ICCJ. Decizia nr. 2640/2010. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 2640/2010
Dosar nr. 2364/91/2009
Ședința publică din 29 aprilie 2010
Asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată sub nr. 2364/91/2009 pe rolul Tribunalului Vrancea, reclamantul Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor, din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor Bucureşti, a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în Italia a pârâtei G.A.M.
Prin sentinţa civilă nr. 506 din 30 iulie 2009, Tribunalul Vrancea a respins ca nefondată acţiunea.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţa a reţinut următoarele considerente de fapt şi de drept:
Dispoziţiile art. 27 din Directiva 2004/38/CE stabilesc într-un mod clar, precis şi lipsit de echivoc cele trei excepţii de la principiul liberei circulaţii a persoanelor.
România avea obligaţia, după data de 01 ianuarie 2007, să transpună dispoziţiile Directivei sus-menţionate în dreptul intern, obligaţie ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată şi armonizată cu dispoziţiile cuprinse în aceasta Directivă.
Concluzia primei instanţe a fost în sensul că norma internă este parţial incompatibilă cu norma comunitară, respectiv că în cauza de faţă nu s-a făcut dovada că pârâta G.A.M. s-ar află într-una din cele trei situaţii de excepţie permise de norma europeană pentru a restricţiona dreptul la liberă circulaţie în statele membre U.E.
Prin Decizia civilă nr. 277/A din 13 octombrie 2009, Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă, a respins ca nefondat apelul declarat de către reclamantul Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative.
Pentru a pronunţa această hotărâre, au fost avute în vedere următoarele considerente de fapt şi de drept:
În cauza de faţă, instanţa de apel a reţinut că se pune problema interpretării şi aplicării dispoziţiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetăţeanului, anume dreptul la liberă circulaţie, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României, în scopul de a circula liber pe teritoriul statelor Uniunii Europene, după data aderării.
În raport de dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, instanţa de judecată este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulaţie a persoanelor, cu pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.
Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii, determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la liberă circulaţie trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie, care are prioritate în faţa celei interne.
Astfel, dispoziţiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevăd că restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
Potrivit legislaţiei europene în materie, dreptul la liberă circulaţie nu este un drept absolut, însă conform art. 27 din Directiva 2004/30/C.E., restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranţă naţională sau sănătate publică.
În alin. (2) textul prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Şi art. 6 din Tratatul Uniunii Europene statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, aşa cum sunt garantate de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.
Prin urmare, deşi calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor săi, limitarea nu se poate dispune doar pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, aşa cum susţine apelanta.
Limitarea exercitării dreptului la liberă circulaţie trebuie supusă condiţiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/C.E., iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislaţia comunitară, deoarece dispoziţiile dreptului comunitar au prioritate şi sunt obligatorii pentru judecătorul naţional.
Or, faţă de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea dreptului la liberă circulaţie a pârâtei doar pe motiv de şedere ilegală în Italia, s-a încălcat principiul proporţionalităţii.
În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţeanului Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică şi siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice".
În cauză, aşa cum corect s-a reţinut prin Decizia atacată, nu s-a dovedit că sunt îndeplinite condiţiile art. 27 din Directivă, nu s-a dovedit pericolul pentru ordinea publică, siguranţa publică sau sănătatea publică.
Curtea a constatat astfel că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la liberă circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară.
Cum însă pârâtei i s-a aplicat măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei, pe o perioadă de la 5 la 10 ani, o nouă sancţiune aplicată conform legii naţionale nu ar avea niciun efect juridic în speţă.
Împotriva deciziei instanţei de apel a formulat cerere de recurs la data de 6 noiembrie 2009, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor din cadrul Ministerul Internelor şi Reformei Administrative Bucureşti, prin care a criticat-o pentru nelegalitate sub următoarele aspecte:
În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor are obligativitatea de a înainta către instanţa competentă, dosarul de îndepărtare al cetăţenilor români expulzaţi din Italia.
De asemenea, dispoziţiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiaşi act normativ prevăd faptul că autorităţile judecătoreşti urmează a pronunţa o decizie vizând interzicerea deplasării cetăţenilor expulzaţi în Italia pe o perioadă determinată.
În context, s-a supus atenţiei faptul că, aşa cum rezultă din documentele depuse în susţinerea cauzei pe fond, pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei la data de 01 iulie 2009, conform Decretului Prefectului de Roma; din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene reiese că, pe timpul şederii pe teritoriul Italiei, pârâta a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acesteia a fost necesară în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Astfel, în documentul de referinţă se precizează că pârâta „a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei şi a integrităţii publice, făcând ca permanenţa sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu convieţuirea civilizată şi în siguranţă", fiind considerată un pericol public.
Având în vedere circumstanţele faptei pârâtei prezentate anterior, persoana care nu a respectat interdicţiile anterioare de intrare pe teritoriul Statului Italian şi, încălcând aceste interdicţii, a revenit pe teritoriul Italiei, fiind returnată în ţară de autorităţile italiene, ţinând cont şi de faptul că prezenţa pârâtei pe teritoriul italian şi activităţile desfăşurate de pârâtă pe acest teritoriu, anterior menţionate, aduc atingere gravă intereselor României şi relaţiilor bilaterale dintre România şi Italia, recurentul a apreciat ca fiind oportună restrângerea exercitării dreptului acesteia la liberă circulaţie pe teritoriul Italiei.
În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată prin OUG nr. 5/2006, pe perioada şederii, cetăţenii români au obligaţia respectării legislaţiei României, respectiv să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale, cât şi respectarea legislaţiei statului în care se află.
În raport de prevederile legale menţionate mai sus, s-a arătat că gradul scăzut de integrare a pârâtei în perimetrul statului italian, având în vedere că aceasta a avut o activitate infracţională prin care a adus atingere ordinii şi siguranţei publice, conduc spre concluzia că o astfel de conduită a pârâtei reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al statului italian.
Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2), acelaşi text prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.
Conform Decretului emis de autorităţile italiene, împotriva pârâtei s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate.
Dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei statului român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac parte astfel din dreptul intern. Totodată, s-a învederat instanţei dispoziţiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România şi Republica Italiană privind readmisia persoanelor aflate în situaţie ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997, potrivit căruia: „1. Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părţi contractante şi fără alte formalităţi, oricare persoană care nu îndeplineşte condiţiile necesare pentru intrare sau nu mai întruneşte cerinţele pentru şederea pe teritoriul părţii contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetăţean al părţii contractante solicitate".
Având în vedere exigenţele legislaţiei Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi că prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români ce locuiesc cu forme legale.
Analizând recursul din perspectiva criticilor de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispoziţiile art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefondat, pentru considerentele ce urmează:
Instanţele anterioare au reţinut că pârâta a fost expulzată din Italia la data de 01 iulie 2009 în baza Decretului Prefecturii Provinciei Roma, expulzare justificată de comportamentul de care a dat dovadă pârâta pe perioada şederii în această ţară - din cuprinsul acestui decret rezultând că pârâta nu desfăşoară nici o activitate lucrătoare, nu are domiciliul stabil şi nici nu este căsătorită cu un cetăţean al Uniunii Europene sau cu un extracomunitar cu şedere legală. A rezultat totodată că pârâta a depăşit perioada legală de şedere pe teritoriul Italiei – anume 3 luni, respectiv că a fost reţinută de carabinieri pentru infracţiunea de clienţi ocazionali pe o stradă publică.
Din declaraţia dată de pârâtă la punctul de frontieră rezultă o cu totul altă situaţia de fapt – reţinerea acesteia, pe motiv că nu a prezentat un act legal de identitate la data verificărilor efectuate, ulterior îndepărtarea sa de pe teritoriul statului italian.
Nicio altă împrejurare relevantă pentru cauză - înscrisuri de la autorităţile statului care au dispus returnarea, cu motivaţia adecvată solicitării de returnare a pârâtei, hotărâri judecătoreşti de condamnare a acestuia etc. - referitoare la atitudinea concretă a pârâtei sau la eventualele acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului italian, nu a fost dovedită în cauză.
Specificul raportului juridic dedus judecăţii, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuţie un drept fundamental al omului - a îndreptăţit instanţele de fond să se raporteze, atât la legislaţia naţională, cât şi la legislaţia comunitară.
Trebuie avut în vedere faptul că, începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-şi, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligaţia de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaţionale la care este parte.
Obligaţia instanţelor naţionale, în condiţiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii solicitate, anume restrângerea dreptului la liberă circulaţie a persoanei în cauză.
Dată fiind această situaţie, soluţionarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispoziţiilor legale interne şi internaţionale, cu incidenţă în cauză, după cum urmează:
Din perspectiva legislaţiei naţionale, trebuie reţinut că legea fundamentală - Constituţia României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, în condiţiile stabilite prin legile ordinare.
Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.
Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile şi în condiţiile prevăzute în prezenta lege, şi constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.
Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat; cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau care ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat".
Din perspectivă comunitară, s-a reţinut că Tratatul de Înfiinţare a Comunităţii Europene consacră libertatea de circulaţie a persoanelor drept una dintre libertăţile care stau la baza creării pieţei interne, reglementată de art. 3 din Tratat.
În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de acest Tratat şi de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiei acestora recunoaşte, prin art. 1, dreptul fiecărui cetăţean al Uniunii la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental şi individual, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de Tratat şi a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
Capitolul VI al Directivei reglementează situaţiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare şi a dreptului de şedere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Rezultă cu evidenţă incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) în raport cu legislaţia comunitară (Tratatul CE şi Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunţate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nicio distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - şi care relevă, în esenţă, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la liberă circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară, concluzia firească şi legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenta speţă, dându-se eficienţă astfel principiului supremaţiei dreptului comunitar.
În acest context legislativ, s-a reţinut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situaţia concretă a pârâtei, constatarea că simpla nerespectare a condiţiilor prevăzute de legislaţia italiană referitoare la dreptul de intrare şi şedere pe teritoriul său a unui cetăţean român nu poate fi încadrată în sfera noţiunilor de ordine, siguranţă sau sănătate publică.
Câtă vreme prin acţiunea de faţă nu s-au invocat şi dovedit şi alte circumstanţe reale sau personale referitoare la conduita pârâtei, instanţa de judecată nu poate să reţină în niciun caz că simpla încălcare de către aceasta a termenului de şedere ar constitui „o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii", mai ales în condiţiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală" şi „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri" de restrângere a libertăţii de circulaţie.
Interpretarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză, au îndreptăţit instanţele anterioare să aprecieze, în consens, că, în speţă, nu a fost făcută dovada peremptorie a faptului că cetăţeanul român, pârâta G.A.M., a avut pe teritoriul statului italian o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori siguranţa publică, nerespectarea condiţiilor prevăzute în legislaţia italiană cu privire la dreptul de intrare şi şedere pe teritoriul său reprezentând o situaţie care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de excepţie care permit restrângerea libertăţii de circulaţie.
Nu rezultă din probele administrate în cauză ca notificarea de deportare ar fi avut ca temei şi pretinsele fapte penale imputate pârâtei de către reclamantă, sancţionate de statul italian în cadrul vreunei proceduri de judecată.
Pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantei ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor (în prezent Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date) din Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva deciziei nr. 277/A din 13 octombrie 2009 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2643/2010. Civil. Legea 10/2001. Contestaţie... | ICCJ. Decizia nr. 2637/2010. Civil. Revendicare imobiliară.... → |
|---|
