ICCJ. Decizia nr. 5665/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr.5665/2010
Dosar nr. 44021/3/2008
Şedinţa publică din 29 octombrie 2010
Asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 5 septembrie 2008 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti a chemat în judecată pe pârâtul primarul general al Municipiului Bucureşti, solicitând instanţei să dispună anularea dispoziţiei din 27 august 2008 emisă de pârât în baza Legii nr. 10/2001.
În motivarea cererii s-a arătat că reclamantul, în exercitarea dreptului de control a aplicării fazei administrative a Legii nr. 10/2001, atribuţie ce îi este conferită de prevederile art. 9 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, art. 5 din Titlul II din OUG nr. 184/2002 aprobată şi modificată prin Legea nr. 48/2004 cu modificările şi completările ulterioare, punctul 2.2 din Capitolul III Măsuri instituţionale din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001 aprobate prin HG nr. 250/2007, art. 9 alin. (5) din HG nr. 361/2005 cu modificările şi completările ulterioare precum şi de pct. 21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001, aprobate prin HG nr. 250/2007, a considerat că actul administrativ de putere, anterior menţionat, a fost emis cu încălcarea prevederilor imperative ale legii.
Astfel, prin acest act administrativ, notificatoarei D.C. i-a fost restituit în natură imobilul situat în Bucureşti, sector 2, partea liberă, însă la datele de identificare ale acestei persoane fizice nu a fost trecută adresa de domiciliu.
S-a susţinut că este necesar ca domiciliul notificatoarei să fie trecut în cuprinsul actului administrativ, emis în condiţiile Legii nr. 10/2001, întrucât domiciliul ales potrivit art. 93 C. proc. civ. reprezintă locul desemnat de părţi în vederea comunicării unor acte de procedură şi nu reprezintă domiciliul unei persoane fizice, ca atribut al său de identificare potrivit legislaţiei române.
Având în vedere că Anexa 4 a Normelor Metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 aprobate prin HG nr. 250/2007 cuprinde modelul orientativ al unei dispoziţii de restituire în natură, fiind necesar a se identifica notificatorul - persoană fizică, inclusiv prin domiciliul său, pârâtului i s-a solicitat prin adresa din 26 octombrie 2007 completarea Dispoziţiei din 27 august 2007 cu domiciliul real al notificatoarei.
S-a precizat că, deşi prin adresa Serviciului analiză contestaţii şi evidenţă dispoziţii-Legea nr. 10/2001 din cadrul Primăriei Municipiului Bucureşti înregistrată la Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti sub nr. 31835 din 9 noiembrie 2007, s-a comunicat că dispoziţia din 27 august 2007 urmează a se modifica prin menţionarea domiciliului real al notificatoarei.
Cum actul administrativ ce face obiectul acţiunii nu a fost modificat s-a impus iniţierea prezentului demers judiciar.
În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, art. 5 din Titlul II din OUG nr. 184/2002 aprobată şi modificată prin Legea nr. 48/2004 cu modificările şi completările ulterioare, pct. 2.2 din Capitolul III Măsuri instituţionale din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001 aprobate prin HG nr. 250/2007, art. 9 alin. (5) din HG nr. 361/2005 cu modificările şi completările ulterioare, pct. 21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001, aprobate prin HG nr. 250/2007 precum şi pe prevederile art. 1 alin. (8) şi art. 3 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare.
Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, prin sentinţa civilă nr. 600 din 29 aprilie 2009 a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins cererea formulată de reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti, ca inadmisibilă.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut că prin cererea care a învestit instanţa, reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti a solicitat în contradictoriu cu pârâtul primarul general al Municipiului Bucureşti anularea dispoziţiei din 27 august 2007 emisă de pârât în baza Legii nr. 10/2001 prin care s-a dispus restituirea, în natură, către numita D.C. a imobilului situat în Bucureşti, sector 2.
Tribunalul a constatat că beneficiara dispoziţiei atacate, numita D.C. nu a fost chemată în judecată în calitate de pârâtă în cauza pendinte, nici după ce reclamantului i s-a pus în vedere de către tribunal să precizeze cadrul procesual sub aspectul laturii pasive, fiind citat cu această menţiune pentru termenul din 8 aprilie 2009.
Tribunalul a apreciat că întrucât s-a solicitat anularea unui act emis de primarul general al Municipiului Bucureşti, al cărei beneficiară este numita D.C., chemarea în judecată atât a emitentului, cât şi a beneficiarului actului atacat era o necesitate juridică obiectivă, fiind vorba de un caz de coparticipare procesuală obligatorie. Astfel, se impunea soluţionarea unitară a litigiului cu privire la toţi coparticipanţii, printr-o singură hotărâre, nefiind cu putinţă ca un act care reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat conform dispoziţiilor art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 să fie anulat faţă de o parte (emitentul dispoziţiei) şi să rămână valabil faţă de alta (beneficiarul dispoziţiei).
Împotriva sentinţei tribunalului a declarat apel reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti.
În dezvoltarea motivelor de apel, a arătat că instanţa de fond a admis în mod eronat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ignorând temeiul de drept al acesteia, hotărârea pronunţată fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, deoarece din analizarea textelor de lege pe care se întemeiază cererea, rezultă că prefectul este autoritate de tutelă administrativă şi jurisdicţională pentru autorităţile administraţiei publice locale. Prefectul exercită acţiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituţionale, ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, care doar menţionează existenţa controlului şi ale Legii contenciosului administrativ, care detaliază procedura de control, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări.
Textul constituţional reglementează legitimarea procesuală specială a prefectului de a contesta actele celor trei autorităţi publice locale, pe când legea contenciosului administrativ consacră instituţia tutelei administrative, unde prefectul poate contesta actele tuturor autorităţilor administraţiei publice locale în faţa instanţei de contencios administrativ. Textul constituţional trebuie interpretat în sensul că prevede un obiect minim al controlului de legalitate al prefectului, în timp ce legea vine să completeze acest obiect, fără a contrazice Constituţia.
Prefectul nu are doar facultatea, ci şi obligaţia de a ataca actele ilegale ale autorităţilor locale, întrucât controlul exercitat de prefect se referă exclusiv la elementele de strictă legalitate, nu şi de oportunitate.
În aceste condiţii, competenţa de judecată a acţiunii intentate de Prefect va aparţine întotdeauna tribunalului - secţia contencios administrativ, în conformitate cu art. 10 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, fiind vorba de acte emise la nivel local şi judeţean, astfel încât, instanţa de fond a constatat în mod eronat, lipsa competenţei funcţionale a Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ, admiţând excepţia invocată în acest sens.
Motivarea instanţei de fond cu privire la admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii prefectului se întemeiază strict pe dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, republicată, fără a ţine cont de dispoziţiile legii organice care reglementează activitatea prefectului, respectiv Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, coroborate cu celelalte dispoziţii legale sus menţionate.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, acţiunea prefectului este justificată în condiţiile în care, deşi prefectul a solicitat autorităţii emitente reanalizarea actului administrativ atacat, acesta nu a fost modificat sau completat pe cale administrativă.
Având în vedere dispoziţiile Legii nr. 340/2004, art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 precum şi cele ale art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, potrivit cărora „prefectul este garantul respectării legii la nivel local", se arată că în cuprinsul unui act administrativ de soluţionare a notificării în temeiul Legii nr. 10/2001, evidenţierea cu claritate a dovezilor privind proprietatea, respectiv datele de identificare atât în ceea ce priveşte persoana îndreptăţită, cât şi în ceea ce priveşte bunul care se restituie în natură este obligatorie.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV a civilă, prin Decizia nr. 48A din 21 ianuarie 2010 a respins apelul reclamantului, ca nefondat.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la competenţa instanţei de contencios administrativ de judecare a cauzei de faţă, Curtea achiesând întrutotul la cele reţinute de instanţa mai întâi investită, respectiv de Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ, a constatat că singura normă din legislaţia specială, care face trimitere la competenţa instanţei de contencios administrativ de soluţionare a cererii prefectului de anulare a dispoziţiei de restituire, se găseşte în Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, aprobate prin HG nr. 250/2007, act normativ a cărui valoare juridică este inferioară legii, ceea ce înseamnă că acesta nu poate adăuga la lege.
Prin urmare, competenţa este cea stabilită de Legea nr. 10/2001 în art. 26 alin. (3) şi aparţine Tribunalului.
Prima instanţă a hotărât în mod corect faptul că s-a solicitat anularea unui act emis de primarul general al Municipiului Bucureşti, al cărei beneficiară este numita D.C. şi că chemarea în judecată atât a emitentului, cât şi a beneficiarului actului atacat era o necesitate juridică obiectivă.
Toate susţinerile legate de legitimarea procesuală activă a prefectului de a contesta actele celor trei autorităţi publice locale, actele tuturor autorităţilor administraţiei publice locale în faţa instanţei de contencios administrativ, sunt lipsite de relevanţă faţă de obiectul cauzei şi de soluţia pe care a adoptat-o prima instanţă, căci nu s-a pus nici un moment în discuţie legitimarea sa procesuală, ci posibilitatea judecării în condiţii de legalitate a unei cereri de anulare a dispoziţiei de restituire, în lipsa beneficiarului restituirii, având în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/200, republicată, .."Decizia sau, după caz, dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic".
Indiferent de natura juridică a dispoziţiei atacate (act administrativ sau act civil emis în baza unei reglementări speciale) aceasta are două părţi: emitentul dispoziţiei şi beneficiarul dispoziţiei (persoana la care se referă aceasta).
Dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 304 /2004, republicată, şi dispoziţiile art. 5 din Titlul II ale OUG nr. 184/2002, aprobate şi modificate prin Legea nr. 48/2004, dau posibilitatea prefectului să controleze aplicarea fazei administrate a Legii nr. 10/2001.
Prin exercitarea acestei atribuţii prefectul poate printre altele să atace în justiţie actele primarului pe care le consideră nelegale.
Principiul unicităţii actului juridic civil sau administrativ impune ca, în situaţia contestării unui asemenea act în justiţie, toate părţile să figureze în proces, coparticipare procesuală fiind obligatorie.
În acest fel se evită ajungerea la situaţia în care actul juridic este valabil pentru o parte, dar nu este valabil pentru cealaltă sau la situaţia în care procesul dintre cele două persoane aduce atingere drepturilor unei terţe persoane fără ca aceasta din urmă să aibă la îndemână mijloacele procesuale necesare pentru a înlătura efectele hotărârilor judecătoreşti care o afectează.
Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti, solicitând admiterea recursului promovat, casarea deciziei civile nr. 48 A din 21 ianuarie 2010 şi admiterea acţiunii.
Decizia a fost criticată deoarece reclamantul a considerat că instanţa de apel a interpretat eronat dispoziţiile legale atunci când a apreciat că apelul este nefondat.
Argumentaţia instanţei potrivit căreia singura normă din legislaţia specială care face trimitere la competenţa instanţei de contencios administrativ de soluţionare a cererii prefectului de anulare a dispoziţiei de restituire în natură, se găseşte în Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, aprobate prin HG nr. 250/2007, act normativ cu valoare juridică inferioară legii, nu este corectă.
Dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare îngăduie persoanelor de drept public să introducă acţiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, în sens de drept ce aparţine sferei de competenţă a persoanei publice respective.
Recurentul susţine că normele din Constituţie sau din lege, care reglementează organizarea şi funcţionarea persoanelor de drept public, stabilindu-le atribuţii, adică drepturile şi obligaţiile în regim de putere publică, fundamentează şi capacitatea acestor persoane de a intra în raporturile juridice, proprio nomine, cerute de necesitatea realizării competenţei. Ca atare drepturile subiective sunt drepturile care formează conţinutul competenţei.
Totodată, persoanele de drept public pot introduce acţiuni în contenciosul administrativ pe temeiul vătămării unui interes legitim, de natură publică, iar obiectul acestor acţiuni îl reprezintă actele administrative.
În prezenta cauză, prefectul nu a înţeles să cheme în judecată beneficiarul actului administrativ atacat alături de autoritatea publică emitentă întrucât acţiunea Prefectului Municipiului Bucureşti este îndreptată împotriva Primarului General al Municipiului Bucureşti, raportat la aspectele de nelegalitate constatate, cu atât mai mult cu cât acesta nu a dat curs solicitării de modificare, pe cale administrativă, a actului în cauză, în vederea intrării în legalitate.
Astfel, acţiunea prefectului are la bază interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum şi realizarea competenţelor autorităţilor publice, iar controlul exercitat de prefect se referă exclusiv la elementele de strictă legalitate, nu şi de oportunitate.
Totodată, legea este cea care impune condiţiile de valabilitate ale actului administrativ, ce trebuiesc avute în vedere de către autoritatea emitentă, nicidecum de către beneficiarul actului.
În consecinţă, la introducerea acţiunii de anulare a unui act administrativ nu se are în vedere şi chemarea în instanţă a beneficiarului actului întrucât responsabilitatea respectării legii la data emiterii actului revine exclusiv autorităţii publice.
Critica de nelegalitate vizează, în esenţă, lărgirea cadrului procesual de către instanţă cu privire la părţi şi la obiectul cauzei.
Se susţine că soluţionarea cererii principale se face doar prin pronunţarea asupra ilegalităţii actului, nicidecum prin analiza vătămării dreptului subiectiv, ce ar face obiectul unei cererii incidentale şi, prin urmare, admiterea acţiunii prefectului nu antrenează automat admiterea cererii incidentale.
Din economia art. 16 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă, pe de o parte, că instanţa de contencios poate introduce în cauză organismele sociale interesate dar numai la cererea acestora, situaţie ce nu poate fi reţinută în cazul dat, iar pe de altă parte, poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor subiecte le drept, dar legiuitorul nu instituie obligaţia pentru părţile aflate în litigiu ca în această situaţie să cheme în judecată şi alte subiecte de drept.
Interpretarea logică a tezei a II-a a acestui articol duce la concluzia că chemarea în judecată a altor subiecte de drept este un drept al părţilor, de care acestea pot sau uza, nicidecum o obligaţie.
Mai mult, instituirea obligativităţii de chemare în judecată a beneficiarului actului administrativ atacat, în calitate de pârât, cât şi intervenţia în interes propriu a acestuia sunt de natură să evite incidenţa dispoziţiilor legale referitoare procedura administrativă prealabilă şi la termenul de introducere a acţiunii.
Instanţa de apel a adăugat la lege întrucât cazurile în care neefectuarea procedurii prealabile şi sesizarea directă a instanţei de contencios sunt expres prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, situaţie în care nu se încadrează şi cea creată prin pronunţarea deciziei atacate.
Recurentul susţine că în prezenta cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, iar beneficiarul actului administrativ atacat are posibilitatea să se adreseze instanţei de judecată cu o cerere de intervenţie în interes propriu, solicitând introducerea sa în proces, în temeiul dispoziţiilor art. 49 alin. (1) şi art. 50 C. proc. civ., instanţa neputând suplini acest lucru prin lărgirea cadrului procesual.
Recursul nu este fondat.
Prin criticile formulate, recurentul se plânge, în primul rând, de excesul instanţei de apel în exercitarea rolului său activ şi încălcarea principiului disponibilităţii, care în sens material circumscrie dreptul părţii de a determina limitele cererii de chemare în judecată.
Aceste critici nu sunt întemeiate.
Astfel, potrivit prevederilor art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.
Textul legal sus citat concretizează principiul potrivit căruia adevărul trebuie să constituie scopul final al activităţii judiciare, fiind în acelaşi timp cea mai importantă obligaţie impusă de lege judecătorului.
Or, aprecierea instanţei asupra unei coparticipări procesuale pasive în raportul juridic dedus judecăţii nu echivalează cu extinderea cadrului procesual prin atragerea în proces, din oficiu, a altor persoane decât cele determinate de către reclamant prin cererea sa, ci o atare apreciere se circumscrie dreptului, şi în acelaşi timp obligaţiei instanţei de a verifica legalitatea cadrului procesual fixat de reclamant, verificare care, în acest context, nu poate aduce atingere principiului disponibilităţii.
În acest context al analizei, se reţine că în îndeplinirea obligaţiilor instituite de Legea nr. 10/2001 primarul nu acţionează ca purtător al autorităţii executive, care emite acte de putere administrative, conform regimului juridic specific acestei categorii de acte.
Actele primarului, prin care se dispune de bunuri din patrimoniul unităţii administrativ teritoriale în favoarea persoanei îndreptăţite sunt, la fel ca şi în cazul celorlalte unităţi deţinătoare, în sensul art. 21 din Legea nr. 10/2001, acte civile.
Pe de altă parte, dispoz.art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 prevăd că „ Decizia sau, după caz, dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităţilor de publicitate imobiliară".
Prevederea legală citată impune interpretarea potrivit căreia Decizia sau dispoziţia emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat, iar nu un simplu instrument probator.
Prin urmare, în speţa supusă analizei, prefectul nu atacă, ca fiind nelegal, un act administrativ al autorităţii publice locale şi care să atragă responsabilitatea acesteia pentru nerespectarea legii la data emiterii actului, ci un act civil, care produce efecte juridice în circuitul civil şi, nu în ultimul rând, faţă de beneficiarul actului/dispoziţiei primarului.
Totodată dispoz.art. 47 C. proc. civ. prevăd că, mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligaţiune comună ori dacă drepturile sau obligaţiile lor au aceeaşi cauză.
În principiu, coparticiparea procesuală are un caracter facultativ, însă sunt situaţii când raportul de drept material litigios creează o dependenţă procesuală între coparticipanţi, fie în baza legii, fie datorită naturii raportului juridic dedus judecăţii, astfel încât orice posibilitate de fracţionare este exclusă.
Prin urmare, în aceste cazuri, declanşarea, continuarea şi finalizarea procesului civil nu se poate realiza decât în comun, existând litisconsorţiu necesar, care este guvernat de regula dependenţei procesuale relative a coparticipanţilor.
Or, în speţă, natura acţiunii, în constatarea nulităţii absolute a titlului de proprietate emis în temeiul Legii nr. 10/2001, dă naştere unui litisconsorţiu necesar pasiv, obligatoriu şi unitar, deoarece instanţa trebuie să constate nevalabilitatea actului juridic atât faţă de emitent cât şi faţă de beneficiar, iar pronunţarea unei hotărâri uniforme reprezintă o necesitate juridică obiectivă în materia nulităţii actelor juridice, neputând fi conceput ca acelaşi act să fie valabil faţă de emitent şi nevalabil faţă de beneficiar.
Prin urmare, instanţa de apel a apreciat corect că, datorită naturii litigiului, coparticiparea procesuală pasivă este obligatorie astfel încât soluţia pe care a pronunţat-o este la adăpost de critică.
În ce priveşte criticile vizând încălcarea normelor de competenţă funcţională, acestea nu pot fi primite faţă de faptul că litigiul intră în competenţa materială a tribunalului, iar cele privind legitimarea procesuală activă în cauză a Prefectului sunt lipsite de pertinenţă în condiţiile în care dezlegarea dată de instanţele de fond nu a fost pe excepţia lipsei calităţii procesuale active, ci pe excepţia inadmisibilităţii acţiunii decurgând din caracterul obligatoriu al coparticipării procesuale pasive în acţiunea dedusă judecăţii.
Faţă de considerentele prezentate, reţinând că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului de modificare prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. Civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti împotriva deciziei civile nr. 48/A din 21 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5668/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5637/2010. Civil. Excepţie de... → |
|---|
