ICCJ. Decizia nr. 7083/2011. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA I CIVILĂ
Decizia nr. 7083/2011
Dosar nr. 3936/91/2010
Şedinţa publică din 12 octombrie 2011
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată sub nr. 3936/91/2010, pe rolul Tribunalului Vrancea, reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul T.T., să se dispună restrângerea dreptului la libera circulaţie a pârâtului în Italia.
În motivare, s-a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia, la data de 18 august 2010, ca urmare a depistării sale fără acte legale de şedere în această ţară şi a suspiciunii cu privire la săvârşirea infracţiunii de raport sexual cu o minoră.
Tribunalul Vrancea, prin Sentinţa civilă nr. 653 din 30 septembrie 2010, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea.
Pentru a pronunţa această hotărâre a constatat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 18 august 2010, ca urmare a depistării sale fără acte legale de şedere în această ţară şi a suspiciunii cu privire la săvârşirea infracţiunii de raport sexual cu o minoră.
Din înscrisul aflat la dosar, emis de Prefectul Romei reiese că, în anul 2007, pârâtul ar fi fost arestat pentru săvârşirea infracţiunii, însă nu s-a făcut nicio dovadă cu privire la existenţa unei condamnări definitive pentru o astfel de faptă.
De asemenea, se mai menţionează că, în România, pârâtul ar fi fost condamnat pentru săvârşirea infracţiunii de furt, faptă cu privire la care nu s-a făcut dovada existenţei unei hotărâri judecătoreşti definitive de condamnare.
Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate, pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate.
Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţia României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării.
Conform dispoziţiilor art. 307 alin. (1) şi alin. (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligaţia de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat şi convenţiile încheiate înainte de data aderării, care au generat drepturi şi obligaţii.
Faţă de această prevedere, legislaţia comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.
Or, dreptul la libertatea de circulaţie, pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, din 29 aprilie 2004.
Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condiţiile admiterii în Uniunea Europeană şi care a devenit parte a tratatelor europene.
Potrivit legislaţiei europene în materie, dreptul la liberă circulaţie nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Şi art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, aşa cum sunt garantate de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.
Prin urmare, deşi calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, aşa cum susţine reclamanta, şi pentru şedere ilegală.
Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie trebuie supusă condiţiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislaţia comunitară.
Măsura care se cere a fi luată faţă de pârât este disproporţionată, în raport cu scopul urmărit şi încălcă, astfel, dreptul la liberă circulaţie.
De aceea, faţă de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie, s-ar încălca principiul liberei circulaţii a persoanelor.
Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat apel, în termen legal, reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti, considerând-o nelegală şi netemeinică.
Prin Decizia civilă nr. 292/A din 23 noiembrie 2010, Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă, a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date.
Verificând legalitatea şi temeinicia hotărârii apelate, prin prisma motivelor de apel, Curtea a constatat următoarele:
HG nr. 1347/2007 cuprinde planul de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create, prin adoptarea de către Statul Italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea străinilor de pe teritoriu.
Prin dispoziţiile obiectivului 2, lit. d), invocat ca temei de drept al acţiunii de faţă, s-a prevăzut înaintarea, de către Ministerul Internelor şi Reformei Administrative Bucureşti - Direcţia Generală de Paşapoarte, sau, după caz, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor Bucureşti, către instanţe, a „dosarului de îndepărtare", menţionându-se, în acest text, că demersul trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.
Or, potrivit art. 38 lit. b) din lege, se poate limita dreptul la circulaţie persoanei a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară, ar aduce atingere gravă intereselor României sau relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
În speţă, deşi pârâtul a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, nu s-a făcut nicio dovadă în acest sens, astfel că nu se poate reţine că comportamentul acestuia constituie o ameninţare pentru ordinea şi siguranţa publică.
În legislaţia primară, art. 18.1 TCE prevede că orice cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a locui liber pe teritoriul Statelor membre, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratat şi de dispoziţiile luate pentru aplicarea sa.
În legislaţia secundară, Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii Europene şi a membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1.612/68 şi de abrogare a directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE şi 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004, stabileşte, prin art. 27, că limitarea dreptului cetăţenilor statelor membre la liberă circulaţie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, cu respectarea principiului proporţionalităţii şi să se bazeze exclusiv pe comportamentul personal al individului vizat.
Întrucât reclamanta nu a probat, în condiţiile art. 1169 C. civ., incidenţa vreunuia dintre cazurile de limitare prevăzute în Directivă, Curtea a constatat că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente.
Împotriva deciziei menţionate, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administraţiei şi Internelor, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe fond, admiterea apelului.
În dezvoltarea criticilor de recurs formulate, reclamanta a arătat următoarele:
În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către Statul Italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor (Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanţa competentă dosarul de îndepărtare al cetăţenilor români expulzaţi din Italia.
De asemenea, dispoziţiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiaşi act normativ prevăd faptul că autorităţile judecătoreşti urmează a pronunţa o decizie vizând interzicerea deplasării cetăţenilor expulzaţi, în Italia, pe o perioadă determinată.
În acest context, aşa cum rezultă din documentele depuse în susţinerea cauzei pe fond, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei, la data de 18 august 2010, conform Decretului Prefectului de Roma; din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene, reiese că pârâtul T.T. a fost expulzat pentru comportamentul de care a dat dovadă pe timpul şederii pe teritoriul italian, fiind expulzat pentru săvârşirea, în anul 2007, a infracţiunii de raport sexual cu o minoră, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară, în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Aşa cum reiese din Decretul Prefectului de Roma, autorităţile italiene, făcând o analiză a statutului de cetăţean european al pârâtului, au concluzionat că prezenţa acestuia, pe teritoriul italian, constituie o ameninţare concretă şi actuală cu privire la siguranţa publică şi au dispus expulzarea pârâtului din Italia.
Din declaraţia pârâtului reiese că acesta a părăsit teritoriul României, la data de 27 februarie 2007, prin P.T.F. Nădlac, cu destinaţia Italia, fiind reţinut şi returnat pentru săvârşirea infracţiunii de tentativă de viol.
Măsura restrictivă dispusă de autorităţile italiene se justifică, din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât şi a încălcării ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispoziţiilor interne şi internaţionale ratificate de România, vizând obligaţiile cetăţenilor români aflaţi în străinătate şi măsurile de combatere a migraţiei ilegale.
Aceste împrejurări justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză sunt ameninţate valorile fundamentale protejate - siguranţa publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor - în statul gazdă, pe teritoriul căruia pârâtul a manifestat aceea conduită. Astfel, faptele reţinute în sarcina pârâtului sunt suficiente pentru a se putea aprecia că există temeri că acesta ar putea săvârşi şi pe viitor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice pe teritoriul Italiei.
Mai mult, în Decretul Prefectului de Roma se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei şi a integrităţii publice, făcând ca permanenţa sa, pe teritoriul Italiei, să fie incompatibilă cu convieţuirea civilizată şi în siguranţă", fiind considerat un pericol public.
În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată prin OUG nr. 5/2006, pe perioada şederii, cetăţenii români au obligaţia respectării legislaţiei României şi să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale, cât şi respectarea legislaţiei statului în care se află.
Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică; în alin. (2) al aceluiaşi articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
De asemenea, dispoziţiile art. 28 din acelaşi act normativ prevăd că, înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său, din motive de ordine publică sau siguranţă publică, statul membru gazdă ia în considerare diverşi factori, precum durata şederii individului pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situaţia sa familială şi economică, integrarea sa socială şi culturală în statul membru gazdă şi legăturile sale cu ţara de origine.
Potrivit art. 25 din Constituţie, condiţiile exercitării dreptului la liberă circulaţie se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituţie, cetăţenii români aflaţi în străinătate se bucură de protecţia Statului Român, dar, în acelaşi timp, trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile ce le revin.
Între aceste obligaţii legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 lit. a) şi lit. b), şi pe aceea de a respecta legislaţia României şi a statului în care se află, precum şi scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia sau prin documentele internaţionale încheiate cu România.
Dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei Statului Român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac parte astfel din dreptul intern.
Având în vedere exigenţele legislaţiei Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi faptul că prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale, de intrare şi şedere a pârâtului, pe teritoriul unor state membre ale UE, ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români, care locuiesc cu forme legale.
Examinând Decizia recurată, prin prisma motivelor de recurs formulate şi a dispoziţiilor legale interne şi internaţionale relevante în această materie, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:
În ceea ce priveşte principiul de bază, în materia liberei circulaţii a persoanelor, având cetăţenia română, în prezent, atât legea internă, cât şi legislaţia comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulaţie a cetăţenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, este garantat - art. 25 din Constituţia României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
Cât priveşte excepţiile de la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât şi în cuprinsul legislaţiei comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
De la 1 ianuarie 2007, orice cetăţean român este cetăţean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate prevala, chiar şi faţă de statul a cărui cetăţenie o are, de toate drepturile ce decurg din acest statut.
Art. 18 (1) CE este direct aplicabil în ordinea juridică internă naţională, deci cetăţenii Uniunii Europene, inclusiv cetăţenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru.
Dreptul de a circula liber pe teritoriul statelor membre, aşa cum este acesta prevăzut şi garantat de art. 18 (1) CE, cuprinde şi dreptul de a părăsi statul de origine, şi acest drept fundamental ar fi lipsit de substanţa sa, dacă statul membru, în speţă, România, ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanţilor proprii să părăsească teritoriul său, în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru.
Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulaţie, atât în statul de origine, cât şi în statul de destinaţie (în acest sens este jurisprudenţa Curţii, CEJ-Presa - C224/02; Singhe - 070/90; International Transport Workers Federation et The Firmnish Seamens Union, C-438/05; Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman C 415/93).
De altfel, art. 4 alin. (1) din Directiva 2004/38 prevede, în mod expres, că toţi cetăţenii Uniunii, care au cărţi de identitate valabile sau paşapoarte valabile, au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru.
Dreptul la liberă circulaţie al cetăţenilor Uniunii nu este unul necondiţionat, absolut, el poate fi supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute prin Tratat, precum şi prin dispoziţiile adoptate pentru punerea sa în aplicare.
În privinţa limitărilor şi condiţiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) al Directivei 2004/38, aşa cum rezultă din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, s-a statuat că, deşi, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerinţele de ordine publică şi de siguranţă publică, în conformitate cu nevoile lor naţionale, care pot varia de la un stat membru la altul şi de la o persoană la alta, totuşi, în contextul comunitar, şi, în special, ca o justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulaţii a persoanelor, aceste cerinţe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru, fără exercitarea unui control din partea instituţiilor Uniunii Europene.
Privite astfel, derogările de la principiul fundamental menţionat, ce ar putea fi invocate de un stat membru, implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38, că, pentru a fi justificate, măsurile luate, din motive de ordine publică sau de siguranţă publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul respectiv sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
În acest context legislativ şi jurisprudenţial, împrejurarea că autorităţile statului membru al Uniunii Europene, Italia, au dispus expulzarea pârâtului T.T., cetăţean român, nu este per se (prin ea însăşi) suficientă pentru ca instanţa română să interzică, la rândul său, dreptul de circulaţie al cetăţeanului său, impunându-se examinarea circumstanţelor particulare ale cazului.
În consecinţă, împrejurarea că, faţă de un cetăţean român, s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui alt stat membru nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine al acestuia, pentru a limita dreptul la liberă circulaţie al cetăţeanului respectiv, decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii.
În speţa supusă judecăţii, cererea reclamantei, prin care se urmăreşte limitarea dreptului la libera circulaţie al pârâtului T.T., are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus, faţă de acesta, în Italia, întrucât conduita sa a fost apreciată ca antisocială, dar, la dosar, nu există dovezi ale condamnării sale penale, dovezi a căror obligaţie de a le prezenta incumbă reclamantei, conform principiului onus probandi incumbit actori, care să justifice proporţionalitatea acestei măsuri, în sensul art. 2 parag. 2 şi 3 din Protocolul nr. 4 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 53 din Constituţia României.
Astfel, nu poate constitui temei, pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieşi de pe teritoriul naţional, actul administrativ emis de o entitate a Statului Italian, iar conduita pârâtului, în absenţa oricăror dovezi concrete, nu reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, pentru a se putea justifica necesitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie a acestuia, în Italia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani, potrivit dispoziţiilor comunitare şi a normelor naţionale, inclusiv HG nr. 1347/2007.
Pentru considerentele expuse, constatând că nu este operant motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva Deciziei nr. 292A din 23 noiembrie 2010, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva Deciziei nr. 292A din 23 noiembrie 2010, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 octombrie 2011.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 7084/2011. Civil. Limitarea exercitării... | ICCJ. Decizia nr. 7082/2011. Civil. Expropriere. Recurs → |
|---|
