ICCJ. Decizia nr. 5574/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 5574/2010
Dosar nr.892/117/2008
Şedinţa publică din 26 octombrie 2010
Judecata în primă instanţă
Prin acţiunea înregistrată la 4 martie 2008, reclamanta B.D.M. a chemat în judecată pe pârâtul Primarul municipiului Cluj-Napoca solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună, în principal, modificarea în parte a dispoziţiei nr. 440/2008 emisă de pârât şi restituirea în natură a cotei de ½ din imobilul situat în Cluj-Napoca, iar în subsidiar, să dispună obligarea pârâtului la plata de despăgubiri băneşti la valoarea de circulaţie a imobilului.
Înainte de primul termen de judecată reclamanta şi-a completat ;i precizat acţiunea, chemând în judecată, în calitate de pârâţi şi Statul român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.
În drept, reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile Legii nr. 10/2001 şi pe dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la C.E.D.O., astfel cum a fost aplicat în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv în cauzele G., R., N., E., F., A., P., T., C.B., C., I., S.W., B., S., P., S., P. contra României, arătând că, în măsura în care restituirea în natură nu este posibilă, iar Fondul Proprietatea nu este funcţional şi nu reprezintă o cale susceptibilă de a-i oferi o despăgubire efectivă, statul urmează a-i repara prejudiciul rezultat din absenţa prelungită a unei despăgubiri pentru imobilul preluat abuziv.
Prin sentinţa civilă nr. 215 din 9 aprilie 2099 Tribunalul Cluj, secţia civilă, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor; a admis acţiunea civilă precizată, intentată de reclamantă împotriva pârâţilor; a dispus modificarea dispoziţiei nr. 440 din 15 ianuarie 2008 emisă de Primarul municipiului Cluj-Napoca privind propunerea de acordare de despăgubiri, în sensul că a stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri în sumă totală de 434.345 lei pentru cota de 1/2 parte din imobilul constând din casă de locuit şi teren în suprafaţă de 104 mp, situat în Cluj-Napoca; a obligat pe pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, la plata în favoarea reclamantei, a sumei de 434.345 lei cu titlu de despăgubiri.
Pentru a pronunţa această sentinţă, tribunalul a reţinut următoarele:
Prin dispoziţia nr. 440 din 15 ianuarie 2008 emisă de pârâtul Primarul municipiului Cluj-Napoca s-a propus acordarea de despăgubiri în favoarea reclamantei B.D.M., în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, pentru cota de 1/2 parte din imobilul situat în Cluj-Napoca, compus din casă de cărămidă cu două camere şi dependinţe, precum şi teren în suprafaţă de 104 mp.
Excepţiile prematurităţii şi inadmisibilităţii, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâţi sunt nefondate.
Pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor are calitate procesuală în temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, titlu ce îi conferă şi Statului Român prin Ministerul Economiei şi Finanţelor atribuţii speciale în cea de-a doua etapă a procedurii administrative.
Ministerul Economiei şi Finanţelor Publice, în calitate de reprezentant al Statului Român, rămâne în mod direct răspunzător de acordarea în favoarea persoanelor îndreptăţite a măsurilor reparatorii sub formă de despăgubiri.
Statul Român a fost condamnat în numeroase cauze privind litigii în legătură cu proprietatea, cu referire la imobilele naţionalizate, pentru încălcarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenţie şi pentru încălcarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, instanţa europeană statuând în sensul că în prezent Fondul Proprietatea nu funcţionează într-un mod susceptibil să conducă la acordarea unei despăgubiri efective.
Curtea Europeană a statuat că, deşi Legea nr. 10/2001 le oferă părţilor interesate atât accesul la o procedură administrativă, cât şi ulterior, la procedură contencioasă, acest acces rămâne teoretic şi iluzoriu, nefiind în prezent în măsură să conducă într-un termen rezonabil la plata unei despăgubiri în favoarea persoanelor pentru care restituirea în natură nu mai este posibilă.
Procedura administrativă specială oferită de legislaţia internă nu este în măsură să conducă la acordarea de despăgubiri efective într-un termen rezonabil, în acord cu cerinţele prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că, Ministerul Finanţelor Publice în calitate de reprezentant al Statului Român, urmează să fie obligat în mod direct la acordarea de măsuri reparatorii sub forma despăgubirilor în favoarea persoanelor îndreptăţite. O astfel de obligaţie îi incumbă şi Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, având în vedere atribuţiile conferite acesteia prin dispoziţiile legii speciale. Pârâţii nu au reuşit să precizeze un termen rezonabil în care reclamanta ar putea beneficia efectiv de despăgubiri, în situaţia în care s-ar conforma pe deplin procedurii administrative speciale.
În numeroase cazuri, C.E.D.O. a concluzionat în mod expres că Fondul Proprietatea nu este funcţional, o astfel de concluzie reieşind şi din cauzele pronunţate de Curte ulterior intrării în vigoare a OUG nr. 81/2007, instanţa europeană luând în considerare inclusiv prevederile acestui act normativ din legislaţia internă.
Referitor la valoarea despăgubirilor, tribunalul a reţinut că acestea sunt echivalente celor care ar urma să fie acordate conform Titlului VII al Legii nr. 247/2005 şi că întinderea lor s-a determinat prin întocmirea unui raport de expertiză; la evaluarea imobilului imposibil de restituit în natură – cota de 1/2 dintr-o casă de locuit, plus teren, situate în zona centrală a municipiului Cluj-Napoca - expertul a avut în vedere valoarea de circulaţie a acestuia, stabilită printr-o metodă conformă cu standardele de evaluare.
Judecata în apel
Prin Decizia civilă nr. 314/ A din 18 noiembrie 2009 Curtea de Apel Cluj, secţia civilă, muncă şi asigurări sociale, pentru minori şi familie, a admis apelul declarat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva sentinţei, pe care a schimbat-o în parte, în sensul că a respins acţiunea reclamantei împotriva pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Bucureşti, pentru lipsa calităţii procesuale pasive; a respins ca nefondate apelurile declarate de pârâţii Primarul municipiului Cluj-Napoca şi Statul român prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva aceleiaşi sentinţe; a obligat pe pârâţii Primarul municipiului Cluj-Napoca şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor să îi plătească reclamantei-intimate cheltuieli de judecată în apel, în sumă de 4.000 lei.
Pentru a pronunţa această decizie, curtea a avut în vedere următoarele considerente:
Potrivit art. 2 din HG nr. 361/2005, modificată prin HG nr. 1068/2007, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor acordă sprijin şi îndrumare metodologică autorităţilor administraţiei publice locale şi centrale, precum şi celorlalte persoane juridice deţinătoare de imobile care fac obiectul restituirii potrivit Legii nr. 10/2001 şi monitorizează procesul de aplicare a Legii nr. 10/2001, republicată. Totodată, autoritatea asigură organizarea şi funcţionarea Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Calea de atac prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, îndreptată împotriva dispoziţiei primarului, se soluţionează în contradictoriu cu emitentul acesteia, respectiv municipiul şi eventual cu Statul Român reprezentat de Ministerul Economiei şi Finanţelor.
Obligaţia de plată ce îi revine Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007 este ulterioară finalizării procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, republicată, aşa încât acţiunea împotriva pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor se impune a fi respinsă pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
În ceea ce priveşte apelul pârâtului Primarul municipiului Cluj-Napoca, este real că prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005 s-a reglementat regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, în art. 16 prevăzându-se procedura de transmitere a dispoziţiei emise de primar Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, care centralizează dosarele şi le transmite evaluatorului sau societăţii de evaluatori, în vederea întocmirii raportului de evaluare.
Întrucât în speţă s-a solicitat de către reclamantă efectuarea unui raport de expertiză tehnică privind evaluarea la preţul de circulaţie a cotei de 1/2 părţi din imobilul teren şi construcţie situat în Cluj-Napoca, prima instanţă nu putea respinge cererea în probaţiune.
Din concluziile raportului de expertiză efectuat de expertul L.S.N. a rezultat că valoarea cotei de 1/2 parte din imobilul în litigiu la data de 31 octombrie 2008 este de 434.345 lei.
Legea nr. 10/2001 a consacrat principiul restituirii în natură a imobilelor preluate abuziv, iar în cazul în care nu este posibilă restituirea în natură, s-au prevăzut măsuri reparatorii prin echivalent.
După aproximativ şapte ani de la intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, Primarul municipiului Cluj-Napoca a emis dispoziţia nr. 440 din 15 ianuarie 2008, prin care nu i-a restituit reclamantei în natură cota de 1/2 parte din imobilul revendicat, nu i-a acordat un alt imobil în compensare, ci a propus acordarea de despăgubiri în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit prin Decizia nr. 8066 din 12 decembrie 2008 că Fondul Proprietatea nu este funcţional.
În sensul că Fondul Proprietatea nu este funcţional s-a pronunţat şi C.E.D.O. prin numeroase hotărâri, ca de exemplu cea pronunţată în cauza F. contra României din 13 ianuarie 2009.
În consecinţă, accesul oferit de Legea nr. 10/2001 este unul teoretic şi iluzoriu, nefiind în măsură să conducă într-un interval rezonabil la plata unei despăgubiri în favoarea persoanelor pentru care restituirea în natură nu mai este posibilă.
Referitor la apelul pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice (Ministerul Economiei şi Finanţelor), curtea de apel reţine că acesta are calitate procesuală pasivă în cauză, cu toate că potrivit Legii nr. 10/2001 nu are calitatea de a acorda despăgubiri, având în vedere că Fondul Proprietatea nu este funcţional, în baza obligaţiei generale pozitive şi faţă de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în sensul că statul trebuie să garanteze realizarea efectivă şi rapidă a dreptului la restituire în natură, chiar dacă este vorba de acordarea de despăgubiri, conformându-se principiului preeminenţei dreptului şi legalităţii protecţiei drepturilor enunţate în art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie.
Corespunde realităţii că prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005 s-a reglementat regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, numai că, atât timp cât Fondul Proprietatea nu este funcţional, accesul oferit de Legea nr. 10/2001 este unul teoretic şi iluzoriu, nefiind în măsură să conducă într-un interval rezonabil la plata unei despăgubiri în favoarea persoanelor pentru care restituirea în natură nu mai este posibilă.
Critica pârâtului referitoare la obligarea Statului Român în solidar cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea proprietăţilor, raportat la art. 1041 C. civ. nu mai este de actualitate, întrucât ca urmare a admiterii apelului pârâtei, numai Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice rămâne obligat la plata despăgubirilor, nu şi Autoritatea.
Este adevărat că Decizia adoptată de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor poate fi atacată în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, dar în speţă nu ne găsim în ipoteza respectivă, ci în cadrul soluţionării unei acţiuni (plângeri, contestaţii), împotriva dispoziţiei emise de primar.
Soluţia pronunţată de prima instanţă, ce va fi menţinută şi de instanţa de apel, nu este contrară dispoziţiilor OUG nr. 81/2007, iar despăgubirile la care este îndreptăţită reclamanta - intimată, sunt situate sub plafonul de 500.000 lei.
În baza obligaţiei generale pozitive, Statul Român are calitate procesuală pasivă în cauză şi trebuie să îi despăgubească pe foştii proprietari sau pe urmaşii acestora ca urmare a însuşirii abuzive a imobilelor preluate cu încălcarea Constituţiei atunci în vigoare, ca şi a tratatelor internaţionale la care era parte.
Este iluzorie şi aserţiunea că în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, Comisia centrală îi va acorda reclamantei - intimate măsuri reparatorii în echivalent, constând în compensarea cu alte bunuri sau servicii.
Judecata în recurs
Împotriva deciziei au declarat recurs atât pârâtul primarul municipiului Cluj-Napoca, cât şi pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice.
1. Recurentul Primarul municipiului Cluj-Napoca şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 304 pct. 8-9 C. proc. civ., fără a structura şi dezvolta separat cele două motive invocate.
În motivarea cererii, recurentul susţine că:
Pentru stabilirea cuantumului despăgubirilor în favoarea reclamantei sunt incidente prevederile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, care reglementează regimul stabilirii şi plaţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv. Dispoziţiile prezentului titlu sunt aplicabile şi despăgubirilor propuse prin Decizia motivata a conducătorului instituţiei publice implicate în privatizate, sau după caz, prin ordinul ministrului finanţelor publice, în temeiul art. 32 alin. (3) din Legea nr. 10/2001.
Astfel, despăgubirile se acorda pe baza unei evaluări. Aceste evaluări se fac de către persoana fizică sau juridică cu experienţă semnificativă în domeniu, competentă în evaluare pe piaţa proprietăţilor imobiliare, care cunoaşte, înţelege şi poate pune în aplicare în mod corect acele metode şi tehnici recunoscute care sunt necesare pentru efectuarea unei evaluări credibile în conformitate cu Standardele Internaţionale de Evaluare şi care este membru al unei asociaţii naţionale profesionale de evaluare recunoscute ca fiind de utilitate publică având calitatea de evaluator independent.
Standardele Internaţionale de evaluare sunt standardele editate de Comitetul pentru Standarde Internaţionale de Evaluare – I.V.S.C.
În aceasta situaţie, Comisia Centrala pentru Stabilirea Despăgubirilor, după procedura prevăzuta în prezenta lege, urmează sa procedeze la acordarea unor despăgubiri juste şi echitabile în raport cu practica jurisdicţională internă şi internaţională, având ca obiect cauze prin care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate în mod abuziv de Statul Roman.
Pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit prevederilor legi s-a constituit în subordinea Cancelariei Primului - Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care dispune emiterea deciziilor referitoare Ia acordarea de titluri de despăgubire.
Potrivit art. 16 pct. 5, Secretariatului Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2), în care în mod întemeiat cererea de restituire în natura a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare. După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate şi va întocmi raportul de evaluare, pe care îl va transmite Comisiei Centrale.
Recurentul solicită admiterea recursului, modificarea deciziei, în sensul admiterii apelului şi menţinerii dispoziţiei emise de primar, ca fiind temeinică şi legală.
2. Pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a invocat în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susţinând în motivarea cererii următoarele:
Soluţia instanţei de apel este rezultatul aplicării şi interpretării greşite a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt, dar şi a preluării motivării din hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului fără însă să verifice dacă, nu cumva, în situaţia de fapt a survenit vreo modificare, dar şi a ignorării dispoziţiilor legale speciale pe baza unei motivaţii confuze şi care nu duce la nici o finalitate.
Potrivit art. 25 din Decretul nr. 31/1954 statul este persoana juridică în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drepturi şi obligaţii. El participă în astfel de raporturi prin Ministerul Finanţelor Publice, afară de cazurile în care legea stabileşte anume alte organe în acest scop.
În speţa de faţă, Legea nr. 247/2005 prin art. 13 al Titlului VII, stabileşte organele abilitate să analizeze şi să stabilească cuantumul final al despăgubirilor care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi. Desigur, este vorba despre Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor constituită în subordinea Cancelariei Primului - Ministru şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, care coordonează procesul de acordare a despăgubirilor, realizând activităţile prevăzute în acte normative speciale, precum şi activităţile necesare implementării prezentei legi, incluzând emiterea titlurilor de plată, titlurilor de conversie, realizarea conversiei în acţiuni şi achitarea despăgubirilor în numerar.
Potrivit art. 16 alin. (1) din Titlul VII din Legea nr. 247/2005, Decizia sau dispoziţia prin care se propune acordarea de despăgubiri în condiţiile Titlului VII se înaintează Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în vederea stabilirii despăgubirilor, situaţie în care va desemna evaluatorul pentru stabilirea despăgubirilor ce urmează a fi acordate.
Prin OUG nr. 81/2007 s-a recunoscut posibilitatea titularului unui titlu de despăgubire emis pentru o suma de maxim 500.000 lei de a solicita fie realizarea conversiei acestuia în acţiuni emise de Fondul Proprietatea, fie acordarea de despăgubiri în numerar, fie parte în acţiuni şi parte în numerar, iar în cazul în care titlul de despăgubire individual este emis pentru o suma mai mare de 500.000 lei titularului i se recunosc două posibilităţi de valorificare a titlului, în funcţie de propria opţiune şi anume, fie să solicite primirea de titluri de acţiuni emise de Fondul Proprietatea, fie să solicite primirea de titluri de plată în limita sumei maxime de 500.000 lei, respectiv acţiuni emise de fond pentru diferenţa până la concurenţa despăgubirii totale acordate prin titlul de despăgubire.
Decizia Comisiei Centrale poate fi atacată cu contestaţie în condiţiile Legii Contenciosului Administrativ nr. 554/2004, judecată în contradictoriu cu statul.
Prin urmare, raportat la procedura de stabilire a despăgubirilor, reglementată prin dispoziţiile legale menţionate, o soluţie de cuantificare a despăgubirilor în contradictoriu cu Statul Roman prin Ministerul Finanţelor Publice este nelegala şi inadmisibila.
Întrucât la dosarul cauzei nu există probe din care să rezulte că reclamanta s-ar fi adresat autorităţii competente cu cerere pentru a-i fi acordate despăgubiri cu respectarea procedurii reglementate de Legea nr. 247/2005, cererea acesteia apare ca fiind inadmisibila.
Reclamanta a solicitat de la început despăgubiri băneşti în contradictoriu cu Statul Roman reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, deşi dispoziţiile legale speciale incidente implică în procedura specială alte organe specializate ale acestuia. Atitudinea instanţei de apel este oscilantă şi adaugă la lege atunci când retine că împotriva dispoziţiei primarului este prevăzută calea de atac prevăzută de dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 republicată, care se soluţionează „în contradictoriu cu emitentul acesteia, respectiv, municipiul şi eventual cu Statul Roman prin Ministerul Finanţelor Publice". Aceasta, pentru că, conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001: „Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare." Nicăieri nu se prevede posibilitatea de atragere în proces a Statului Roman prin Ministerul Finanţelor Publice, contrar susţinerilor instanţei de apel.
Dacă instanţa de apel depunea diligenţe şi făcea demersuri în scopul justei soluţionări a cauzei putea să constate nemijlocit că Fondul Proprietatea s-a constituit şi deja funcţionează, pentru asigurarea resurselor financiare (pe care încearcă sa le constituie) necesare despăgubirii persoanelor expropriate abuziv.
Prin ocolirea procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001 şi acordarea de despăgubiri în numerar pe calea unor hotărâri judecătoreşti care ar îndreptaţi viitorii creditori să încaseze dintr-o dată şi nu eşalonat despăgubirile ce li se cuvin, (în condiţiile în care este de notorietate că veniturile ce se colectează la buget datorita scăderii activităţilor economice sunt tot mai mici) s-ar ajunge la colaps economic, adică la prăbuşirea întregului sistem economic şi bugetar fără posibilitatea de plata a pensiilor, salariilor bugetarilor, şi a celorlalte categorii sociale, nu s-ar mai putea susţine echilibrul şi ordinea, deci, cu alte cuvinte s-ar instala falimentul şi implicit haosul economic şi social.
Dacă instanţa de fond ar fi solicitat relaţii de la instituţiile îndreptăţite şi nu se raporta strict la practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, putea constata că legea speciala internă, prin Titlul VII funcţionează, este aplicabilă şi ca în România s-au realizat progrese în materia restituirii proprietăţii.
Pe de altă parte, chiar şi în condiţiile în care Fondul Proprietatea nu este în totalitate listat la bursă, acţionarii, în situaţia în care nu înţeleg să încaseze în continuare dividende în condiţiile Legii nr. 31/1990 pentru acţiunile deţinute, îşi pot valorifica titlurile deţinute prin vânzarea în afara pieţei.
Prematur instanţa de fond prin sentinţa a stabilit cuantumul despăgubirilor acordate pe bază de expertiză, deoarece art. 1 alin. (1) din Legea nr. 10/2001 stabileşte faptul că, în cazul în care restituirea în natura nu este posibilă, se vor stabili masuri reparatorii prin echivalent care vor consta în compensare cu alte bunuri sau servicii sau despăgubiri acordate în condiţiile prevederilor speciale privind regimul stabilirii şi plaţii despăgubirilor. Efectuarea unei expertize de evaluare nu era necesară în cauză deoarece, în ultimă instanţă, aceasta va fi făcuta doar în cazul contestării deciziei administrative pronunţate după parcurgerea de către intimata-reclamanta a procedurii prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 10/2001.
Dacă se stabilesc despăgubiri în contradictoriu cu Statul Roman prin Ministerul Finanţelor Publice încă din etapa soluţionării plângerii formulate în temeiul art. 26 alin. (3) împotriva dispoziţiei primarului, apreciindu-se că în aceasta fază Autoritatea Naţionala Pentru Restituirea Proprietăţilor nu are calitate procesuală pasivă, rezultă automat împrejurarea că procedura prevăzuta de titlul VII din Legea nr. 10/2001 va fi ocolită, deci, cu alte cuvinte, aceste dispoziţii legale vor fi ignorate, întrucât, reclamanta atâta vreme cat va intra în posesia unui titlu executoriu definitiv precum Decizia în prezent atacată, nu va mai avea interes sa parcurgă procedura titlului VII, această ultima cale neconvenindu-i, întrucât ar trebui sa aştepte să-i vina rândul la restituirea sumelor la care este îndreptăţită, pe când, în cazul de faţă, tinde la executarea silita imediata a Ministerului Finanţelor Publice, neţinând cont de menţinerea unui echilibrului bugetar.
Recurentul solicită admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii reclamanţilor în contradictoriu cu Statul Roman reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.
Recursurile sunt nefondate şi vor fi respinse, pentru următoarele considerente, parte din ele fiind comune ambelor cereri:
Pentru a pronunţa hotărârile anterioare, ambele instanţe au avut în vedere aceeaşi situaţie de fapt, necontestată de niciuna din părţile litigante, constând în aceea că:
Imobilul în litigiu a fost preluat de la reclamantă în baza Decretul nr. 223/1974 prin Decizia nr. 207 din 22 iunie 1987 a fostului Comitet Executiv al Consiliului popular judeţean Cluj, fără plată vreunei despăgubiri şi a fost vândut chiriaşilor în baza Legii nr. 112/1995.
În atare situaţie, printr-o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 1 şi art. 18 din Legea nr. 10/2001 s-a constatat că restituirea în natură a imobilului către reclamantă nu este posibilă, dispoziţia primarului fiind legală sub acest aspect.
În ceea ce priveşte soluţia alternativă de obligare a Statului Român la plata de despăgubiri băneşti şi, respectiv, de modificare în parte a dispoziţiei emise de pârâtul primarul municipiului Cluj-Napoca, în sensul determinării sumei datorate pentru imobil, aceasta este legală din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Parte din criticile aduse de recurenţi se raportează la dispoziţiile Legii nr. 10/2001 şi ale Legii nr. 247/2005 şi înfăţişează în mod riguros modul în care legea internă prevede mecanismul prin care se propun şi se acordă despăgubirile pentru imobilele preluate abuziv, şi anume prin intermediul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi al Fondului Proprietatea.
Decizia instanţei de apel, care a confirmat în parte sentinţa tribunalului nu a fost dată cu încălcarea ori aplicarea greşită a dispoziţiilor Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
Astfel, curtea de apel nu a susţinut că legea specială de reparaţie prevede posibilitatea obligării Statului român prin Ministerul Finanţelor Publice la plata de despăgubiri, ci a ajuns la această soluţie prin aplicarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la C.E.D.O. şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, create în aplicarea acestuia şi care face corp comun cu dispoziţiile Convenţiei.
Procedând astfel, curtea de apel - ca şi tribunalul – a ţinut seama de faptul că, odată ratificată, Convenţia face parte din dreptul intern, dar şi de faptul că, potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţia României, dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale.
În legătură cu legea internă aplicabilă şi în cazul de faţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că:
„89.Convenţia nu impune statelor contractante nici o obligaţie specifică de reparare a nedreptăţilor sau a prejudiciilor cauzate înainte ca ele să fi ratificat Convenţia. De asemenea, art. 1 din Protocolul nr. 1 nu poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege condiţiile în care ele acceptă să restituie bunurile ce le-au fost transferate înainte ca ele să ratifice Convenţia.(…)
90. Acest lucru nu înseamnă că atitudinea autorităţilor naţionale într-un anumit caz nu poate prezenta probleme în ceea ce priveşte art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, atunci când nu-şi respectă obligaţiile ce decurg din Convenţie. (…)
91. Astfel, dacă dispun de o mare marjă de apreciere în existenţa unei probleme de interes public ce justifică anumite măsuri şi în alegerea politicilor lor economice şi sociale, atunci când se află în joc o chestiune de interes general, autorităţile publice trebuie să reacţioneze în timp util, într-o manieră corectă şi cu cea mai mare coerenţă.
92. (…) Odată ce a fost adoptată o soluţie de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate şi o coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiecţii de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluţii." (Cauza P. contra României )
De asemenea, instanţa europeană a statuat că:
În situaţia în care principiul restituirii proprietăţilor a fost deja adoptat de un stat, incertitudinea în ce priveşte aplicarea acestui principiu, fie că este de sorginte legislativă, administrativă, fie că ţine de punerea în aplicare de către autorităţi, este de natură să dea naştere, dacă persistă în timp şi în absenţa unei reacţii coerente şi rapide a statului, unei situaţii echivalente cu neîndeplinirea obligaţiei statului de a asigura exercitarea efectivă a dreptului de proprietate garantata de art. 1 din Protocolul nr. 1 (B. contra Poloniei, P. contra României, S. şi alţii contra României, R. împotriva României).
Pentru repararea abuzului creat cetăţenilor prin preluarea imobilelor proprietatea lor în perioada regimului comunist, Statul român a adoptat Legea nr. 10/2001, în care, potrivit marjei sale de apreciere, a stabilit condiţiile în care aceste imobile se restituie în natură ori, după caz, se acordă măsuri reparatorii prin echivalent.
În legătură cu această din urmă formă de reparaţie a adoptat ulterior Legea nr. 247/2005, în care a prevăzut procedura şi autorităţile implicate în stabilirea şi plata despăgubirilor.
Curtea de apel a reţinut că, în cazul reclamantei, acest mecanism s-a dovedit a fi ineficient, în sensul că, deşi a formulat notificarea în anul 2001, aceasta a fost soluţionată de primar abia după şapte ani, în sensul propunerii acordării de despăgubiri în condiţiile titlului VII din Legea nr. 247/2005.
Or, Fondul Proprietatea, prin intermediul căruia ar urma să fie achitate despăgubirile nu este funcţional şi nu este apt să conducă într-un interval rezonabil la plata unei despăgubiri.
În acest context, a menţinut obligarea pârâtului Statul român la plata unei despăgubiri echivalente valorii de circulaţie a imobilului, în locul celei prevăzute a se acorda prin mecanismul pe care statul nu a fost în măsură să-l facă funcţional până la data soluţionării litigiului.
În acest sens, curtea de apel a invocat soluţia pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza F. contra României, în care s-a reţinut că:
„36. Chiar dacă partea interesată parcurge întreaga procedură administrativă şi, dacă este cazul, contencioasă, executarea deciziei administrative sau judiciare definitive se face tot prin intermediul procedurii prevăzute de Legea nr. 247/2005 şi, prin urmare, prin intermediul Fondului Proprietatea.
37. Or, Curtea a stabilit deja că acest Fond nu funcţionează în prezent într-un mod susceptibil să fie considerat ca echivalent cu acordarea efectivă a unei despăgubiri. Mai mult, nici Legea nr. 10/2001, nici Legea nr. 247/2005 care o modifică nu iau în considerare prejudiciul suferit din cauza lipsei îndelungate de despăgubire.
40. (…) Mai mult chiar, prin Decizia administrativă din data de 18 mai 2006, reclamanţilor li s-a propus o despăgubire pentru imobilul lor naţionalizat, care va fi calculată de Comisa Centrală constituită în baza Legii nr. 10/2001 (…) Or, Curtea a constatat deja că părţilor interesate nu le-a fost oferită nici o garanţie în ceea ce priveşte durata sau rezultatul acestei etape a procedurii.
41. Desigur, reclamanţii ar fi putut contesta Decizia administrativă pentru ca instanţele să stabilească cuantumul reparaţiei în cauză. Totuşi, o astfel de acţiune, pe lângă faptul că ar fi contribuit în mod sigur la prelungirea procedurii, care dura deja de 5 ani, nu ar fi putut fi considerată o cale de atac efectivă în speţă, dat fiind faptul că în final executarea hotărârii definitive pronunţate de instanţe ar depinde tot de Legea nr. 247/2005."
Referitor la ineficienţa procedurii de calculare şi plată a despăgubirilor reţinută în speţă de curtea de apel, recurentul Statul Român prin Ministrul Finanţelor Publice critică Decizia sub acest aspect, arătând că, dacă depunea diligenţe şi făcea demersuri în scopul justei soluţionări a cauzei putea să constate nemijlocit că Fondul Proprietatea s-a constituit şi deja funcţionează pentru asigurarea resurselor financiare necesare despăgubirii persoanelor expropriate abuziv.
În primul rând, o asemenea critică vizează, de fapt, neexercitarea rolului activ al instanţei, din perspectiva art. 304 pct.5 C. proc. civ. şi nu nelegalitatea hotărârii din perspectiva art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În al doilea rând, recurentul plasează în sarcina instanţei îndatorirea legată de administrarea probatoriului care-i incumba potrivit legii. Astfel, dacă la data soluţionării apelului pârâtul cunoştea despre existenţa unor dovezi în sensul că Fondul Proprietatea a devenit funcţional şi nu se mai află în situaţia constatată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele soluţionate până la acea dată, avea posibilitatea să ceară instanţei administrarea acestora.
În realitate, asemenea dovezi nu au fost propuse nici măcar în recurs iar, la întrebarea expresă a Înaltei Curţi cu privire la posibilitatea administrării lor în această fază procesuală, reprezentantul recurentului a arătat în mod expres că nu are dovezi în sensul că Fondul Proprietatea a devenit funcţional.
În schimb, intimata reclamantă a invocat în combaterea acestei critici hotărârea pronunţată de Curte în cauza M. contra României, după pronunţarea deciziei din apel, respectiv la 8 iunie 2010, fiind definitivă la 8 septembrie 2010.
În această cauză, Curtea a reţinut că deocamdată Guvernul n-a demonstrat că sistemul de indemnizare instituit prin intermediul Fondului Proprietatea permite titularilor de drepturi, în particular reclamantului, să obţină, într-o procedură şi într-un calendar previzibile, sumele la care este îndreptăţit.
Particularitatea acestei speţe, faţă de cele invocate de Curte ca precedent (V., K., F. contra României ) a constat în aceea că pentru o parte din sumă - cea situată sub plafonul pentru care OUG nr. 81/2007 aprobată prin Legea nr. 142/2010 prevedea posibilitatea persoanei îndreptăţite de a opta pentru încasarea unei sume în numerar - s-a reţinut pasivitatea reclamantului în neexercitarea acestei opţiuni.
Numai că, între timp, prin art. III al OUG nr. 62 din 30 iunie 2010, emiterea titlurilor de plată prevăzute de Titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi, deci, plata sumelor în numerar (sub 250.000 lei, respectiv sub 500.000 lei) a fost suspendată pe o perioadă de doi ani de la data intrării în vigoare a ordonanţei.
În alin. (2) al art. 3 s-a prevăzut că pe perioada de suspendare valorificarea titlurilor de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea şi Plata Despăgubirilor se va face doar prin conversia lor în acţiuni emise de Fondul Proprietatea, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opţiunea.
Aşadar, la data soluţionării recursului singura posibilitate recunoscută de legea specială de reparaţie reclamantei este aceea de a urma procedura prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005 în vederea obţinerii de titluri de despăgubire emise de Fondul Proprietatea.
Or, acest fond încă nu funcţionează, nefiind nici cel puţin cotat la bursă şi nu s-a făcut nici o dovadă cu privire la un calendar estimativ în care ar urma să devină funcţional.
Cu alte cuvinte, reclamanta se află într-o situaţie similară celei din cauza F. contra României, în sensul că:
După circa 8 ani de la data notificării, se află doar în posesia unei dispoziţii prin care i se recunoaşte dreptul la despăgubiri şi, chiar dacă ar parcurge întreaga procedură administrativă şi, eventual, contencioasă, în vederea calculării şi plăţii despăgubirii, nu ar avea nici o garanţie cu privire la durata sau rezultatul acestui demers, din moment ce Fondul Proprietatea nu funcţionează nici în prezent.
În situaţii similare celei în speţă Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că a avut loc o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie şi a obligat Statul român la plata de despăgubiri în favoarea reclamantului.
Astfel, în cauza V. contra României (parag. 59-60) Curtea a reţinut că o decizie administrativă a autorităţii locale competente prin care se recunoaşte părţii interesate dreptul la reparaţie este suficientă pentru a crea un interes patrimonial protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie şi, în consecinţă, neexecutarea unei astfel de decizii constituie o ingerinţă în sensul primei teze din primul alineat al acestui articol.
Curtea a ajuns la concluzia că a avut loc încălcarea dreptului de proprietate al reclamantului în cauza V., ţinând cont de ineficienţa sistemului de restituire şi, în special, a întârzierii în procedura de plată a despăgubirii.
Recurentul Statul român prin Ministerul Finanţelor Publice critică Decizia curţii de apel pe un considerent de ordin general, în sensul că în România s-au realizat progrese în materia restituirii proprietăţii şi că procedura prevăzută de legea internă funcţionează.
În realitate însă, soluţia din Cauza V. contra României, anterior citată, a fost reconfirmată recent prin hotărârea pilot pronunţată în Cauza A. şi alţii contra României din 12 octombrie 2010, în care s-a reţinut că:
„184. (…)Curtea a constatat mai ales că nici o garanţie nu a fost oferită părţilor interesate în ceea ce priveşte durata ori rezultatul procedurii în faţa Comisiei Centrale. Ea a observat, între altele, că Fondul Proprietatea nu funcţionează într-o asemenea manieră admisă încât să permită acordarea efectivă a despăgubirilor tuturor beneficiarilor legilor de reparaţie, care au optat pentru primirea de acţiuni (cu trimitere la Cauzele V. contra României şi M. şi alţii contra României). Astfel, această inacţiune a statului nu a fost în mod legitim justificată, în sensul că a urmărit un scop de interes public, în conformitate cu principiile enunţate în paragrafele 162-168 supra" (adică principiile generale ce decurg din jurisprudenţa Curţii).
„191. (…) În privinţa progreselor recente înregistrate, în tot ce înseamnă Fondul Proprietatea, progrese invocate de Guvern, Curtea observă că la ora actuală, din peste 68.000 de creditori înregistraţi la Comisia Centrală, doar aproximativ 3.500 şi-au văzut creanţele transformate în acţiuni la acest fond; aşadar, tranzacţia nu este totdeauna posibilă pe piaţa bursieră.
192. După ce în lumina tuturor principiilor enunţate în jurisprudenţa sa a analizat toate elementele aflate în posesia sa, Curtea constată că Guvernul nu a expus nici un fapt ori argument de natură să justifice eşecul reclamanţilor la despăgubire.
193. Curtea apreciază că, în speţă, faptul că reclamanţii încă nu au primit despăgubiri şi nu au siguranţa în ceea ce priveşte data la care le vor putea primi arată că acestora li s-a impus o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor, garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie."
Mai mult, în justificarea aplicări procedurii hotărârii pilot, conform art. 46 din Convenţie - şi amânării pentru o perioadă de 18 luni a examinării cauzelor cu aceeaşi problematică, pentru ca statul să ia măsuri care să garanteze efectiv drepturile prevăzute de art. 6 paragr. 1 şi art. 1 din Protocolul nr. 1 - Curtea a constatat că:
„216. (…) În România ineficienţa mecanismului de despăgubire continuă să fie o problemă recurentă şi la scară mare. Această situaţie se perpetuează în ciuda adoptării hotărârilor V., F. şi K., citate anterior, în care Curtea a indicat măsurile generale care se impun pentru a permite realizarea eficientă şi rapidă a dreptului la restituire.
197. Începând cu aceste decizii, numărul constatărilor de încălcarea Convenţiei pe acest tărâm nu încetează să crească şi mai multe sute de cereri similare sunt pendinte în faţa Curţii. (…)"
Faţă de cele reţinute, critica de nelegalitate a recurentului Statul român prin Ministerul Finanţelor Publice referitoare la prematuritatea cererii reclamantei de a fi despăgubită, în condiţiile în care nu a urmat procedura în faţa Comisiei Centrale, nu poate fi primită.
A pretinde reclamantei să urmeze o procedură constatată ineficientă, care nu oferă nici o siguranţă în ceea ce priveşte data la care i s-ar putea lua în discuţie cererea şi, cu atât mai puţin, data la care ar urma să intre efectiv în posesia despăgubirii, reprezintă, aşa cum a statuat Curtea, o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul reclamantei la respectarea bunului său, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie.
De altfel, trebuie remarcat că, atunci când a constatat încălcarea art. 1 în cauzele precitate, Curtea nu a condiţionat această constatare de epuizarea de către reclamanţi a demersurilor prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, ci dimpotrivă, a considerat că obligarea reclamanţilor la parcurgerea acestora, ar avea ca rezultat cert prelungirea procedurii şi nu ar putea fi considerată un recurs efectiv.
Faţă de toate cele reţinute şi, având în vedere că judecătorul naţional este primul judecător la Convenţiei, Înalta Curte constată că prin Decizia recurată curtea de apel a făcut o corectă aplicare a acesteia.
Soluţia de respingere a acţiunii – ca inadmisibilă, ca prematură ori ca nefondată – solicitată de cei doi recurenţi - şi-ar fi găsit temei în legea naţională de reparaţie, dar aplicarea acestei legi în litera şi în spiritul ei la cauza de faţă ar fi însemnat să se nesocotească art. 1 din Primul Protocol adiţional la C.E.D.O. şi toată jurisprudenţa creată în jurul său, în cauze similare, de către instanţa de contencios european.
Totodată, refuzul examinării pe fond a cauzei – fie pe considerentul că reclamanta nu a urmat procedura prevăzută de Legea nr. 247/2005, deocamdată ineficientă, ori pe acela că statul urmează a lua măsuri pentru a face eficient mecanismul de despăgubire prevăzut de aceasta – ar fi echivalat cu o încălcare a art. 13 din Convenţie, care prevede că orice persoană ale cărei drepturi şi libertăţi sunt recunoscute de aceasta are dreptul să declare un recurs efectiv în faţa unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea respectivă s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.
Cu alte cuvinte, judecătorul naţional nu poate refuza analizarea încălcării unui drept protejat de Convenţie pe considerentul că pretinsa încălcare s-ar datora unor alte puteri sau autorităţi decât puterea judecătorească, respectiv unei legi în vigoare ori culpei autorităţilor implicate în implementarea mecanismului prevăzut de aceasta.
În baza art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va menţine Decizia recurată şi va respinge recursurile declarate împotriva ei ca nefondate, nefiind incidente nici dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., iar cele ale art. 304 pct. 8 C. proc. civ., fiind numai formal indicate.
În baza art. 274 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pe recurenţi la plata sumei de 4.577 lei cheltuieli de judecată către intimata reclamantă, reprezentând onorariul de avocat şi contravaloarea transportului la şi de la instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Cu majoritate,
Respinge, ca nefondate, recursurile declarate de pârâtul Primarul municipiului Cluj Napoca şi de pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva deciziei nr. 314/ A din 18 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia civilă, de muncă şi asigurări sociale, pentru minori şi familie.
Obligă pe recurenţi la plata sumei de 4.577 lei cheltuieli de judecată către intimata B.D.M.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2010.
Şi cu opinie separată, astfel:
Admite recursurile declarate de pârâtul Primarul municipiului Cluj Napoca şi de pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva deciziei nr. 314/ A din 18 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia civilă, de muncă şi asigurări sociale, pentru minori şi familie.
Modifică, în parte, Decizia recurată, astfel:
Admite şi apelurile formulate de pârâtul Primarul municipiului Cluj Napoca şi de pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei civile nr. 215 din 9 aprilie2009 a Tribunalului Cluj.
Schimbă sentinţa, în sensul că:
Admite excepţia prematurităţii cererii formulate de reclamanta B.D.M. în contradictoriu cu Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, pe care o respinge ca prematură.
Respinge contestaţia formulată împotriva Primarului municipiului Cluj Napoca, ca neîntemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii ale deciziei şi sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2010.
Considerentele opiniei separate:
Obiectul iniţial al cererii de chemare în judecată este reprezentat de contestaţia formulată de reclamanta B.D.M. împotriva dispoziţiei nr. 440 din 15 ianuarie 2008 emise de Primarul Municipiului Cluj în soluţionarea notificării sale din 14 august 2001 prin care i s-a propus acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale privind regimul de stabilire şi plată a acestora – Titlul VII din Legea 247/2005, dată fiind împrejurarea că imobilul (inclusiv cota de ½ ce a format obiectul notificării reclamantei) a fost înstrăinat foştilor chiriaşi în baza Legii 112/1995.
Prin contestaţia formulată, reclamanta a solicitat (în contradictoriu cu emitentul dispoziţiei atacate) cenzurarea tipului de măsuri reparatorii propuse, pretinzând fie restituirea în natură, fie acordarea de despăgubiri băneşti la valoarea de circulaţie a imobilului, ce ar urma să fie stabilită, corespunzător cotei sale de proprietate, printr-un raport de expertiză.
Încă înainte de primul termen de judecată la prima instanţă, reclamanta a formulat o „precizare şi extindere de acţiune" în contradictoriu cu Primarul Municipiului Cluj, cu Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi cu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, prin care a solicitat „modificarea în parte a dispoziţiei nr. 440/2008 şi obligarea Statului Român şi a A.N.R.P. la plata despăgubirilor băneşti la valoarea de circulaţie a cotei de ½ din imobil, ce urmează a fi stabilite printr-un raport de expertiză."
În cuprinsul cererii „precizatoare" nu s-a indicat vreun temei juridic (ca de altfel, nici în cea iniţială) însă, reclamanta a făcut referiri şi a enumerat mai multe cauze soluţionate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soldate cu constatări ale încălcării art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţie generate prin procedurile derulate în faţa autorităţilor naţionale, în legătură cu restituirea proprietăţilor preluate de regimul anterior, cauze finalizate cu condamnarea Statului Român ca urmare a antrenării răspunderii obiective prin mecanismul aplicării Convenţiei europene.
Pentru verificarea legalităţii deciziei recurate este necesar a se stabili cadrul procesual atât din punct de vedere subiectiv (participanţii la judecată) dar şi din punct de vedere obiectiv (cererea sau cererile deduse judecăţii şi raportul juridic pe care fiecare dintre ele se fundamentează), întrucât controlul de legalitate presupus de promovarea recursului, implică stabilirea prealabilă a normelor de drept aplicabile, ambii recurenţii prevalându-se de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (lipsa temeiului legal sau aplicarea greşită a legii), iar recurentul pârât Primarul municipiului Cluj, în plus, în mod formal, a invocat şi dispoziţiile art. 304 pct.8 C. proc. civ., fără a dezvolta în concret şi această critică.
Chiar dacă partea care iniţiază procesul nu indică temeiul juridic al cererii adresate instanţei, este necesară realizarea calificării juridice a acesteia, date fiind dispoziţiile art. 129 alin. (4) C. proc. civ.
Aşa cum reiese din petitul iniţial al cererii, reclamanta a promovat o contestaţie împotriva dispoziţiei nr. 440/2008 emisă de Primar în soluţionarea notificării sale, cale de atac reglementată expres de art. 26 alin. (3) din Legea 10/2001, solicitând restituirea în natură, iar dacă aceasta nu este posibilă, a pretins ca masurile reparatorii în echivalent să fie stabilite sub forma despăgubirilor băneşti (ceea ce legea specială nu prevede), iar soluţia pe fondul raportului juridic dedus judecăţii ar fi urmat să fie identificată în baza normelor de drept substanţial cuprinse în actul normativ de referinţă.
Însă, astfel cum instanţele de fond au reţinut, reclamanta a solicitat prin cererea precizatoare (în realitate, cerere modificatoare, ca urmare a lărgirii cadrului procesual sub raport subiectiv, dar şi din punct de vedere obiectiv, raportul juridic a cărui realizare a solicitat-o fiind opus, de această dată, Statului Român şi Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor), modificarea în parte a dispoziţiei contestate şi obligarea ultimilor doi pârâţi chemaţi în judecată, la despăgubiri băneşti pentru cota sa de proprietate; aşa cum deja s-a precizat, reclamanta a invocat cu titlu de motive ale cererii, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, fără să dezvoltat vreun raţionament juridic care să conducă la invocarea directă dispoziţiilor Convenţiei sau a jurisprudenţei instanţei europene, ci a susţinut, generic, nefuncţionarea Fondului Proprietatea.
Din economia Legii 10/2001, reiese că raportul juridic de reparaţie se derulează între persoana îndreptăţită la măsurile reparatorii pe care le reglementează şi entitatea învestită cu soluţionarea notificării, potrivit dispoziţiilor aceleiaşi legi speciale, ceea ce, din punct de vedere al speţei de faţă, se verifică în ce o priveşte pe reclamantă şi pe pârâtul emitent al dispoziţiei, Primarul Municipiului Cluj.
Participarea în proces a Statului Român (apelul A.N.R.P. fiind admis de instanţa de apel ca urmare a constatării lipsei calităţii procesuale a acesteia, dispoziţie a curţii de apel ce nu a fost recurată) a fost determinată de reclamantă pentru angajarea răspunderii directe a Statului pe temeiul art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţie, potrivit demersurilor de calificare a cererii de chemare în judecată realizat de instanţele de fond, fundamentate, în principal, pe nefuncţionarea Fondului Proprietatea şi, implicit, pe ineficienţa mecanismului de dezdăunare reglementat de Titlul VII din Legea 247/2005.
Se constată că prima instanţă a admis acţiunea, a dispus modificarea în parte a dispoziţiei contestate, în sensul că s-a stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri în sumă de 434.345 lei pentru cota de ½ din imobil şi s-a dispus obligarea pârâţilor Statul Român şi A.N.R.P. la plata în favoarea reclamantei a sumei de 434.345 lei cu titlu de despăgubiri (fără a preciza că sunt despăgubiri băneşti).
În apel, prin admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.R.P., s-a respins cererea de obligare a acestei autorităţi la plata sumei, rămânând obligat în acest sens Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, întrucât s-a menţinut restul dispoziţiilor sentinţei, ca efect al respingerii apelului pârâţilor Primarul Municipiului Cluj şi Statul Român.
Interpretând dispoziţiile hotărârilor pronunţate de instanţele de fond prin prisma considerentelor ce le susţin şi explicitează, se constată că menţinerea în cauză a Primarului Municipiului Cluj Napoca a privit soluţionarea contestaţiei formulate împotriva dispoziţiei nr. 440/2008 (sub aspectul stabilirii cuantumului despăgubirilor), în timp ce prezenţa procesuală a Statului Român s-a impus, în opinia instanţelor de fond, pentru angajarea răspunderii sale pe temeiul art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţie pentru sancţionarea nefuncţionării Fondului Proprietatea, astfel acesta este conceput prin normele Titlului VII din Legea 247/2005.
Faţă de cele anterior precizate, rezultă că cele două capete de cerere au cauze juridice diferite (causa debendi), fiind două cereri distincte, opuse unor pârâţi diferiţi: prima se întemeiază pe dispoziţiile Legii 10/2001, iar cea de-a doua, pe mecanismul de angajare a răspunderii Statului faţă de cetăţenii săi în temeiul Convenţiei Europene, cerere adresată judecătorului naţional care trebuie să aibă în vedere în mod prioritar dispoziţiile Convenţiei, conform art. 11 şi art. 20 alin. (2) din Constituţia României.
Câtă vreme prin cererea modificatoare formulată înainte de primul termen de judecată la prima instanţă, reclamanta nu a renunţat la contestarea dispoziţiei emise de Primar (întrucât, în contradictoriu cu acesta, prin modificarea dispoziţiei emise în baza Legii 10/2001, s-a stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri într-un cuantum precis determinat), rezultă că doar la momentul soluţionării irevocabile (fie şi numai definitive, dat fiind caracterul executoriu al hotărârii instanţei de apel, în virtutea dispoziţiilor art. 377 alin. (1) pct. 3 raportat la art. 376 alin. (1) C. proc. civ.) a prezentei cauze, dreptul de creanţă al acesteia poate primi calificarea de „valoare patrimonială" ce intră sub incidenţa art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţie, dată de la care aceasta poate pretinde antrenarea garanţiilor presupuse de acest text convenţional.
Până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a pricinii (în partea referitoare la contestaţie – stabilirea cuantumului despăgubirilor), dreptul său la măsuri reparatorii în echivalent reprezintă doar un „interes patrimonial" condiţionat de întrunirea cerinţelor legale în cadrul procedurilor prevăzute de legile de reparaţie şi de epuizarea căilor de atac prevăzute de aceste legi, cerinţe cumulative.
În consecinţă, „interesul patrimonial" (creanţa condiţională), astfel cum această noţiune se desprinde din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, reprezintă mai puţin decât noţiunea de „valoare patrimonială" şi nu reprezintă obiect al normei din art. 1 Protocolul 1, în timp ce valoarea patrimonială are aceeaşi semnificaţie conceptuală cu cea a noţiunii autonome de „bun". (ex: Cauza C. contra României din 29 iunie 2006, paragr. 46 - 52, Cauza C. din 11 iunie 2002, etc.).
Ca atare, un „interes patrimonial" poate deveni, în anumite condiţii, o „valoare patrimonială" şi să antreneze garanţiile normei convenţionale ce ocroteşte dreptul de proprietate, însă el nu intră de plano sub incidenţa art. 1 Protocolul 1, ci se situează în anterioritatea noţiunii de „bun" (în valenţa sa de „valoare patrimonială").
În materia în discuţie un „interes patrimonial" devine „valoare patrimonială" dacă reclamantul îndeplineşte cerinţele legale în cadrul procedurilor prevăzute de legile de reparaţie şi epuizează căile de atac prevăzute de aceste legi.
Aplicând cele anterior redate la date cauzei de faţă, se impune precizarea că, în absenţa contestării de către reclamanta însăşi a dispoziţiei nr. 440/2008 emise de Primar, aceasta era în măsură să o invoce ca „valoare patrimonială" ocrotită de art. 1 Protocolul 1, chiar în condiţiile în care dispoziţia conţine doar o propunere de despăgubiri al căror cuantum nu este individualizat, întrucât determinarea lui în concret ca şi plata despăgubirilor fac obiectul dispoziţiilor din Titlul VII din Legea 247/2005, recurentul emitent soluţionând notificarea în limitele competenţelor sale stabilite prin normele Legii 10/2001.
Contestând însă dispoziţia, prin conduita sa (opţiune legală, de altfel), reclamanta este cea care şi-a temporizat posibilitatea de a invoca garanţiile art. 1 Protocolul 1, atrăgându-şi şi sarcina epuizării căilor de atac interne, astfel cum s-a arătat, cel puţin până la momentul pronunţării unei hotărâri definitive în contestaţie, chiar dacă prin emiterea dispoziţiei cu propunere de despăgubiri, se vădeşte că aceasta îndeplineşte condiţiile prevăzute de legislaţia naţională de reparaţie, pentru obţinerea lor, concluzie ce corespunde constatării îndeplinirii primei condiţii dintre cele anterior enunţate, dar insuficientă din perspectiva invocării art. 1 Protocolul 1.
Totodată, se poate constata că ineficienţa Fondului Proprietatea nu ar putea fi invocată de către intimata reclamantă pentru perioada cuprinsă între momentul pronunţării deciziei recurate şi cel al soluţionării cauzei în recurs, întrucât acest motiv trebuie să fi subzistat de la o dată anterioară promovării cererii (astfel cum a fost modificată) şi până în prezent, dată fiind împrejurarea că instanţa de recurs nu se poate raporta la o altă situaţie de fapt decât cea reţinută de instanţele de fond, ceea ce presupune că nu poate o poate modifica, întrucât analiza de legalitate presupusă de judecata recursului impune instanţei învestite cu soluţionarea căii de atac, verificarea aplicării legii la o stare de fapt deja stabilită.
În plus, se apreciază că intimata reclamantă nu poate invoca ineficienţa procedurii de indemnizare mai înainte de a fi întreprins demersuri concrete în acest sens, urmând procedura instituită prin Titlul VII din Legea 247/2005, procedură ulterioară celei ce intră în competenţele instanţei civile, potrivit Legii 10/2001, şi a pretinde a priori sancţionarea acesteia.
Pe de altă parte, confirmarea deciziei recurate nu se poate întemeia pe observarea perioadei îndelungate scurse de la data formulării notificării (14 august 2001) şi data prezentei judecăţi, indiferent de momentul procesual de referinţă (apel sau recurs), fiecare cauză trebuind a fi analizată în raport de circumstanţele sale particulare.
Cea din urmă constatare decurge din aceea că, legislaţia naţională şi mecanismele pe care le reglementează (referirea privind deciziile pronunţate în recurs în interesul legii în această materie, în special Deciziile IX/2006 şi XX/2007 ale Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie) au pus la îndemâna reclamantei alte remedii de sancţionare a blocajelor sau inerţiilor legii de reparaţie, remedii a căror eficienţă nu poate fi contestată.
Totodată, durata îndelungată a unei proceduri judiciare nu poate impune instanţei adoptarea unei anumite soluţii în rezolvarea raportului juridic litigios pe fondul său, ci această durată nerezonabilă trebuie să îşi găsească o sancţiune adecvată acestui tip de neajuns, prin identificarea unor soluţii al căror efect direct trebuie să fie reducerea acestui interval.
Or, invocarea de către reclamantă a efectelor Deciziei XX/2007, conduita legală potrivit normelor incidente atât a reclamantei cât şi a autorităţilor implicate în procesul de aplicare a legii, etc., reprezintă remedii proprii pentru reducerea duratelor excesive, dată fiind şi împrejurarea că, în jurisprudenţa Curţii Europene, conduita părţilor, alături de conduita autorităţilor ca şi miza procesului şi complexitatea cauzei, constituie criteriile de apreciere a duratei unei proceduri ce trebuie să se circumscrie cerinţei de rezonabilitate.
În concepţia legiuitorului, după adoptarea Legii 247/2005 stabilirea cuantumului despăgubirilor cuvenite cu titlu de măsuri reparatorii prin echivalent (despăgubiri), nu mai este de resortul autorităţilor sau entităţilor implicate în procesul de aplicare a Legii 10/2001, inclusiv a instanţelor judecătoreşti, ceea ce a fost statuat şi prin Decizia LII din 4 iunie 2007 pronunţată, de asemenea, în recurs în interesul legii.
Sancţionarea întârzierilor în determinarea cuantumului concret al despăgubirilor şi a plăţii lor efective (cauza acţiunii reclamantei – causa petendi), fie şi prin formularea unei cereri în justiţie întemeiată pe dispoziţiile art. 1 Protocolul 1, nu poate avea loc decât ca efect al înlăturării acelei sau acelor dispoziţii legale din legea naţională care nu garantează şi nu asigură exerciţiul efectiv al dreptului.
Însă, înlăturarea unor norme legale din dreptul intern nu poate avea loc decât în contextul priorităţii blocului de convenţionalitate (Convenţia, unită cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg), sens în care sunt şi dispoziţiile art. 11 şi art. 20 alin. (2) din Constituţia României (sau a priorităţii dreptului comunitar, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă), după cum, anumite pretenţii concrete ar putea fi formulate în justiţie prin invocarea directă a Convenţiei şi jurisprudenţei create în aplicarea sa, în contextul unui vid legislativ în dreptul naţional (absenţa căilor de recurs interne sau a dreptului la un recurs efectiv – art. 13 din Convenţie), cu privire la orice drepturi sau interese legitime pentru apărarea cărora, un cetăţean al unui stat membru al Convenţiei, solicită antrenarea mecanismului judiciar naţional.
Examinarea legalităţii şi temeiniciei deciziilor emise de Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor ca şi cenzurarea, din toate punctele de vedere, a etapelor ce se derulează pentru executarea unei asemenea dispoziţii emise în baza Legii 10/2001 cu propunere de acordare a despăgubirilor în condiţiile Titlului VII din Legea 247/2005, a fost stabilită de legiuitor în competenţa instanţei de contencios administrativ, anume, a Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal a Curţii de Apel în a cărei rază teritorială domiciliază reclamantul, sau a Curţii de Apel Bucureşti, dacă reclamantul nu are reşedinţa în România şi nici reprezentant cu domiciliul în România (Cap. 6 din Titlul VII al Legii 247/2005 - art. 19 şi art. 20).
Astfel cum corect au susţinut ambii recurenţi, în sistemul românesc a fost adoptat cadrul legal pentru realizarea drepturilor reclamantei: stabilirea şi plata despăgubirilor (anume, Titlul VII din Legea 247/2005), iar împrejurarea că aceasta invocă ineficienţa sistemului instituit în vederea unei despăgubiri concrete şi efective, la acest moment (în absenţa iniţierii procedurii în condiţiile Titlului VII) plasează această solicitare pe tărâmul prematurităţii, şi, în plus, excede limitelor competenţei instanţei civile, astfel cum acestea sunt determinate prin dispoziţiile Legii 10/2001, atât cu privire la stabilirea cuantumului despăgubirilor (sens în care s-a decis şi prin Decizia LII din 4 iunie 2007, instanţele nemaiavând o atare competenţă pentru deciziile/dispoziţiile emise ulterior adoptării Legii 247/2007), cât şi cu privire la dispunerea plăţii acestora.
Excepţia prematurităţii cererii formulate de reclamantă a fost invocată la prima instanţă de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, fiind respinsă de tribunal prin încheierea de şedinţă din 18 septembrie 2008 „faţă de economia dispoziţiilor Legii 10/2001", fiind reiterată prin motivele de apel atât de pârâtul Primarul Municipiului Cluj cât şi de Statul Român, ambii pârâţi susţinând, în esenţă, prin motivele de apel, necesitatea urmării procedurii reglementate de Titlul VII în vederea realizării finalităţii urmărite de reclamantă prin promovarea cererii.
Aceeaşi excepţie a fost susţinută de ambii recurenţi prin criticile concepute de aceştia, fie în termeni expliciţi (Statul Român), fie în mod implicit (Primarul Municipiului Cluj care a învederat că revine Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor competenţa soluţionării cererii potrivit petitului său, în condiţiile Titlului VII din Legea 247/2005).
În plus, recurentul Statul Român a invocat şi excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive ca şi cea a inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, însă, faţă de considerentele anterior expuse, acestea şi-au găsit deja dezlegarea, dată fiind constatarea că, ulterior confirmării cu caracter irevocabil a dreptului său la măsuri reparatorii prin echivalent (propunerea de despăgubiri) prin prezenta decizie, aceasta poate concepe o cerere în justiţie întemeiată pe Convenţie prin care să solicite instanţei competente (de contencios administrativ) sancţionarea nefuncţionării mecanismului instituit prin Titlul VII din Legea 247/2005, prin antrenarea răspunderii Statului potrivit unei construcţii juridice similare celei din mecanismului convenţional, solicitând obligarea directă la despăgubiri.
Ordinea de soluţionare a excepţiilor procesuale enunţate (inadmisibilitate, calitate procesuală pasivă şi prematuritate) s-a impus astfel, pornind de la calificarea cererii şi determinarea dispoziţiilor legale incidente ca şi a ordinii aplicării lor: Legea 10/2001, Legea 247/2005 şi art. 1 Protocolul 1 prin invocarea ineficienţei mecanismului de indemnizare prin intermediul Fondului Proprietatea, în vederea sancţionării acestei situaţii.
Potrivit dreptului intern, aplicarea Legii 10/2001 în raport de Legea 247/2005 este prioritară în situaţia în care măsurile reparatorii stabilite în beneficiul persoanei îndreptăţite sunt despăgubirile, întrucât, după adoptarea Legii 247/2005 procedura de restituire a imobilelor preluate abuziv de stat în perioada de referinţă a Legii 10/2001, presupune, în mod necesar, două etape obligatorii:
- cea prevăzută de Legea 10/2001 al cărei punct final îl reprezintă Decizia sau dispoziţia motivată cu propunerea de acordare a despăgubirilor, emisă în procedura administrativă ori în cea judiciară (prin pronunţarea unei hotărâri definitive şi irevocabile în cazul promovării unei contestaţii fie împotriva refuzului nejustificat de soluţionare a notificării, fie împotriva deciziei sau dispoziţiei emise de entitatea învestită în acest sens potrivit dispoziţiilor legii speciale) şi
- procedura derulată sub imperiul Titlului VII din Legea 247/2005 de stabilire şi plată, în condiţiile acestui act normativ, a despăgubirilor ce urmează a se converti în titluri de despăgubire (dat fiind că efectele OUG nr. 81/2007 sunt în prezent suspendate pentru o perioadă de 2 ani prin OUG nr. 65/2010, acte normative aplicabile pentru despăgubirile de până în 500.000 lei, dacă persoana îndreptăţită opta pentru încasarea unei sume în numerar, în această limită).
Având în vedere cele expuse, se apreciază, în opinie separată, în sensul admiterii recursurilor formulate de pârâţi, în temeiul art. 312 alin. (1) şi (3) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a modificării în parte a deciziei recurate, prin admiterea şi a apelurilor formulate de pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi, respectiv, Primarul Municipiului Cluj-Napoca, în baza art. 296 C. proc. civ.
Prin urmare, sentinţa apelată ar fi urmat să fie schimbată în parte ca efect al admiterii excepţiei prematurităţii cererii formulate în contradictoriu cu Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi, în consecinţă, cererea împotriva Statului Român - respinsă ca prematură, iar împotriva Primarului Municipiului Cluj-Napoca, ca neîntemeiată, întrucât reclamanta nu a invocat şi dovedit vreun motiv de nelegalitate sau netemeinicie a dispoziţiei contestate (singura sa critică împotriva dispoziţiei privind nedeterminarea cuantumului concret al despăgubirilor); totodată, s-ar fi impus păstrarea celorlalte dispoziţii ale deciziei recurate (admiterea apelului A.N.R.P. ca efect al infirmării calităţii procesuale pasive a acesteia) şi ale sentinţei (cu privire la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice).
| ← ICCJ. Decizia nr. 5617/2010. Civil. Fond funciar. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5561/2010. Civil. Expropriere. Recurs → |
|---|
