ICCJ. Decizia nr. 5348/2011. Civil. Legea 10/2001. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 5348/2011
Dosar nr. 6477/3/2010
Şedinţa publică din 22 iunie 2011
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti a chemat în judecată pe pârâtul Primarul general al Municipiului Bucureşti, solicitând anularea dispoziţiei nr. 9977/2008 ce modifică dispoziţia nr. 8150/2007 emisă în baza Legii nr. 10/2001.
În motivarea acţiunii, s-a arătat că dispoziţia este nelegală întrucât, conform actului de vânzare-cumpărare din 21 decembrie 1949, imobilul (construcţie şi teren în suprafaţă de 1.065 mp) situat în Str. I.P., Bucureşti, a fost proprietatea numiţilor I.B., Ş.B., I.B.A. şi M.B.
Prin încheierea din 04 ianuarie 2010, Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ, a admis excepţia necompetenţei funcţionale, a scos cauza de pe rol şi a trimis dosarul spre competentă soluţionare la secţia civilă a aceleiaşi instanţe.
Prin sentinţa civilă nr. 291 din 04 martie 2010 Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a admis excepţia lipsei coparticipării procesuale pasive şi a respins în consecinţă acţiunea.
Pentru a se pronunţa astfel, Tribunalul a reţinut că prin dispoziţia atacată (nr. 9977/2008) s-a modificat art. 1 din dispoziţia nr. 8150/2007, în sensul că s-a propus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul situat în Bucureşti, str. R.M., compus din teren în suprafaţă de 532 mp. şi construcţie demolată în suprafaţă de 41,4 mp imposibil de restituit persoanelor îndreptăţite M.B. şi Ş.B.
S-a constatat că, deşi s-a solicitat constatarea nulităţii absolute a unei dispoziţii emise în baza Legii nr. 10/2001, nu au fost chemaţi în judecată beneficiarii acesteia, respectiv M.B. şi Ş.B., în contextul în care sunt aplicabile dispoziţiile art. 47 C. proc. civ., cu privire la coparticiparea procesuală pasivă, în sensul că pârâtul Primarul General al Municipiul Bucureşti nu are singur calitate procesuală, trebuind să fie chemate în judecată şi persoanele beneficiare ale dispoziţiei, întrucât o hotărâre judecătorească produce efecte relative, iar o dispoziţie nu poate fi desfiinţată pentru o parte şi socotită valabilă pentru cealaltă.
Această soluţie s-a apreciat că este şi firească, întrucât în ipoteza admiterii acţiunii, s-ar anula dispoziţia, iar persoanele beneficiare ar pierde dreptul de acordare a măsurilor reparatorii pentru imobil, deşi acestea nu au avut cunoştinţă de proces, nu s-au putut apăra, ceea ce ar reprezenta o încălcare la dreptul la un proces echitabil prev. de art. 6 din C.E.D.O.
Împotriva sentinţei a declarat apel reclamantul, criticând sentinţa pentru nelegalitate, susţinând că acţiunea a fost formulată ca urmare a exercitării dreptului de control al aplicării fazei administrative a Legii nr. 10/2001, respectiv pentru verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale Primarului.
Apelantul a invocat în drept dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, art. 5 din OUG nr. 184/2002, pct. 2.2 din Cap. 2 din Normele Metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001 aprobate prin HG nr. 250/2007 şi art. 16 alin. (2) din Titlul VII a Legii nr. 247/2005.
S-a arătat că, potrivit OUG nr. 184/2002, instituţia prefectului are dreptul să controleze aplicarea fazei administrative a Legii nr. 10/2001, acest aspect fiind şi în conformitate cu dispoziţiile HG nr. 361/2005.
În aceste condiţii, în mod eronat instanţa de fond a apreciat că acţiunea introdusă de prefect pentru verificarea legalităţii trebuia judecată în contradictoriu cu beneficiarul actului administrativ.
Prefectul nu a contestat calitatea de persoană îndreptăţită a beneficiarului, având în vedere doar interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor.
S-a mai susţinut că prefectul a avut în vedere condiţiile de valabilitate a actului administrativ care privesc pe autoritatea emitentă, nicidecum pe beneficiarul actului, fiind invocate şi dispoziţiile art. 161 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanţa de contencios poate introduce în cauză organismele sociale interesate, dar numai la cererea acestuia.
În speţă, sunt aplicabile dispoziţiile legii contenciosului administrativ deoarece este vorba de controlul de legalitate efectuat pentru actele administrative emise de primar.
Apelul a fost apreciat ca nefondat şi respins în consecinţă prin Decizia nr. 565/A din 29 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.
S-a reţinut în considerentele deciziei, că dispoziţia emisă de primar, şi atacată de către prefect în instanţă, are caracterul unui act civil, constituind un drept la măsuri reparatorii în echivalent în favoarea persoanelor îndreptăţite M.B. şi Ş.B.
În măsura în care dispoziţia emisă de primar a fost comunicată părţilor, iar dosarul a fost înaintat C.C.S.D. de pe lângă Cancelaria Primului Ministru, actul juridic nu mai poate fi calificat ca un act administrativ, deoarece acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte în ceea ce priveşte pe beneficiarii dispoziţiei, creând drepturi şi obligaţii de natură civilă ce constituie conţinutul unui raport juridic stabilit în baza dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, coroborate cu dispoziţiile Legii nr. 247/2005.
Ipoteza reglementată de actele normative invocate de apelantul – reclamant, în cuprinsul cererii de apel, în ceea ce priveşte controlul de legalitate al actelor administrative nu se regăseşte în speţă, deoarece actul atacat, respectiv dispoziţia din 25 mai 2007 emisă de Primarul Municipiului Bucureşti, este un act juridic civil, iar acţiunea pentru constatarea nevalabilităţii condiţiilor de emitere trebuie să urmeze regimul juridic de drept civil, acesta având calitate de terţ, faţă de actul emis în procedura Legii nr. 10/2001.
În mod corect a statuat tribunalul că prefectul, atunci când a atacat actul emis de primar, trebuia să cheme în judecată şi pe beneficiarii dispoziţiei, în caz contrar ajungându-se la nesocotirea drepturilor dobândite de persoanele îndreptăţite la restituire în baza dispoziţiilor Legii nr. 10/2001.
Chiar dacă prefectul a invocat în motivele de apel interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, acestea trebuie coroborate cu interesele părţilor, asigurându-se o proporţionalitate între interesul public şi interesul privat.
În practică, în mod constant s-a statuat că terţii care se consideră prejudiciaţi prin emiterea deciziei sau a dispoziţiei, nu au calitate procesuală activă în a formula contestaţie, întemeiată pe dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, deoarece raportul juridic izvorât din aplicarea legii ia naştere între entitatea sesizată cu notificare şi persoana care pretinde măsuri reparatorii.
Decizia a fost atacată cu recurs de către apelantul-reclamant care a susţinut caracterul nelegal al soluţiei sub următoarele aspecte:
Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 persoanele de drept public pot introduce acţiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv şi de asemenea, pot introduce acţiuni în contenciosul administrativ pe temeiul vătămării unui interes legitim, de natură publică, acţiunile cu acest obiect având caracterul unei acţiuni în contenciosul obiectiv.
În speţă, prefectul nu a înţeles să cheme în judecată pe beneficiarul actului administrativ atacat alături de autoritatea publică emitentă, întrucât acţiunea prefectului este îndreptată împotriva primarului, raportat la aspectele de nelegalitate constatate, culpa aparţinând exclusiv entităţii învestite cu soluţionarea notificării.
Decizia este nelegală şi în ceea ce priveşte calificarea dispoziţiei atacate ca fiind un act juridic civil intrat în circuitul civil, odată cu comunicarea acestuia C.C.S.D.
Controlul de legalitate efectuat de prefect este obligatoriu în condiţiile Legii contenciosului administrativ, asupra dispoziţiilor emise de primar în baza Legii nr. 10/2001, conţinând propuneri de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent.
Astfel, în cazul în care, în urma exercitării controlului de legalitate de către prefect, se apreciază că dispoziţia emisă este ilegală, aceasta va fi contestată pe calea contenciosului administrativ, în conformitate cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Criticile, neîncadrate în drept de către recurent urmează să fie examinate de către instanţă, în condiţiile art. 306 alin. (3) C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (dezvoltarea lor permiţând o astfel de încadrare), dar au caracter nefondat potrivit următoarelor considerente:
Contrar susţinerii recurentului, actul atacat de acesta în instanţă constând în dispoziţia emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001 este un act civil.
Aceasta întrucât, soluţionând notificările de restituire a bunurilor preluate abuziv de către stat, primarul nu acţionează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deţinătoare a bunului.
De aceea, dispoziţia de restituire al cărei emitent este primarul, nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluţionarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părţilor, specifică raporturilor administrative).
Indiferent de calitatea entităţii deţinătoare a bunurilor imobile (societate comercială, regie autonomă, instituţie publică, organizaţie cooperatistă, unitate administrativ-teritorială) deciziile sau dispoziţiile de restituire sunt acte de drept privat, respectiv, acte juridice civile (mai exact, acte de dispoziţie făcute asupra bunurilor din patrimoniu şi care, potrivit art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, au valoarea unui titlu de proprietate şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie).
Cu privire la aceste decizii/dispoziţii emise în procedura prealabilă, legiuitorul a reglementat modalitatea de contestare la îndemâna persoanei îndreptăţite nemulţumite, prin dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 10/2001.
În acelaşi timp, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de apel, fiind vorba de un act juridic civil, el nu se află în afara controlului legalităţii sale, numai că acţiunea pentru constatarea nevalabilităţii condiţiilor de emitere trebuie să urmeze regimul juridic de drept comun.
Cum prefectul (reclamantul) are calitatea de terţ faţă de actul emis în procedura Legii nr. 10/2001, în mod corect s-a apreciat că acesta, chemând în judecată doar pe emitentul-primar a determinat un cadru procesual incomplet.
În absenţa beneficiarilor dispoziţiei nu se poate statua asupra nevalabilităţii pretinse a actului, pentru că s-ar ajunge la nesocotirea drepturilor dobândite de persoanele îndreptăţite fără ca acestea să aibă posibilitatea de a se apăra în procedura judiciară astfel declanşată.
Pretinzând că, raportat la aspectele de nelegalitate invocate era suficientă prezenţa în proces a primarului, recurentul-reclamant face referire la dispoziţiile Legii contenciosului administrativ care i-ar justifica demersul.
Or, astfel cum s-a menţionat, în speţă nu este vorba de controlul de legalitate a unui act administrativ pentru ca reclamantul să-şi fundamenteze acţiunea şi să-şi legitimeze cadrul procesual numai în raport de emitentul actului, cu referire la dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
De altfel, aceste aspecte nu mai pot fi aduse în discuţie în condiţiile în care, instanţa iniţial sesizată a fost cea de contencios-administrativ, care s-a dezînvestit însă, apreciind că este vorba de un litigiu de natură civilă şi că nu-i aparţine competenţa funcţională în soluţionarea cauzei.
Această soluţie a instanţei nu a fost atacată de către reclamant, care nu mai poate face astfel referire la controlul de legalitate pe care l-ar exercita în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Cadrul judecăţii a fost fixat cu aprecierea litigiului ca fiind de natură civilă şi, pentru considerentele arătate anterior, s-a statuat corect că o asemenea acţiune, vizând anularea unui act civil de dispoziţie trebuie promovată deopotrivă, în contradictoriu cu emitentul actului şi cu beneficiarii acestuia.
Întrucât nu se pune problema analizării nelegalităţii unui act administrativ doar din perspectiva neîndeplinirii condiţiilor de către emitent, aşa cum eronat susţine recurentul, rezultă că soluţia instanţelor fondului, de respingere a acţiunii, pentru lipsa coparticipării procesuale pasive necesare, în condiţiile impuse de art. 47 C. proc. civ., este corectă.
În consecinţă, potrivit considerentelor expuse, criticile formulate au fost găsite nefondate, recursul urmând să fie respins ca atare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Prefectul municipiului Bucureşti împotriva deciziei nr. 565 A din 29 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5350/2011. Civil. Despăgubiri Legea... | ICCJ. Decizia nr. 5346/2011. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
