în speță însă, deși erau depuse la dosar documentele invocate în cererea de recurs, din care rezultă că pârâtul a fost înlăturat de pe teritoriul statului italian ca urmare a condamnării sale pentru delicte privind nerespectarea normelor relative la emigrație, pentru sechestru de persoană și violență sexuală, pentru inexistența unui domiciliu stabil și a resurselor economice de întreținere, Curtea de Apel nu a verificat cererea formulată de reclamantă din perspectiva acestor elemente.
De asemenea, în considerentele deciziei recurate nu se regăsesc argumente privind examinarea conduitei pârâtului și a pericolului pe care aflarea sa pe teritoriul italian l-ar putea prezenta pentru ordinea publică, securitatea publică sau siguranța publică, în raport de natura condamnărilor suferite.
în consecință, pentru a se putea aplica dispozițiile directivei comunitare și ale Convenției Europene, situația de fapt referitoare la conduita pârâtului trebuie să fie pe deplin stabilită, în raport de elementele de fapt sus-menționate.
în speță, Curtea de Apel nu a procedat la stabilirea pe deplin a situației de fapt, ceea ce va determina, prin raportare la dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 cu referire la art. 314 C. proc. civ., admiterea recursului declarat de reclamantă, casarea deciziei atacate și trimiterea cauzei spre rejudecarea apelului la aceeași instanță.
Curtea de Apel va examina apelul declarat în cauză și din perspectiva documentelor care nu au fost avute în vedere în primul ciclu procesual.
| ← ICCJ. Decizia nr. 7556/2008. Civil. Legea 10/2001. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 7548/2008. Civil → |
|---|
